Программно-целевой метод в бюджетном процессе: аспекты применения

Что такое ПЦМ

Прежде всего отметим, что программно-целевой метод (далее — ПЦМ) является одной из составляющих системы управления государственными финансами, развитие которых обеспечивается согласно Стратегии развития системы управления государственными финансами, утвержденной распоряжением № 774.

Целью развития этой составляющей является обеспечение развития ПЦМ в бюджетном процессе для адаптации показателей бюджетных программ к приоритетам социально-экономического развития и обеспечения измеримости социально значимых результатов реализации государственной политики, повышения эффективности использования бюджетных средств.

Напомним: обязательность применения ПЦМ является нормой БКУ.

Так, в соответствии с п. 18 Заключительных и переходных положений БКУ местные бюджеты, имеющие взаимоотношения с государственным бюджетом (областные, городские, городов областного значения, районные и бюджеты объединенных территориальных громад), начиная с составления проектов местных бюджетов на 2017 год применяют ПЦМ в бюджетном процессе.

Как известно, бюджетный процесс начинается с составления бюджетных запросов, поэтому главные распорядители бюджетных средств должны составлять бюджетные запросы на 2017 год уже в программно-целевом формате.

Следует сказать, что, например, городской бюджет г. Киева на 2016 год утвержден с учетом ПЦМ.

Согласно ст. 2 БКУ ПЦМ в бюджетном процессе — это метод управления бюджетными средствами для достижения конкретных результатов за счет средств бюджета с применением оценки эффективности использования бюджетных средств на всех стадиях бюджетного процесса.

Применение ПЦМ и его особенности определены ст. 20 БКУ.

Отметим, что ПЦМ применяется как на уровне государственного бюджета, так и на уровне местных бюджетов.

Особыми составляющими ПЦМ в бюджетном процессе являются:

— бюджетные программы;

— ответственные исполнители бюджетных программ;

— паспорта бюджетных программ;

— результативные показатели бюджетных программ.

Предлагаем рассмотреть каждое из этих понятий.

Бюджетная программа — это совокупность мероприятий, направленных на достижение единой цели, задач и ожидаемого результата, определение и реализацию которых осуществляет распорядитель бюджетных средств согласно возложенным на него функциям.

Бюджетные программы определяются главными распорядителями бюджетных средств с учетом положений ч. 2 ст. 21 и п. 2 ч. 5 ст. 22 БКУ.

Ответственный исполнитель бюджетных программ определяется главным распорядителем бюджетных средств по согласованию с Минфином (местным финансовым органом).

Ответственным исполнителем бюджетных программ может быть главный распорядитель бюджетных средств по бюджетным программам, выполнение которых обеспечивается его аппаратом, и/или распорядитель бюджетных средств нижестоящего уровня, выполняющий бюджетные программы в системе главного распорядителя.

Ответственный исполнитель бюджетных программ в процессе их выполнения обеспечивает целевое и эффективное использование бюджетных средств в течение всего срока реализации соответствующих бюджетных программ в рамках определенных бюджетных назначений.

Паспорт бюджетной программы — это документ, определяющий цель, задачи, направления использования бюджетных средств, ответственных исполнителей, результативные показатели и другие характеристики бюджетной программы согласно бюджетному назначению, установленному законом о Госбюджете (решением о местном бюджете).

Паспорт бюджетной программы разрабатывает главный распорядитель бюджетных средств и в течение 45 дней со дня вступления в силу закона о Госбюджете (решения о местном бюджете) утверждает совместно с Минфином (местным финансовым органом).

Правила составления паспортов бюджетных программ и отчетов об их выполнении устанавливаются Минфином.

Результативные показатели бюджетной программы используются для оценки эффективности бюджетной программы и включают количественные и качественные показатели, которые определяют результат выполнения бюджетной программы, характеризуют ход ее реализации, степень достижения поставленной цели и выполнения задач бюджетной программы.

Такие показатели должны подтверждаться официальной государственной статистической, финансовой и другой отчетностью, данными бухгалтерского, статистического и внутрихозяйственного (управленческого) учета.

Перечень результативных показателей по каждой бюджетной программе разрабатывается главными распорядителями бюджетных средств в соответствии с нормативно-правовыми актами Минфина. О таких нормативно-правовых актах речь пойдет далее.

На всех стадиях бюджетного процесса его участники в рамках своих полномочий осуществляют оценку эффективности бюджетных программ, предусматривающую мероприятия по мониторингу, анализу и контролю за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

Оценка эффективности бюджетных программ осуществляется на основании анализа результативных показателей бюджетных программ, а также другой информации, содержащейся в бюджетных запросах, сметах, паспортах бюджетных программ, отчетах об исполнении смет и отчетах о выполнении паспортов бюджетных программ.

Организационно-методологические принципы оценки эффективности бюджетных программ определяются Минфином.

Отметим, что результаты оценки эффективности бюджетных программ, в том числе выводы органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление финансового контроля за соблюдением бюджетного законодательства, являются основанием для принятия решений о внесении в установленном порядке изменений в бюджетные назначения текущего бюджетного периода, соответствующих предложений к проекту бюджета на плановый бюджетный период и к прогнозу бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода, включая приостановление реализации соответствующих бюджетных программ.

Если реализация бюджетной программы продолжается в следующих бюджетных периодах, действие порядка использования бюджетных средств по такой бюджетной программе (с учетом изменений к этому порядку, внесенных при необходимости) продолжается до завершения ее реализации.

Порядок использования бюджетных средств должен содержать:

— цели и направления использования бюджетных средств;

— ответственного исполнителя бюджетной программы, основания и/или критерии привлечения получателей бюджетных средств к выполнению бюджетной программы;

— задачи главного распорядителя бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств низшего уровня (получателей бюджетных средств), обеспечивающих выполнение бюджетной программы, с определением порядка отчетности о ее выполнении (в том числе по результативным показателям) и мер влияния в случае ее невыполнения;

— при необходимости порядок, сроки и основания, а также критерии распределения (перераспределения) расходов между административно-территориальными единицами в разрезе распорядителей бюджетных средств нижестоящего уровня и получателей бюджетных средств с учетом соответствующих нормативно-правовых актов;

— конкурсные требования к инвестиционным проектам, включая порядок и критерии их отбора, а также критерии и условия определения исполнителей таких программ (проектов);

— критерии и условия отбора субъектов хозяйствования, которым предоставляется государственная поддержка из бюджета, а также определения объема такой поддержки;

— условия и критерии конкурсного отбора заемщиков и проектов (программ), на реализацию которых предоставляются кредиты из бюджета;

— условия предоставления кредитов из бюджета и их возврата, включая положение об осуществлении контроля за их возвратом;

— положения о необходимости перечисления средств по бюджетным программам, предусматривающие предоставление субвенций из государственного бюджета местным бюджетам;

— пути погашения бюджетной задолженности в случае ее наличия;

— требования о необходимости отражения в первичном и бухгалтерском учете полученных (созданных) оборотных и необоротных активов бюджетными учреждениями и получателями бюджетных средств, в том числе полученных (созданных) в результате проведения централизованных мероприятий;

— при необходимости — положение об осуществлении закупки товаров, работ и услуг, определении условий и сроков поставки и проведения расчетов;

— другие положения об особенностях бюджетной программы.

Обратим внимание: ПЦМ предусматривает составление прогноза бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода согласно ст. 21 БКУ.

Так, главные распорядители средств госбюджета, исходя из индикативных прогнозных показателей объемов расходов и предоставления кредитов из бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода, доведенных Минфином вместе с инструкцией по подготовке бюджетных запросов, составляют планы своей деятельности на плановый и следующие за плановым два бюджетных периода (включающие мероприятия по реализации инвестиционных проектов).

Такие планы составляются согласно прогнозным и программным документам экономического и социального развития, государственным целевым программам с определением ожидаемых результатов деятельности. Эти планы деятельности ежегодно приводятся в соответствие с показателями госбюджета на плановый бюджетный период и прогнозом госбюджета на следующие за плановым два бюджетных периода.

С целью достижения поставленных целей главные распорядители средств госбюджета формируют бюджетные программы (с учетом срока их реализации) на плановый и следующие за плановым два бюджетных периода.

Что касается местных бюджетов, то Совет министров АР Крым, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих местных советов составляют и одобряют прогноз местного бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода согласно прогнозным и программным документам экономического и социального развития страны и соответствующей территории, государственным целевым программам, который основывается на прогнозе госбюджета на следующие за плановым два бюджетных периода.

Прогноз местного бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода включает индикативные прогнозные показатели местного бюджета по основным видам доходов, финансированию, расходам и кредитованию, индикативные прогнозные показатели местного долга и гарантированного АР Крым или территориальной громадой города долга, а также индикативные прогнозные показатели по бюджетным программам, обеспечивающие в течение нескольких лет выполнение инвестиционных проектов.

Прогноз местного бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода подается в ВР АР Крым, соответствующие местные советы вместе с проектом решения о местном бюджете, уточняется на основании одобренного КМУ прогноза госбюджета на следующие за плановым два бюджетных периода и принятого решения о местном бюджете и одобряется Советом министров АР Крым, местными государственными администрациями, исполнительными органами соответствующих местных советов.

Показатели проекта местного бюджета на бюджетный период, следующий за плановым, основываются на индикативных прогнозных показателях местного бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода.

По бюджетным программам, которые обеспечивают в течение нескольких лет выполнение инвестиционных проектов, в том числе осуществляемых с привлечением государством кредитов (займов) от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций, и определены законом о Госбюджете (решением о местном бюджете), КМУ (Совет министров АР Крым, местная госадминистрация, исполнительный орган соответствующего местного совета) принимает меры по приоритетности предусмотрения бюджетных средств на следующий бюджетный период в проекте закона о Госбюджете (проекте решения о местном бюджете) для продолжения таких инвестиционных проектов с учетом необходимости поэтапного их завершения и введения в действие соответствующих объектов.

Для лучшего понимания схематически ПЦМ в бюджетном процессе можно воспроизвести следующим образом.

Следовательно, при ПЦМ в бюджетном процессе появляется несколько новых процедур. Это составление и утверждение паспорта бюджетной программы, составление отчета об исполнении паспорта бюджетной программы и осуществление оценки эффективности бюджетной программы.

Также приведем пример формирования бюджетной программы.

Нормативно-правовая база применения ПЦМ

Следует отметить, что на сегодняшний день приняты все нормативно-правовые акты, позволяющие применять программно-целевой метод бюджетирования на местном уровне.

Для вашего удобства сгруппируем все нормативно-правовые акты в таблице на с. 17.

Принятые нормативно-правовые акты (НПА) по вопросам применения программно-целевого метода при планировании и исполнении местных бюджетов

Особенности применения ПЦМ

Особенности применения ПЦМ рассмотрим в форме вопросов-ответов, поступивших от наших читателей.

С какого периода и кто именно должен применять ПЦМ в обязательном порядке?

ПЦМ должны применять местные бюджеты, имеющие взаимоотношения с государственным бюджетом (областные, городские, городов областного значения, районные и бюджеты объединенных территориальных громад).

Такие бюджеты должны применять ПЦМ начиная с составления проектов местных бюджетов на 2017 год (т. е. уже осенью 2016 года).

Как главные распорядители бюджетных средств должны обеспечивать соответствие содержания паспорта бюджетной программы соответствующим порядкам использования бюджетных средств?

Главные распорядители средств государственного бюджета по бюджетным программам, осуществление мероприятий по которым требует нормативно-правового определения механизма использования бюджетных средств, разрабатывают проекты порядков использования бюджетных средств государственного бюджета и обеспечивают их утверждение в сроки, определенные КМУ. Об этом сказано в п. 7 ст. 20 БКУ.

При этом если порядки использования бюджетных средств, утвержденные соответствующими постановлениями КМУ, касаются исполнения бюджетных программ местных бюджетов, то содержание паспорта должно соответствовать таким порядкам.

Может ли быть ответственным исполнителем за реализацию отдельной подпрограммы бюджетной программы распорядитель бюджетных средств нижестоящего уровня ?

Для ответа на этот вопрос следует обратиться к Инструкции № 836.

Так, согласно п. 1.1 этой Инструкции ответственными исполнителями могут быть:

— главный распорядитель — по бюджетным программам, выполнение которых обеспечивается его аппаратом;

— распорядители средств местного бюджета нижестоящего уровня, ответственные за выполнение бюджетных программ в системе главного распорядителя.

По бюджетным программам, которые подразделяются на подпрограммы, ответственным исполнителем является главный распорядитель, которому в решении о местном бюджете устанавливаются бюджетные назначения. Ответственные исполнители в разрезе подпрограмм бюджетной программы не определяются.

Кто определяет ответственного исполнителя?

Ответственного исполнителя определяет главный распорядитель по письменному согласованию с соответствующим местным финансовым органом в процессе формирования проекта бюджета на следующий год. Это определено п. 1.2 Инструкции № 836.

Есть ли такие бюджетные программы, по которым не составляются паспорта?

Да, есть.

Согласно п. 1.2 Правил № 836 паспорта бюджетных программ составляют все главные распорядители бюджетных средств по каждой бюджетной программе, кроме бюджетных программ по возврату кредитов в бюджет; по возмещению ущерба, нанесенного гражданину незаконными действиями органов дознания, досудебного следствия, прокуратуры и суда, возмещению гражданину стоимости конфискованного и бесхозного имущества, взысканного в доход государства, возмещению ущерба, нанесенного физическому или юридическому лицу незаконными решениями, действиями или бездействием органов государственной власти, их должностных и служебных лиц; по перечислению межбюджетных трансфертов; и которые создаются в течение года за счет средств резервного фонда бюджета.

Можно ли указывать в качестве источника информации в пункте 10 паспорта бюджетной программы только бюджетный запрос?

Форма паспорта бюджетной программы местного бюджета утверждена приказом № 836.

В графе «Источник информации» следует указывать наименования официальной государственной статистической, финансовой и другой отчетности, которые ведутся главным распорядителем, и других видов источников официальной информации, подтверждающих достоверность данных, использованных для определения результативных показателей бюджетных программ.

При этом для показателей эффективности и качества, при определения которых используются несколько показателей, необходимо приводить источники информации по каждому из них.

Поэтому сам бюджетный запрос не может быть источником информации.

Что делать, если главный распорядитель бюджетных средств несвоевременно подал либо не подал вообще отчет о выполнении паспорта бюджетной программы или же подал его неправильно?

Согласно ч. 6 п. 5 ст. 22 БКУ главный распорядитель бюджетных средств разрабатывает и утверждает паспорта бюджетных программ и составляет отчеты об их выполнении, осуществляет анализ показателей выполнения бюджетных программ (в случае применения ПЦМ в бюджетном процессе), при этом обеспечивая:

— своевременность утверждения паспортов бюджетных программ, достоверность и полноту содержащейся в них информации;

— соответствие содержания паспортов бюджетных программ закону о Государственном бюджете Украины (решениям о местном бюджете) и/или росписи бюджета (кроме случаев внесения изменений в паспорта бюджетных программ в случае внесения изменений в специальный фонд сметы бюджетного учреждения в части собственных поступлений бюджетных учреждений), порядкам использования бюджетных средств и правилам составления паспортов бюджетных программ и отчетов об их выполнении;

— подтверждение результативных показателей бюджетных программ официальной государственной статистической, финансовой и другой отчетностью, данными бухгалтерского, статистического и внутрихозяйственного (управленческого) учета, введение формы внутрихозяйственного (управленческого) учета для сбора такой информации.

При этом согласно ч. 1 ст. 116 БКУ при применении ПЦМ в бюджетном процессе нарушение порядка или сроков подачи и утверждения паспортов бюджетных программ (п. 17), включение недостоверных данных в отчеты о выполнении паспортов бюджетных программ, а также нарушение порядка и сроков подачи таких отчетов (п. 36) являются бюджетными правонарушениями.

Меры воздействия за нарушения бюджетного законодательства предусмотрены ст. 117 БКУ. Что касается именно указанных нарушений, то к допустившим их участникам бюджетного процесса применяются следующие меры воздействия:

— предупреждение о ненадлежащем выполнении бюджетного законодательства с требованием об устранении нарушения бюджетного законодательства;

— приостановление операций с бюджетными средствами.

Какие существуют основания для переутверджения паспортов бюджетных программ?

Основания внесения изменений в бюджетные программы определены п. 1.10 Правил № 836.

Паспорт бюджетной программы обновляется нарастающим итогом и в течение недели с момента изменений подается главным распорядителем в местный финансовый орган на утверждение.

Как осуществляется обнародование информации о бюджете?

Это определено в ст. 28 БКУ.

Так, согласно п. 4 ст. 28 БКУ местные государственные администрации, органы местного самоуправления обеспечивают публикацию информации о местных бюджетах, в том числе решений о местном бюджете и квартальных отчетов об их исполнении.

Решение о местном бюджете должно быть обнародовано не позднее чем через десять дней со дня его принятия в газетах, определенных соответствующими местными советами.

Информация об исполнении местных бюджетов (кроме бюджетов сел и поселков) подлежит обязательному опубликованию не позднее 1 марта года, следующего за годом отчета, в газетах, определенных соответствующими местными советами.

Публичное представление информации об исполнении местных бюджетов (кроме бюджетов сел и поселков) согласно показателям, бюджетные назначения по которым утверждены решением о местном бюджете, осуществляется до 20 марта года, следующего за отчетным. Информация о времени и месте публичного представления такой информации публикуется вместе с информацией об исполнении соответствующих бюджетов.

Публичное представление информации об исполнении бюджета села, поселка осуществляется в порядке, определенном соответствующим местным советом.

Главные распорядители средств местных бюджетов при применении ПЦМ в бюджетном процессе:

— осуществляют публичное представление и публикацию информации о бюджете по бюджетным программам и показателями, бюджетные назначения по которым определены решением о местном бюджете, согласно требованиям и по форме, установленным Минфином, до 15 марта года, следующего за отчетным;

— обнародуют путем размещения на своих официальных сайтах паспорта бюджетных программ на текущий бюджетный период (включая изменения в паспорта бюджетных программ) в трехдневный срок со дня утверждения таких документов и отчеты о выполнении паспортов бюджетных программ за отчетный бюджетный период в трехдневный срок после подачи таких отчетов в местные финансовые органы.

Вместе с информацией о бюджете главные распорядители бюджетных средств публикуют объявление о времени и месте проведения публичного представления такой информации.

Существуют ли особенности регистрации бюджетных обязательств распорядителей бюджетных средств при применении ПЦМ?

Согласно п. 5 ст. 48 БКУ Казначейство осуществляет регистрацию и учет бюджетных обязательств распорядителей бюджетных средств и отражает их в отчетности об исполнении бюджета.

При регистрации и учете бюджетных обязательств осуществляется проверка соответствия направлений расходования бюджетных средств бюджетному ассигнованию, паспорту бюджетной программы (в случае применения ПЦМ в бюджетном процессе).

Порядок регистрации и учета бюджетных обязательств распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств в органах Государственной казначейской службы Украины утвержден приказом № 309.

Заметим: осуществление Казначейством платежей происходит только при наличии паспорта бюджетной программы, утвержденного в установленном порядке.

Необходимо ли подавать отчеты о выполнении паспортов бюджетных программ в соответствующие органы Госказначейской службы?

Нет, такого требования действующее законодательство не содержит.

Согласно п.п. 2 п. 2 приказа № 836 отчеты о выполнении паспортов бюджетных программ подают главные распорядители бюджетных средств в местные финансовые органы в бумажном и электронном виде. Форма отчета утверждена приказом № 836. Сроки подачи этих отчетов такие же, как и для сводной годовой финансовой и бюджетной отчетности.

Как провести оценку эффективности бюджетной программы?

Оценка эффективности бюджетных программ осуществляется согласно Методическим рекомендациям, утвержденным приказом № 608. Методические рекомендации предусматривают проведение такой оценки главным распорядителем средств по всем бюджетным программам, кроме тех, по которым не составляются паспорта бюджетных программ.

Оценка осуществляется с учетом критериев и по форме, предусмотренной в приложении к Методическим рекомендациям, и на основании анализа результативных показателей бюджетных программ, а также другой информации, содержащейся в бюджетных запросах, сметах, паспортах бюджетных программ, отчетах об исполнении смет, отчетах о выполнении паспортов бюджетных программ.

Для оценки могут использоваться официальная государственная статистическая, финансовая и другая отчетность, данные бухгалтерского, статистического и внутрихозяйственного (управленческого) учета, информация о результатах контрольных мероприятий, проведенных контрольно-ревизионным подразделением распорядителя бюджетных средств, и т. п.

В то же время следует отметить, что на территории области, района или города одна бюджетная программа может выполняться главными распорядителями средств как в разных местных бюджетах, так и в рамках одного местного бюджета.

В таком случае возникает целесообразность и необходимость проведения сопоставительного, сравнительного анализа эффективности аналогичных программ, выполняемых разными главными распорядителями средств, что невозможно сделать, применяя указанные Методические рекомендации.

Для проведения такого компаративного/сравнительного анализа используется Методика осуществления сравнительного анализа эффективности бюджетных программ, выполняемых распорядителями средств местных бюджетов, утвержденная 19.09.2013 г. Эта Методика была направлена Минфином в местные финансовые органы письмом от 19.09.2013 г. № 31-05110-14-5/27486.

Методика основывается на системе соответствующих интегрированных показателей (характеризующих соотношения продукта, качества выполненной бюджетной программы и израсходованных финансовых ресурсов) и предусматривает проведение оценки четырех составляющих: финансовой составляющей бюджетной пpогpaммы, результативности бюджетной пpогpaммы, административного управления бюджетной программой, эффективности использования ресурсов бюджетной пpогpaммы.

Такая оценка осуществляется путем сравнения фактических показателей выполнения программ с запланированными на отчетный бюджетный период и по сравнению с соответствующими показателями предыдущих периодов.

Информационной базой для проведения анализа являются данные, содержащиеся в отчетах о выполнении паспортов бюджетных программ за предыдущие и текущий бюджетные периоды.

Правда ли, что отчеты о выполнении паспортов бюджетных программ необходимо составлять только раз в году?

Да, это так.

Согласно п.п. 2 п. 2 приказа № 836 отчеты о выполнении паспортов бюджетных программ главные распорядители бюджетных средств подают в финансовые органы в сроки, определенные для подачи сводной годовой финансовой и бюджетной отчетности.

Поэтому отчет о выполнении паспорта бюджетной программы составляется один раз в год.

В нашем городе (областного значения) утверждены расходы на различные бюджетные программы. Можем ли мы уже считать, что в городском бюджете применяется ПЦМ? Должны ли в таком случае главные распорядители составлять паспорта бюджетных программ?

Прежде всего основанием применения в районном бюджете ПЦМ является решение о местном бюджете, в котором расходы (кредитование и т. п.) утверждены в разрезе бюджетных программ с определением кодов программной классификации расходов и кредитования местных бюджетов.

Главные распорядители обязательно разрабатывают проекты паспортов бюджетных программ и подают их на утверждение финансовому органу в течение 30 дней с момента вступления в силу решения о районном бюджете.

Паспорта бюджетных программ главного распорядителя утверждаются совместным приказом главного распорядителя и финоргана в течение 45 дней со дня вступления в силу решения о местном бюджете.

Правила составления паспортов бюджетных программ утверждены приказом № 836.

Поэтому только наличие утвержденных программ социально-экономического развития еще не свидетельствует о применении ПЦМ.

Каким должен быть код программной классификации расходов и кредитования по КВКРК 090407?

Код программной классификации формируется согласно Структуре кодировки программной классификации расходов и кредитования местных бюджетов, утвержденной приказом № 1195.

Этим же приказом утверждена Типовая программная классификация расходов и кредитования местных бюджетов / Временная классификация расходов и кредитования для бюджетов местного самоуправления, не применяющих программно-целевой метод.

Одновременно для облегчения работы, связанной с определением кодов Типовой программной классификации расходов и кредитования местных бюджетов, Минфином разработана переходная таблица от кодов Временной классификации расходов и кредитования местных бюджетов (утверждены приказом № 11) к кодам Типовой программной классификации расходов и кредитования местных бюджетов / Временной классификации расходов и кредитования для бюджетов местного самоуправления, не применяющих программно-целевой метод, и кодов функциональной классификации расходов и кредитования бюджета.

Такая переходная таблица обновляется при каждом внесении изменений в Типовую программную классификацию расходов и кредитования местных бюджетов и вместе с соответствующим приказом направляется местным финансовым органам по каналам электронной связи (корпоративная электронная почта).

Согласно этой переходной таблице КВКРК 090407 соответствует бюджетная подпрограмма «Компенсация населению дополнительных расходов на оплату услуг газоснабжения, центрального отопления и централизованного снабжения горячей воды» (код Типовой программной классификации расходов и кредитования местных бюджетов 3017), которая является составляющей бюджетной программы — «Предоставление льгот и жилищных субсидий населению на оплату электроэнергии, природного газа, услуг тепло-, водоснабжения и водоотведения, квартирной платы, вывоза бытового мусора и жидких нечистот» (код Типовой программной классификации расходов и кредитования местных бюджетов 3010).

Должно ли местное финуправление утверждать инструкцию по подготовке бюджетных запросов ежегодно?

Порядок составления проектов местных бюджетов определен ст. 75 БКУ.

Так, ч. 3 этой статьи предусмотрено, что местные финансовые органы разрабатывают и доводят до главных распорядителей бюджетных средств инструкции по подготовке бюджетных запросов в соответствии с типовой формой бюджетных запросов, определенной Минфином, и с учетом особенностей составления проектов местных бюджетов.

Особенности составления расчетов к проектам бюджетов на следующий бюджетный период доводит Минфин ( ч. 1 ст. 75 БКУ).

Заметим: если для вашего уровня бюджета применение ПЦМ в 2017 году является обязательным, то на 2017 год такая инструкция должна обязательно содержать требования к бюджетным запросам в программно-целевом формате.

В каких случаях вносятся изменения в паспорта бюджетных программ?

Согласно п. 1.1 Правил № 836 паспорт бюджетной программы определяет ответственных исполнителей, цель, подпрограммы (в случае их формирования), задачи, результативные показатели и другие характеристики бюджетной программы в соответствии с бюджетными назначениями, установленными решением о местном бюджете на соответствующий бюджетный период, на основании которых осуществляются контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств и анализ эффективности бюджетной программы.

Главные распорядители и финорганы обеспечивают соответствие содержания паспортов бюджетных программ решению о местном бюджете на соответствующий бюджетный период, бюджетной росписи (кроме случаев внесения изменений в паспорта бюджетных программ при внесении изменений в специальный фонд сметы бюджетного учреждения в части собственных поступлений бюджетных учреждений), соответствующим порядкам использования бюджетных средств и Правилам № 836 (п. 1.4 Правил).

Согласно п. 1.10 этих Правил изменения в паспорта бюджетных программ вносятся в течение бюджетного периода путем утверждения их в новой редакции в порядке, установленном для составления паспортов бюджетных программ, в случае:

— принятия изменений к решению о местном бюджете на соответствующий бюджетный период, которые приводят к изменению информации и показателей, утвержденных в паспортах бюджетных программ;

— изменения информации и изменения показателей, утвержденных в паспортах бюджетных программ, необходимость во внесении которых по объективным причинам возникла в процессе исполнения бюджета и которые соответствуют цели и задачам бюджетной программы;

— передачи бюджетных назначений от одного главного распорядителя к другому;

— передачи нераспределенных бюджетных назначений на определенную в решении о местном бюджете цель между главными распорядителями;

— перераспределения расходов по бюджетным программам в пределах общего объема бюджетных назначений, предусмотренных главному распорядителю;

— перераспределения расходов по подпрограммам в пределах общего объема бюджетных назначений, предусмотренных на выполнение бюджетной программы;

— принятия соответствующих решений о внесении изменений в действующие порядки использования бюджетных средств, которые приводят к изменению информации и показателей, утвержденных в паспортах бюджетных программ;

— внесения изменений в росписи местного бюджета, которые приводят к изменению результативных показателей бюджетной программы (подпрограммы);

— внесения изменений в специальный фонд сметы бюджетного учреждения в части собственных поступлений бюджетных учреждений, которые приводят к возникновению новых задач бюджетной программы (подпрограммы).

Нужно ли утверждать каждую бюджетную программу решением городского совета?

Необходимо четко понимать, что бюджетные программы и программы (целевые, социально-экономического развития и т. п. ), утверждаемые местным советом, это не одно и то же.

Исходя из норм БКУ бюджетные программы — это одна из особых составляющих ПЦМ. Бюджетные назначения в разрезе бюджетных программ утверждаются в приложении № 3 к решению о местном бюджете.

Прочие параметры бюджетной программы (цель, задачи, результативные показатели и т. п.) утверждаются в установленном порядке паспортом бюджетной программы.

В соответствии со ст. 26 и 43 Закона № 280 к компетенции сельских, поселковых, городских, районных и областных советов относится утверждение программ социально-экономического и культурного развития соответствующих административно-территориальных единиц и целевых программ. Такие программы утверждаются отдельным решением соответствующего совета и могут выполняться в течение нескольких лет. При необходимости средства на их реализацию предусматриваются за счет бюджетных ассигнований, установленных для соответствующих бюджетных программ.

Где в паспорте бюджетной программы нужно отражать средства, запланированные на погашение кредиторской задолженности?

Все зависит от того, каким образом запланированы средства на погашение кредиторской задолженности прошлых периодов.

Если в рамках выполнения бюджетной программы предусмотрены средства только на погашение кредиторской задолженности и целью программы является ее погашение, то запланированные расходы отражаются в пункте 4 Паспорта бюджетной программы «Объем бюджетных назначений/бюджетных ассигнований».

Если же в текущем году выполнение работ/мероприятий, по которым возникла задолженность, продолжается, то следует выделить отдельную подпрограмму или задачу по погашению кредиторской задолженности и предусмотреть результативные показатели, например: затрат — «кредиторская задолженность прошлых лет, тыс. грн.»; качества — «процент погашенной задолженности, %». В данном случае информация отражается в пунктах 7 и 8.

Должно ли количество бюджетных программ, утвержденных решением сессии, совпадать с количеством утвержденных паспортов бюджетных программ? Может ли быть так, что по одному КВКРК решением сессии утверждены несколько бюджетных программ, а паспорт утвержден только один (на все бюджетные программы)? Нужно ли на каждую бюджетную программу составлять отдельный паспорт?

Правила составления паспортов бюджетных программ утверждены приказом № 836.

Согласно п. 1.2 этих Правил паспорта бюджетных программ составляют все главные распорядители бюджетных средств по каждой бюджетной программе, кроме бюджетных программ по возврату кредитов в бюджет; по возмещению ущерба, нанесенного гражданину незаконными действиями органов дознания, досудебного следствия, прокуратуры и суда, возмещению гражданину стоимости конфискованного и бесхозного имущества, взысканного в доход государства, возмещению ущерба, нанесенного физическому или юридическому лицу незаконными решениями, действиями или бездействием органов государственной власти, их должностных и служебных лиц; по перечислению межбюджетных трансфертов; и которые создаются в течение года за счет средств резервного фонда бюджета.

То есть паспорта бюджетных программ составляются и утверждаются главными распорядителями бюджетных средств по всем бюджетным программам, утвержденным в приложении 3 к решению сессии о местном бюджете на соответствующий бюджетный период.

При этом следует обратить внимание, что каждому КВКРК соответствует конкретная бюджетная программа или подпрограмма (в случае ее формирования). То есть у каждого главного распорядителя по одному КВКРК может быть сформирована одна программа/подпрограмма.

Заметим: паспорт формируется по каждой бюджетной программе.

Может ли быть ответственным исполнителем бюджетной программы коммунальное предприятие?

Этот вопрос регламентирован Инструкцией № 836.

Так, согласно п. 1.1 этой Инструкции ответственный исполнитель непосредственно обеспечивает и/или координирует выполнение одной или ряда бюджетных программ в системе главного распорядителя, является юридическим лицом, имеет отдельный счет и бухгалтерский баланс.

Ответственными исполнителями могут быть:

— главный распорядитель — по бюджетным программам, выполнение которых обеспечивается его аппаратом;

— распорядители средств местного бюджета нижестоящего уровня, ответственные за выполнение бюджетных программ в системе главного распорядителя.

Поскольку коммунальные предприятия не могут быть ни главными распорядителями, ни распорядителями средств нижестоящего уровня, а являются получателями бюджетных средств, выступать в качестве ответственных исполнителей бюджетных программ они не могут.

В декабре добавили средства. Надо сделать паспорт с изменениями. Изменяются ли в этом случае результативные показатели, или ставятся те же, что и на начало года?

Данный вопрос урегулирован Правилами составления паспортов бюджетных пpогpaмм местных бюджетов и отчетов об их выполнении, которые утверждены приказом № 836.

Так, перечень условий, при которых вносятся изменения в паспорта бюджетных программ, определен п. 1.10 разд. I этих Правил. При этом изменения вносятся в течение бюджетного периода путем утверждения их в новой редакции.

Если внесение изменений в решение о местном бюджете или в роспись местного бюджета на соответствующий бюджетный период пpиводит к изменению инфоpмaции и покaзателей, утвеpдженных в пaспоpтaх бюджетных пpогpaмм, такая информация или показатели уточняются.

Каким образом составляется бюджетный запрос? Из каких документов берутся данные в нем? Каким образом формируется каждая цифра этого документа (из суммы/разницы каких именно показателей отчетности нижестоящих организаций)?

В соответствии с ч. 3 ст. 75 БКУ местные финансовые органы разрабатывают и доводят до главных распорядителей бюджетных средств инструкции по подготовке бюджетных запросов в соответствии с типовой формой бюджетных запросов, определенной Минфином, и с учетом особенностей составления проектов местных бюджетов.

Указанные инструкции содержат детальные разъяснения по заполнению каждой позиции бюджетного запроса, в том числе по источникам информации, на основании которых формируются бюджетные запросы.

В качестве инструктивных материалов за основу можно взять приказ № 687.

Для ознакомления с инструкцией по заполнению бюджетных запросов главным распорядителям бюджетных средств следует обращаться в соответствующий местный финансовый орган, разрабатывающий такую инструкцию.

В каких единицах заполняются бюджетные запросы и бюджетные паспорта — в тыс. грн. или в грн.?

Единицей измерения при заполнении бюджетных запросов и бюджетных паспортов являются тысячи гривень.

Указанное регламентировано соответствующими приказами Минфина, в частности, форма паспорта бюджетной программы местного бюджета утверждена приказом № 836, а типовые формы бюджетных запросов для формирования местных бюджетов — приказом № 648.

Нормативные документы

БКУ — Бюджетный кодекс Украины от 08.07.2010 г. № 2456-VI.

Закон № 280 — Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.97 г. № 280/97-ВР.

Распоряжение № 774 — распоряжение КМУ «О Стратегии развития системы управления государственными финансами» от 01.08.2013 г. № 774-р.

Приказ № 836 — приказ Минфина «О некоторых вопросах внедрения программно-целевого метода составления и исполнения местных бюджетов» от 26.08.2014 г. № 836.

Приказ № 1195 — приказ Минфина «Об утверждении Структуры кодировки программной классификации расходов и кредитования местных бюджетов и Типовой программной классификации расходов и кредитования местных бюджетов / Временной классификации расходов и кредитования для бюджетов местного самоуправления, не применяющих программно-целевой метод» от 02.12.2014 г. № 1195.

Приказ № 11 — приказ Минфина «О бюджетной классификации» от 14.01.2011 г. № 11.

Приказ № 648 — приказ Минфина «Об утверждении типовых форм бюджетных запросов для формирования местных бюджетов» от 17.07.2015 г. № 648.

Приказ № 608 — приказ Минфина «Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению оценки эффективности бюджетных программ» от 17.05.2011 г. № 608.

Приказ № 309 — приказ Минфина «Об утверждении Порядка регистрации и учета бюджетных обязательств распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств в органах Государственной казначейской службы Украины» от 02.03.2012 г. № 309.

Приказ № 687 — приказ Минфина «Об утверждении Инструкции по подготовке бюджетных запросов» от 06.06.2012 г. № 687.

Инструкция № 836 — Инструкция о статусе и особенностях участия в бюджетном процессе ответственных исполнителей бюджетных программ местных бюджетов, утвержденная приказом Минфина от 26.08.2014 г. № 836.

Правила № 836 — Правила составления паспортов бюджетных программ местных бюджетов и отчетов об их выполнении, утвержденные приказом Минфина от 26.08.2014 г. № 836.