Преобразование заведений здравоохранения в предприятия

Основания для проведения реформирования

Концепция реформы финансирования системы здравоохранения утверждена распоряжением № 1013.

Как указано в этой Концепции, на сегодняшний день в Украине до сих пор действует унаследованная от СССР командно-административная модель здравоохранения. Заведения здравоохранения (далее — ЗЗО) являются бюджетными учреждениями и находятся в собственности государства или территориальных громад.

Сметы доходов и расходов ЗЗО утверждаются теми же органами власти, в собственности которых они находятся, в результате чего органы власти получают стимул действовать в интересах соответствующих заведений, а не в интересах конкретного пациента.

Финансирование указанных заведений осуществляется по жесткой постатейной смете на основе устаревших инфраструктурных нормативов. Это лишает руководителей ЗЗО управленческой гибкости и не способствует мотивации к улучшению результата.

Отметим, что в связи с применением программно-целевого метода (далее — ПЦМ) в бюджетном процессе с 2017 года ситуация несколько улучшилась.

Международный опыт, рекомендации Всемирной организации здравоохранения, а также исследования специфики используемой сегодня модели системы здравоохранения Украины свидетельствуют, что единственным способом обеспечить качественную медицинскую защиту без финансового стресса для граждан является переход к финансированию медицины по страховому принципу.

Этот подход позволяет распределить риски болезни и расходы на лечение между большим количеством застрахованных лиц, заблаговременно собирая посильные взносы с большого количества людей и направляя собранные средства на выплаты по страховым случаям в случае болезни или другого расстройства здоровья.

Кстати, системы страховой медицины достаточно распространены по всему миру. Множество развитых стран, такие как США, Германия, Великобритания, Франция, Япония, Италия, Испания и многие другие, имеют позитивный опыт применения страховой медицины.

Для внедрения в Украине предлагается модель государственного солидарного медицинского страхования, которая учитывает лучшие современные практики и опыт трансформации систем здравоохранения в мире, в частности в Центральной и Восточной Европе.

При этом отметим, что основным источником финансирования обновленной системы здравоохранения остаются средства Госбюджета, полученные от поступления общегосударственных налогов. Выплаты для лечения отдельного человека не привязаны к размеру его индивидуальных взносов.

Как определяет Концепция, целью реформы финансирования системы здравоохранения являются создание и введение новой модели финансирования, которая предусматривает четкие и прозрачные гарантии государства относительно объема безвозмездной медицинской помощи, лучшую финансовую защиту граждан в случае болезни, эффективное и справедливое распределение публичных средств и сокращение неформальных платежей, создание стимулов к улучшению качества предоставления медицинской помощи населению государственными и коммунальными ЗЗО.

Обратим ваше внимание на то, что гарантирует государство.

Концепцией определено, что государственные гарантии в сфере предоставления медицинских услуг должны быть приведены в соответствие с экономическими возможностями общества путем определения государственного гарантированного пакета медицинской помощи, которая базируется на приоритетах здравоохранения, учитывает текущее экономическое положение и возможности государства и финансируется с учетом положений ст. 95 Конституции Украины.

Государственный гарантированный пакет медицинской помощи будет распространяться на всех граждан Украины и включать:

— первичную медицинскую помощь;

— экстренную медицинскую помощь (в том числе в стационаре);

— основные виды амбулаторных услуг по направлению врача общей практики — семейного врача;

— основные виды стационарной медицинской помощи по направлению врача общей практики — семейного врача или врача-специалиста, включая лекарственные средства для стационарной и экстренной медицинской помощи, стоимость которых возмещается через установленный государством механизм оплаты соответствующих видов медицинской помощи;

— амбулаторные рецептурные лекарственные средства, которые внесены в национальный перечень основных лекарственных средств и стоимость которых возмещается через механизм реимбурсации*.

* Система реимбурсации является социально-экономической системой, цель которой — обеспечение доступности лекарственных препаратов и фармацевтической помощи в целом, субъектом которой являются уполномоченные органы, осуществляющие компенсационные выплаты из определенных источников финансирования, объектом — определенные категории заболеваний и больных.

Отметим, что государственный гарантированный пакет медицинской помощи будет включать достаточно широкий спектр амбулаторной и стационарной медицинской помощи, а также лекарственных средств. Стоимость соответствующих услуг будет покрываться через систему государственного солидарного медицинского страхования полностью или частично.

Для тех услуг, для которых будет установлено неполное покрытие стоимости единым национальным заказчиком медицинских услуг, предусматривается введение механизма частичной официальной сооплаты пациентами.

При этом тарифы для полной оплаты медицинских услуг, которые входят в государственный гарантированный пакет медицинской помощи, и тарифы официальной сооплаты таких услуг будут унифицированными и едиными для всей территории Украины.

Тарифы будут устанавливаться центральным органом исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную политику в сфере здравоохранения, и будут оплачиваться поставщикам единым национальным заказчиком медицинских услуг (на переходном этапе они будут оплачиваться действующими главными распорядителями бюджетных средств, которыми являются соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления, а в будущем — единым национальным заказчиком медицинских услуг) на основании заключенных договоров о предоставлении медицинской помощи, предусматривающих использование механизма оплаты за результат.

Поступления, которые будут получать государственные и коммунальные ЗЗО от сооплаты пациентами расходов за оказанные им медицинские услуги на основе прозрачной и экономически оправданной системы тарифов, станут официальным формально признанным дополнительным источником финансирования указанных поставщиков услуг.

Детальный перечень услуг, которые входят в государственный гарантированный пакет медицинской помощи и подлежат оплате из государственного бюджета или сооплате по унифицированному тарифу, а также структура и уровень тарифов на соответствующие услуги будут утверждаться ежегодно Кабмином.

Заметим, что при определении перечня услуг государственного гарантированного пакета медицинской помощи, стоимость которых будет возмещаться государством полностью или на основе сооплаты пациентами, учитывается следующее:

— услуги первичной и экстренной медицинской помощи (в частности, в стационаре) полностью будут покрываться государственным солидарным медицинским страхованием — сооплата для таких услуг не предусматривается;

— услуги специалистов и обследования по направлению врача будут покрываться государственным солидарным медицинским страхованием с сооплатой от пациента, а без направления врача пациент будет оплачивать полную стоимость;

— услуги стационарного лечения и высокоспециализированные услуги будут покрываться государственным солидарным медицинским страхованием с сооплатой пациента;

— установленный объем лекарственных средств по рецепту покрывается государственным солидарным медицинским страхованием с сооплатой пациента через механизм реимбурсации. При этом такое покрытие будет касаться лишь лекарственных средств, включенных в Национальный перечень основных лекарственных средств.

С целью предоставления методической помощи органам местного самоуправления, руководителям местных органов управления здравоохранением и заведений здравоохранения, а также депутатам местных советов, ответственным за подготовку и принятие решений относительно изменения хозяйственно-правового статуса коммунальных заведений здравоохранения путем их реорганизации (преобразования) из бюджетных учреждений в коммунальные некоммерческие предприятия, Минздравом были разработаны Методические рекомендации.

Эти Методические рекомендации определяют следующие основные преимущества преобразования ЗЗО из бюджетного учреждения в коммунальное некоммерческое предприятие:

— руководитель ЗЗО, которое действует в статусе предприятия, получает значительно большую, чем это возможно в условиях статуса бюджетного учреждения, свободу в распоряжении активами, финансами и формировании кадровой политики ЗЗО, определении внутренней организационной структуры заведения;

— ЗЗО (предприятие) имеет возможность самостоятельно устанавливать любые формы оплаты труда работников, которые допускаются законодательством;

— финансирование ЗЗО со статусом предприятия осуществляется не по постатейной смете расходов, а на основе собственного финансового плана, что позволяет такому ЗЗО быть более гибким и самостоятельным в принятии решений по сравнению с субъектами, которые имеют статус бюджетного учреждения;

— право ЗЗО (предприятия) образовывать объединения предприятий с другими ЗЗО, которые также действуют в статусе предприятия, с целью перераспределения функций между ними и общей оптимизации использования материальных, человеческих и финансовых ресурсов ЗЗО — членов объединения;

— ЗЗО (предприятие) может нанимать по договорам подряда врачей физических лиц — предпринимателей, которые зарегистрированы и получили соответствующую лицензию на осуществление хозяйственной деятельности по медицинской практике.

Ну что ж, перейдем от теории к практике и рассмотрим конкретные шаги преобразования заведений здравоохранения в предприятия.

Механизм преобразования ЗЗО из бюджетного учреждения в предприятие

Прежде всего следует отметить, что в рассматриваемом случае имеет место преобразование.

В случае применения такого вида реорганизации, как преобразование, идет речь о правопреемстве: к новому юридическому лицу — правопреемнику (коммунальному предприятию) переходит все имущество, права и обязанности юридического лица — предшественника, в данном случае — имущество ЗЗО-коммунального бюджетного учреждения. Это прописано в ст. 108 ГКУ.

Механизм преобразования был предложен Минздравом в Методических рекомендациях.

Конечно, первым шагом реорганизации должно быть решение, касающееся ее.

Так, решение о преобразовании ЗЗО, которые действуют в форме коммунального бюджетного учреждения, в коммунальные предприятия принимают советы территориальных громад сел, поселков, городов, являющиеся собственниками имущества соответствующего ЗЗО.

Это объясняется тем, что п. 30 ст. 26 Закона № 280 определено, что принятие решений о создании, ликвидации, реорганизации и перепрофилировании предприятий, учреждений и организаций коммунальной собственности соответствующей территориальной громады является исключительной компетенцией сельских, поселковых, городских советов.

Важно! В решении совета о преобразовании определяется вид коммунального предприятия, в которое преобразуется ЗЗО-бюджетное учреждение.

Давайте рассмотрим, какие же именно виды коммунальных предприятий бывают.

Исходя из ст. 78 ХКУ коммунальные унитарные предприятия подразделяются на коммунальные коммерческие предприятия, которые действуют с целью получения прибыли, и коммунальные некоммерческие, действующие без цели получения прибыли.

Имущество коммунальных унитарных предприятий находится в коммунальной собственности соответствующей территориальной громады и закрепляется за коммунальным коммерческим предприятием на праве хозяйственного ведения, а за коммунальным некоммерческим предприятием — на праве оперативного управления.

При этом в Методических рекомендациях указано, что, несмотря на то, что ХКУ и Закон № 280 не ограничивают права территориальных громад относительно создания тех или иных видов коммунальных предприятий, с учетом специфики правоотношений в системе здравоохранения и ее социальной значимости, территориальным громадам стоит принять во внимание то, что оптимальным решением при реорганизации коммунальных ЗЗО-бюджетных учреждений является преобразование последних в коммунальные некоммерческие предприятия.

Почему именно такой вариант будет наилучшим?

Во-первых, это самый лучший инструмент для предотвращения возможной чрезмерной налоговой нагрузки на коммунальные ЗЗО-предприятия.

Во-вторых, открываются дополнительные возможности для предупреждения банкротства реорганизованных в предприятия коммунальных ЗЗО и сокращения существующей сети коммунальных ЗЗО.

В-третьих, преобразование ЗЗО в коммунальные некоммерческие предприятия позволяет защитить их от приватизации при условии, что преобразованные коммунальные предприятия будут внесены в перечень объектов коммунальной собственности соответствующей территориальной громады, которые не подлежат приватизации.

Кроме того, Методическими рекомендациями определено, что преобразование ЗЗО в коммунальные некоммерческие предприятия способствует увеличению хозяйственной и финансовой автономии, управленческой гибкости коммунальных заведений здравоохранения, формированию у них стимулов для улучшения качества медицинского обслуживания и в то же время повышению экономической эффективности использования активов.

Кстати, именно подобная организационно-правовая форма используется в других странах мира для организации деятельности подавляющего большинства публичных медицинских заведений.

Поэтому сделаем вывод: соответствующему совету, который является органом управления для ЗЗО, в своем решении целесообразно указать, что вид коммунального предприятия, в которое преобразуется ЗЗО-бюджетное учреждение, — коммунальное некоммерческое предприятие.

Также отметим, что совет принимает решение, в частности, о:

— преобразовании ЗЗО-бюджетного учреждения в ЗЗО-предприятие;

— назначении комиссии по реорганизации ЗЗО-учреждения, председателя комиссии и установления порядка и срока заявления кредиторами своих требований к прекращаемому ЗЗО-учреждению. Выполнение функций комиссии по реорганизации может быть возложено на орган управления (руководителя) соответствующего ЗЗО-бюджетного учреждения, которое подлежит реорганизации;

— виде ЗЗО-предприятия и его наименовании;

— размере его уставного капитала;

— утверждении устава коммунального предприятия.

Контроль за выполнением этих решений совета может быть поручен исполнительному органу совета соответствующей территориальной громады или другому уполномоченному органу. Выполнение мероприятий по преобразованию ЗЗО-бюджетного учреждения в коммунальное предприятие (проведение расчетов с кредиторами ЗЗО; организация инвентаризации и оценки имущества ЗЗО-бюджетного учреждения и подготовка проекта передаточного акта; организация государственной регистрации прекращения ЗЗО-бюджетного учреждения и создание ЗЗО-предприятия и т. п.) осуществляется комиссией по прекращению (реорганизации).

Как определено в п. 1 ст. 105 ГКУ, орган, который принял решение о прекращении юридического лица, обязан в течение трех рабочих дней с даты принятия решения в письменном виде уведомить орган, осуществляющий государственную регистрацию.

К комиссии по реорганизации с момента ее назначения переходят полномочия относительно управления делами ЗЗО-учреждения. Глава комиссии и ее члены представляют ее в отношениях с третьими лицами и выступают в суде от имени прекращаемой ЗЗО. Комиссия по прекращению организует проведение инвентаризации и оценки имущества прекращаемого ЗЗО-учреждения, проведение расчетов с кредиторами.

Срок заявления кредиторами своих требований к прекращаемому ЗЗО-бюджетному учреждению не может составлять менее двух и более шести месяцев со дня обнародования уведомления о решении относительно прекращения ЗЗО-учреждения. Такая норма предусмотрена п. 5 ст. 105 ГКУ.

После окончания срока для предъявления требований кредиторами и удовлетворения или отклонения этих требований комиссия по реорганизации ЗЗО-бюджетного учреждения составляет передаточный акт, который должен содержать положение о правопреемстве относительно имущества, прав и обязанностей прекращаемого ЗЗО-бюджетного учреждения, относительно всех его кредиторов и должников, включая обязательства, которые обжалуются сторонами.

Передаточный акт утверждается органом, принявшим решение о прекращении ЗЗО-бюджетного учреждения.

Согласно передаточному акту ЗЗО-предприятие получает соответствующие активы (недвижимое и движимое имущество) и пассивы ЗЗО-бюджетного учреждения.

С окончанием срока на заявление требований кредиторами и окончанием процедуры прекращения (реорганизации) ЗЗО как бюджетного учреждения осуществляется государственная регистрация вновь созданного ЗЗО-коммунального предприятия и государственная регистрация прекращения ЗЗО-бюджетного учреждения.

Теперь давайте обратим внимание на требования к названию коммунального предприятия, изложенные в Методических рекомендациях.

Так, название коммунального предприятия должно содержать слова «коммунальное предприятие» и указание на орган местного самоуправления, в сферу управления которого оно входит.

Указанное в уставе и прочих документах заведения наименование ЗЗО, которое преобразовано из бюджетного учреждения в коммунальное предприятие, может также содержать указание на вид этого предприятия (коммерческое или некоммерческое).

Также важно: поскольку преобразованное коммунальное предприятие должно получить статус заведения здравоохранения, то его название должно соответствовать Перечню № 385.

Например, название может быть таким: «Некоммерческое коммунальное предприятие «Офтальмологическая больница» Харьковского городского совета».

После государственной регистрации ЗЗО в форме предприятия на это предприятие должны быть переоформлены права относительно недвижимости, в том числе на пользование земельным участком.

Коммунальное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника и органа местного самоуправления, в сферу управления которого оно входит.

Особенности хозяйственной деятельности коммунальных предприятий определяются в соответствии с требованиями, установленными ХКУ относительно деятельности государственных коммерческих или казенных предприятий, а также прочих требований, предусмотренных законом.

При этом следует учитывать то, что в соответствии с ХКУ особенности деятельности коммунального некоммерческого предприятия определяются по аналогии с особенностями деятельности государственного казенного предприятия.

Для наглядности и вашего удобства приведем алгоритм реорганизации, приведенный в приложении 1 к Методическим рекомендациям.

Алгоритм реорганизации (преобразования) заведения здравоохранения

из бюджетного учреждения в коммунальное предприятие

Управление предприятием

Теперь относительно управления предприятием.

Управление коммунальным предприятием осуществляет совет (учредитель) территориальной громады села, поселка, города, который является собственником имущества соответствующего ЗЗО.

Текущее руководство (оперативное управление) коммунальным предприятием осуществляет его руководитель.

Контроль за деятельностью руководителя предприятия обеспечивает надзорный совет предприятия (в случае его образования).

Критерии, в соответствии с которыми образование надзорного совета коммунального предприятия является обязательным, а также порядок образования, организации деятельности и ликвидации надзорного совета и его комитетов, порядок назначения членов надзорного совета утверждаются решением Учредителя.

Кроме того, обратим внимание на возможность создания наблюдательного совета.

С целью осуществления эффективного общественного контроля за деятельностью ЗЗО и содействия обеспечению права членов территориальной громады на участие в управлении объектами коммунальной собственности, а также соблюдения прав и обеспечения безопасности пациентов, исполнения требований законодательства при осуществлении медицинского обслуживания населения, при ЗЗО может быть создан наблюдательный совет, который является консультативно-совещательным органом Учредителя и совещательным органом руководителя ЗЗО.

Важно! При ЗЗО, оказывающих медицинскую помощь вторичного и третичного уровня, с которыми главными распорядителями бюджетных средств заключены договоры о медицинском обслуживании населения, наблюдательные советы образуются обязательно, если иное не предусмотрено законом.

При других ЗЗО наблюдательные советы образуются по усмотрению и по решению учредителя предприятия.

Порядок образования, состав и срок полномочий наблюдательного совета оговорены в примерном Уставе коммунального предприятия, оказывающего первичную медицинскую помощь, который приведен в приложении 2 к Методическим рекомендациям.

При этом законодательством могут быть определены особенности образования, права и обязанности наблюдательного совета для отдельных коммунальных ЗЗО в зависимости от уровня медицинской помощи, которая ими предоставляется — первичная, вторичная (специализированная) или третичная (высокоспециализированная) медицинская помощь.

Также отметим, что при ЗЗО с целью содействия их деятельности могут также образовываться опекунские советы, в состав которых (при их согласии) могут включаться благотворители, представители общественности и общественных объединений, благотворительных, религиозных организаций, органов местного самоуправления, средств массовой информации, волонтеры и прочие.

Решения о создании опекунского совета при ЗЗО и положения о нем утверждаются приказом руководителя ЗЗО или уполномоченного органа.

Лицензирование медицинской деятельности

Важным моментом также является лицензирование деятельности преобразованного ЗЗО.

Как определено Методическими рекомендациями, после преобразования ЗЗО из бюджетного учреждения в предприятие лицензия на хозяйственную деятельность по медицинской практике сохраняет действие в течение трех месяцев и в течение этого срока должна быть переоформлена.

Давайте обратимся к требованиям Закона № 222.

Согласно п. 1 ст. 7 этого Закона лицензированию подлежит такой вид хозяйственной деятельности, как медицинская практика.

Далее следует обратиться к Лицензионным условиям № 285, которые были разработаны во исполнение Закона № 222 (ср. ).

Кстати, в настоящее время также действуют Лицензионные условия № 49. Но эти Лицензионные условия были разработаны во исполнение Закона № 1775, который на сегодня уже не действует (утратил силу 28.06.2015 г.).

Поэтому сейчас нужно руководствоваться Лицензионными условиями № 285, которые мы и рассмотрим.

Эти Лицензионные условия устанавливают организационные, кадровые и технологические требования к материально-технической базе лицензиата, обязанности для выполнения во время осуществления хозяйственной деятельности по медицинской практике, а также определяют исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к заявлению о получении лицензии на осуществление хозяйственной деятельности по медицинской практике.

В соответствии с п. 3 Лицензионных условий № 285 их действие распространяется на всех юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы и физических лиц — предпринимателей, которые осуществляют хозяйственную деятельность по медицинской практике.

Отметим, что соискатель лицензии для ее получения подает способом, предусмотренным ч. 1 ст. 10 Закона № 222, в орган лицензирования заявление о получении лицензии по форме согласно приложению 1 к Лицензионным условиям № 285.

В соответствии с п. 3 ст. 11 Закона № 222 к заявлению о получении лицензии прилагаются:

1) документы в соответствии с лицензионными требованиями;

2) копия паспорта руководителя соискателя лицензии (или доверенного лица) с отметкой органа государственной налоговой службы об уведомлении об отказе из-за своих религиозных убеждений от принятия регистрационного номера учетной карточки налогоплательщика (подается только физическими лицами — предпринимателями, которые из-за своих религиозных убеждений отказываются от принятия регистрационного номера учетной карточки налогоплательщика и уведомили об этом соответствующий орган государственной налоговой службы);

3) описание документов, подаваемых для получения лицензии, в двух экземплярах.

Как определено в п. 6 Лицензионных условий № 285, к заявлению о получении лицензии, кроме документов, предусмотренных ст. 11 Закона № 222, прилагаются за подписью соискателя лицензии или уполномоченного им лица сведения о состоянии материально-технической базы, наличии персонала с указанием его образовательного и квалификационного уровня, согласно приложению 2 к этим Лицензионным условиям.

Страницы сведений нумеруются, прошиваются, заверяются подписью уполномоченного лица и скрепляются печатью субъекта хозяйствования (при наличии).

Описание документов, которые прилагаются к заявлению о получении лицензии, подается в двух экземплярах. Форма этого описания приведена в приложении 3 к Лицензионным условиям № 285.

Кадровые вопросы, оптимизация штата и оплата труда

По этому поводу в первую очередь отметим, что сам по себе факт реорганизации ЗЗО не является основанием для увольнения работников, если это не будет сопровождаться сокращением их численности или штата. Об этом свидетельствует ст. 36 КЗоТ, в которой указано, что в случае изменения собственника предприятия, а также в случае его реорганизации (слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования) действие трудового договора работника продолжается.

Прекращение трудового договора по инициативе собственника или уполномоченного им органа возможно лишь в случае сокращения численности или штата работников ( п. 1 ч. 1 ст. 40 КЗоТ).

Важными моментами также являются следующие:

— реорганизованное ЗЗО сможет получить право самостоятельно утверждать штатное расписание и определять численность наемных работников;

— в соответствии с ч. 3 ст. 64 ХКУ предприятие самостоятельно определяет свою организационную структуру, устанавливает численность работников и штатное расписание. Это позволяет после формирования нового штатного расписания осуществить мероприятия по оптимизации численности и сократить (уволить) лишний персонал, отказ от содержания которого не повлечет ухудшения качества и доступности медицинской помощи для пациентов.

Методические рекомендации предлагают три следующих варианта решения кадровых вопросов.

Первый вариант — продление трудовых отношений на предыдущей должности.

Работников ЗЗО, которые остаются работать на своих должностях, необходимо проинформировать о факте реорганизации заведения путем ознакомления с соответствующим приказом руководителя.

Этот приказ необходимо издать для внесения записи о реорганизации заведения в трудовую книжку работника, что обусловлено п. 2.15 Инструкции № 58.

Второй вариант — перевод работника на другую должность.

Работников ЗЗО, которые продолжат трудовые отношения с коммунальным предприятием, можно перевести на другую работу внутри этого предприятия по новому штатному расписанию после проведения реорганизации.

Поскольку для перевода на другую работу в соответствии с ч. 1 ст. 32 КЗоТ требуется согласие работника, необходимо соблюдать такой порядок:

1. Работник подает письменное заявление на имя руководителя предприятия с просьбой перевести его на новую должность.

2. Руководитель предприятия издает приказ о переводе, с которым работник должен быть ознакомлен под расписку.

3. В течение недельного срока с момента издания приказа и ознакомления с ним работника в его трудовую книжку следует внести запись о переводе на другую работу.

Третий вариант — увольнение работника по сокращению.

Учитывая необходимость сокращения лишнего персонала, заведение может провести увольнение таких работников по п. 1 ст. 40 КЗоТ путем сокращения численности и штата работников.

Основные правила увольнения работников вы найдете в Методических рекомендациях.

Обращаем внимание на то, что при равных условиях производительности труда и квалификации работников преимущество в продолжении работы предоставляется:

1) семейным — при наличии двух и более иждивенцев;

2) лицам, в семьях которых нет других работников с самостоятельным заработком;

3) работникам с длительным непрерывным стажем работы на данном предприятии, в учреждении, организации;

4) работникам, которые учатся в высших и средних специальных учебных заведениях без отрыва от производства;

5) участникам боевых действий, инвалидам войны и лицам, на которых распространяется действие Закона № 3551;

6) авторам изобретений, полезных моделей, промышленных образцов и рационализаторских предложений;

7) работникам, которые получили на этом предприятии, в учреждении, организации трудовое увечье или профессиональное заболевание;

8) лицам из числа депортированных из Украины, в течение пяти лет со времени возвращения на постоянное место жительства в Украину;

9) работникам из числа бывших военнослужащих срочной службы, военной службы по призыву во время мобилизации, на особый период, военной службы по призыву лиц офицерского состава и лиц, которые проходили альтернативную (невоенную) службу, — в течение двух лет со дня увольнения их со службы.

Преимущество в оставлении на работе может предоставляться и другим категориям работников, в частности гражданам, пострадавшим в результате Чернобыльской катастрофы, ветеранам военной службы, ветеранам органов внутренних дел, детям войны и другим категориям.

Теперь об оплате труда работников коммунального некоммерческого предприятия.

При реорганизации бюджетных ЗЗО в коммунальные некоммерческие предприятия должны осуществляться мероприятия по изменению механизма организации оплаты труда.

Это связано с тем, что есть разные подходы к регулированию оплаты труда работников бюджетных учреждений и организаций и работников других предприятий, учреждений, организаций.

Так, до момента утраты ЗЗО статуса бюджетного учреждения условия оплаты труда их работников находятся в сфере государственного регулирования и определяются, в частности, ст. 98 КЗоТ, ст. 8, 13 Закона об оплате труда, постановлением № 1298, приказом № 308/519.

После преобразования ЗЗО в коммунальное некоммерческое предприятие организация оплаты труда работников переходит в сферу договорного регулирования, которая предусмотрена ст. 97 КЗоТ, ст. 15, 16 Закона об оплате труда, Законом № 3356, положениями Генерального соглашения, соответствующими отраслевыми и региональными соглашениями.

При условии получения реорганизованными ЗЗО дотаций из бюджета дополнительно регулирование оплаты труда осуществляется на основании постановления № 948.

Поэтому для коммунального некоммерческого предприятия на первый план выходит необходимость заключения коллективного договора, в котором должны быть определены формы и системы оплаты труда, нормы труда, расценки, тарифные сетки, схемы должностных окладов, условия введения и размеры надбавок, доплат, премий, вознаграждений и прочих поощрительных, компенсационных и гарантийных выплат.

Эти условия устанавливаются предприятиями с соблюдением норм и гарантий, предусмотренных законодательством, генеральным, отраслевыми (межотраслевыми) и территориальными соглашениями.

Основную часть оплаты труда стоит связывать с имеющимися результатами индивидуального труда, исходя из личных качеств и результатов труда каждого работника, а дополнительную — в зависимости от конечных результатов работы предприятия.

При этом необходимо строго соблюдать государственные гарантии в сфере оплаты труда, в частности относительно обеспечения выплаты минимальной заработной платы в случае полного выполнения работником месячной (часовой) нормы труда.

Кроме того, с целью обеспечения справедливого подхода к оплате труда в реформированном ЗЗО его собственник (то есть соответствующий местный совет) должен обеспечить уровень оплаты труда персонала на уровне не ниже установленного для бюджетных ЗЗО постановлением № 1298, а также приказом № 308/519. Соответствующие финансовые ресурсы должны быть предусмотрены в местном бюджете независимо от избранного способа финансирования ЗЗО.

Во время разработки и заключения коллективных договоров или положений об оплате труда необходимо предусматривать, чтобы система оплаты труда ЗЗО была четко сформулирована и обязательно определяла:

— цель и основные задачи деятельности ЗЗО, которые должны решать его работники;

— структуру основной заработной платы по элементам, из которых она состоит;

— показатели, по которым определенным группам и категориям работников начисляется заработная плата;

— условия, при которых основная заработная плата работников может быть повышена или понижена до уровня, предусмотренного законом, с определением показателей и условий деятельности, по которым это повышение или понижение может быть применено, и размеров такого повышения или понижения;

— показатели и условия начисления дополнительной оплаты труда: премий, доплат, надбавок или других поощрительных и компенсационных выплат.

Финансирование ЗЗО, преобразованных в коммунальные некоммерческие предприятия

Методические рекомендации предлагают три варианта организации финансирования ЗЗО, преобразованных в коммунальные некоммерческие предприятия путем реорганизации ЗЗО-бюджетных учреждений:

1. Путем заключения договоров о медицинском обслуживании населения.

2. Путем финансирования из соответствующего бюджета с использованием программно-целевого метода (далее — ПЦМ) (по бюджетной программе), что предусмотрено БКУ.

3. Путем предоставления финансовой поддержки из местного бюджета.

Остановимся на каждом из них.

Проведение финансирования по договору о медицинском обслуживании населения предусматривает осуществление следующих шагов:

1. Определение местным (областным или районным) советом или советом, который представляет ОТГ, органа, ответственного за обеспечение интересов территориальной громады в медицинской помощи.

Указанным органом может быть соответствующее структурное подразделение местной государственной администрации (департамент (управление, отдел) здравоохранения или исполнительного органа местного совета).

При этом необходимо учитывать требования ст. 89, 90 БКУ относительно разграничения расходов, которые финансируются из соответствующего местного бюджета.

2. Во время принятия решения об утверждении местного бюджета соответствующий совет определяет размер финансирования расходов на здравоохранение на соответствующей территории с учетом положений ст. 89, 90 БКУ и ст. 18 Основ законодательства о здравоохранении.

3. Местный совет своим решением наделяет орган, ответственный за обеспечение потребности территориальной громады в медицинской помощи, полномочиями выступать в качестве заказчика закупки медицинских услуг (далее — Заказчик). При этом Заказчику предоставляются права главного распорядителя бюджетных средств местного бюджета или распорядителя бюджетных средств низшего уровня.

Так, согласно п. 4 ст. 22 БКУ главные распорядители средств местных бюджетов определяются решением о местном бюджете в соответствии с п. 2 и 3 ч. 2 ст. 22 БКУ.

Напомним: главными распорядителями бюджетных средств по бюджетным назначениям, определенным другими решениями о местных бюджетах, могут быть исключительно местные государственные администрации, исполнительные органы и аппараты местных советов (секретариат Киевского городского совета), структурные подразделения местных государственных администраций, исполнительных органов местных советов в лице их руководителей. Если по закону местным советом не создан исполнительный орган, функции главного распорядителя средств соответствующего местного бюджета выполняет председатель такого местного совета.

4. Заказчик утверждает годовой план закупок, в котором определяются процедуры закупки. Наиболее достоверными среди них являются открытые торги (при наличии нескольких ЗЗО, которые конкурируют между собой на соответствующей территории) или переговорная процедура при отсутствии конкуренции ЗЗО.

5. Заказчик должен провести в порядке и в сроки, определенные Законом о публичных закупках, процедуру закупки медицинских услуг с целью заключения договора. При этом необходимо определить порядок ценообразования на медицинские услуги и порядок подтверждения факта их предоставления.

Имейте в виду: после вступления в силу и введения в действие Закона № 2002 на закупку услуг по договорам о медицинском обслуживании населения не будут распространяться нормы Закона о публичных закупках.

Закон № 2002 вступает в силу со дня, следующего за днем его опубликования, и вводится в действие через шесть месяцев со дня вступления в силу (06.05.2017 г.) данного Закона.

6. После заключения договора с ЗЗО Заказчик регистрирует соответствующие бюджетные обязательства в органах Госказначейской службы в соответствии со ст. 48, 78 БКУ.

7. В течение срока действия договора Заказчик и ЗЗО ежемесячно будут составлять акты об оказанных услугах в соответствии с условиями договора.

8. На основании актов Заказчик осуществляет оплату оказанных услуг через органы Государственной казначейской службы, в порядке, предусмотренном ст. 49 БКУ.

9. В конце года Заказчик в порядке, предусмотренном Законом о публичных закупках, готовит и обнародует отчет о выполнении договора о медицинском обслуживании населения.

Поскольку бюджетный период для всех бюджетов длится один календарный год, который начинается 1 января каждого года и заканчивается 31 декабря того же года, то каждый год процедуру закупки необходимо проводить заново.

Теперь перейдем к финансированию из соответствующего бюджета с использованием ПЦМ.

Осуществление финансирования из местного бюджета в рамках ПЦМ (по бюджетной программе) будет требовать совершения таких действий:

1. Во время принятия местного бюджета соответствующий совет должен предусмотреть возможность финансирования здравоохранения (или отдельных направлений предоставления медицинской помощи) через отдельную бюджетную программу. По такой программе могут финансироваться мероприятия по закупке медицинского оборудования, лекарственных средств и других расходов, которые обеспечивают осуществление лечебно-профилактической (медицинской) деятельности ЗЗО.

2. Главный распорядитель бюджетных средств разрабатывает и в течение 45 дней со дня вступления в силу решения о местном бюджете утверждает совместно с местным финансовым органом паспорт бюджетной программы.

Далее в Методических рекомендациях значится следующий интересный пункт.

3. Главный распорядитель определяет ответственного исполнителя бюджетной программы, которым становится ЗЗО со статусом коммунального предприятия как получатель бюджетных средств.

Но в то же время, как мы неоднократно отмечали в своих консультациях, получатели бюджетных средств не могут быть ответственными исполнителями бюджетных программ.

Это объясняется тем, что п. 1.1 Инструкции № 836 определено, что ответственными исполнителями могут быть:

— главный распорядитель — по бюджетным программам, выполнение которых обеспечивается его аппаратом;

— распорядители средств местного бюджета низшего уровня, которые отвечают за выполнение бюджетных программ в системе главного распорядителя.

Поэтому получатель бюджетных средств никак не может быть ответственным исполнителем бюджетной программы.

Поэтому этот вопрос пока что остается открытым. Наша редакция направила соответствующий запрос в Минфин по этому поводу. Как только получим ответ — обязательно сообщим вам об этом.

4. Главный распорядитель по согласованию с коммунальным предприятием утверждает план использования бюджетных средств на основании сметы распорядителя бюджетных средств. То есть орган здравоохранения в своей смете предусматривает сумму расходов на закупку медицинских услуг, которую выделил по бюджетной программе местный совет.

Эти средства по плану использования бюджетных средств передаются коммунальному предприятию на безвозвратной основе. Тратить такие средства ЗЗО имеет право лишь по целевому назначению, направляя свои усилия на достижение результативных показателей соответствующей бюджетной программы, определенных в ее паспорте.

5. На основании паспорта бюджетной программы и плана использования бюджетных средств главный распорядитель регистрирует в органах Госказначейской службы бюджетные обязательства по уплате в пользу коммунального предприятия средств за оказанные населению услуги по предоставлению медицинской помощи.

6. Ежемесячно согласно данным паспорта бюджетной программы коммунальное предприятие предоставляет пакет документов на перечисление бюджетных средств в соответствии с программой и получает эти средства.

Более детально о ПЦМ читайте в наших материалах: «Программно-целевой метод в бюджетном процессе: аспекты применения» (см. «Бюджетная бухгалтерия», 2016, № 34, с. 12), «Программная классификация расходов: как определить код» (см. «Бюджетная бухгалтерия», 2016, № 48, с. 12), «Вопрос применения ПЦМ» (см. «Бюджетная бухгалтерия», 2017, № 10, с. 15) и «Вопрос утверждения паспорта бюджетной программы» (см. «Бюджетная бухгалтерия», 2017, № 10, с. 22).

Далее рассмотрим процесс финансирования из местного бюджета путем предоставления финансовой поддержки.

Осуществление финансирования из местного бюджета путем предоставления финансовой поддержки будет требовать совершения таких действий:

1. Во время принятия местного бюджета соответствующий совет должен предусмотреть бюджетные средства на финансовую поддержку коммунальному предприятию — ЗЗО. Эти средства могут предоставляться для разных целей:

— для выполнения мероприятий программы социально-экономического развития соответствующей территории (территориальной громады);

— для покрытия убытков, связанных с хозяйственной деятельностью коммунального ЗЗО из-за недостаточного финансирования (дотация на покрытие убытков);

— для осуществления капитальных расходов, например, для обновления или закупки основных средств, осуществления капитального ремонта и т. п.;

— для утверждения местным советом порядка использования соответствующих средств с определением главного распорядителя (соответствующее структурное подразделение местной государственной администрации или исполнительный комитет местного совета), а также получателя этих средств (коммунальное предприятие — ЗЗО);

— для утверждения в смете главного распорядителя бюджетных средств распределения бюджетных ассигнований, которые содержат суммы, выделенные в поддержку коммунального предприятия.

2. Главный распорядитель по согласованию с коммунальным предприятием утверждает план использования бюджетных средств на основании сметы распорядителя бюджетных средств. То есть орган здравоохранения в своей смете предусматривает сумму расходов в поддержку коммунального предприятия, которую выделил по бюджетной программе местный совет. Эти средства по плану использования бюджетных средств передаются коммунальному предприятию на безвозвратной основе.

3. Открытие счетов, регистрация, учет обязательств и проведение операций, связанных с использованием бюджетных средств, осуществляются в соответствии с Порядком № 938.

Финансирование коммунального предприятия осуществляется по сокращенной классификации расходов бюджета. При этом целевое использование средств, определенное планом использование бюджетных средств, не может быть нарушено. При необходимости средства могут быть перераспределены по представлению главного распорядителя на основании решения местного совета.

Как правило, указанные средства могут использоваться на финансирование расходов по оплате труда, начислений на оплату труда, оплату коммунальных и прочих услуг и т. п.

Заметим, что финансирование реорганизованного ЗЗО за бюджетные средства может также происходить по механизму, который соединит финансирование по бюджетной программе, финансовую поддержку и/или заключение договора о медицинском обслуживании населения.

То есть не обязательно будет выбран только один из путей финансирования.

Давайте рассмотрим, какие могут быть дополнительные источники финансирования.

Дополнительными источниками финансирования ЗЗО могут быть не запрещенные действующим законодательством любые поступления от физических и юридических лиц.

К таким поступлениям можно отнести:

— оплату от страховых компаний за оказанные медицинские услуги;

— оплату от работодателей за медицинские услуги, предоставленные работникам;

— денежные поступления от благотворительных организаций;

— денежные поступления от предоставления платных услуг в соответствии с действующим законодательством Украины и т. п.

Также реорганизованные ЗЗО могут получать оплату от пациентов за предоставленные сервисные услуги пациентам (палаты улучшенного сервиса и прочее) и другим заведениям здравоохранения и врачам, которые действуют как физические лица — предприниматели (ведение бухгалтерского учета, закупка лекарств и расходных материалов, проведение тренингов и т. п.).

Заметим, что возможность предоставления сервисных услуг другим заведениям здравоохранения и врачам, которые действуют как физические лица — предприниматели, должна быть предусмотрена в уставе. В ином случае ЗЗО может утратить статус неприбыльного предприятия.

Также обратим внимание на требования, предусмотренные Законом № 2002.

Так, данным Законом установлено, что до 31 декабря 2018 года:

1) кредиторы государственных и коммунальных реорганизуемых ЗЗО не вправе требовать от них выполнения необеспеченных обязательств, прекращения или досрочного выполнения обязательства или обеспечения выполнения обязательства. Согласие кредитора на замену должника в обязательстве в таком случае не требуется;

2) обязательная оценка имущества, предусмотренная Законом № 2658, для реорганизуемых ЗЗО не применяется;

3) увольнение работников реорганизуемых заведений допускается лишь в случае, если невозможно перевести работника с его согласия на другую работу;

4) казенные предприятия и коммунальные некоммерческие предприятия, которые образуются в результате реорганизации государственных и коммунальных ЗЗО — бюджетных учреждений, являются правопреемниками всех прав и обязанностей соответствующих бюджетных учреждений. Органы, которые осуществляют управление имуществом соответствующих государственных и коммунальных ЗЗО — бюджетных учреждений, передают соответствующим казенным предприятиям и коммунальным некоммерческим предприятиям, образующимся в результате реорганизации таких учреждений, имущество, входящее в целостный имущественный комплекс государственного или коммунального ЗЗО — бюджетного учреждения, которым пользовались на законных основаниях эти заведения. Имущество, которое передается от государственных и коммунальных ЗЗО — бюджетных учреждений соответственно казенным предприятиям и коммунальным некоммерческим предприятиям, образованным в результате реорганизации, закрепляется за ними на праве оперативного управления;

5) передача недвижимого имущества от государственных и коммунальных ЗЗО — бюджетных учреждений казенным предприятиям и коммунальным некоммерческим предприятиям, которые образуются в результате реорганизации таких заведений, осуществляется на основании данных бухгалтерского учета соответствующих бюджетных учреждений относительно такого имущества и результатов обязательной его инвентаризации;

6) средства, не использованные государственным или коммунальным ЗЗО (кроме государственных и коммунальных учреждений) в течение бюджетного периода, не изымаются и могут быть использованы в дальнейшем исключительно с целью финансирования деятельности государственного или коммунального ЗЗО, в том числе для обновления материально-технической базы, с учетом требований законодательства и учредительных документов. Неиспользование государственным или коммунальным ЗЗО (кроме государственных и коммунальных учреждений) бюджетных средств и/или средств, полученных по договорам о медицинском обслуживании населения, не может быть основанием для уменьшения объема бюджетных средств, которые будут перечислены такому ЗЗО в следующем бюджетном периоде, при условии надлежащего выполнения договоров о медицинском обслуживании населения.

Напоследок отметим, что преобразование заведений здравоохранения в предприятия является делом новым и охватить абсолютно все аспекты такого преобразования в одной статье невозможно. Мы обязательно будем продолжать уделять внимание этой теме на страницах нашего издания. Конечно, когда вы фактически приступите к такому преобразованию, возникнет много разных вопросов. Направляйте их к нам в редакцию, будем разбираться вместе, а если возникнет необходимость — напишем соответствующие запросы в нормотворческие органы.

Нормативные документы

БКУ — Бюджетный кодекс Украины от 08.07.2010 г. № 2456-VI.

ГКУ — Гражданский кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 435-IV.

ХКУ — Хозяйственный кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 436-IV.

НКУ — Налоговый кодекс Украины от 02.12.2010 г. № 2755-VI.

КЗоТ — Кодекс законов о труде Украины от 10.12.71 г.

Закон № 280 — Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.97 г. № 280/97-ВР.

Закон № 222 — Закон Украины «О лицензировании видов хозяйственной деятельности» от 02.03.2015 г. № 222-VIII.

Закон № 1775 — Закон Украины «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности» от 01.06.2000 г. № 1775-III.

Закон № 3551 — Закон Украины «О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты» от 22.10.93 г. № 3551-XII.

Закон о регистрации — Закон Украины «О государственной регистрации юридических лиц, физических лиц — предпринимателей и общественных формирований» от 15.05.2003 г. № 755-IV.

Закон об оценке — Закон Украины «Об оценке имущества, имущественных прав и профессиональной оценочной деятельности в Украине» от 12.07.2001 г. № 2658-III.

Закон об оплате труда — Закон Украины «Об оплате труда» от 24.03.95 г. № 108/95-ВР.

Закон № 3356 — Закон Украины «О коллективных договорах и соглашениях» от 01.07.93 г. № 3356-XII.

Закон о публичных закупках — Закон Украины «О публичных закупках» от 25.12.2015 г. № 922-VIII.

Закон № 2002 — Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования законодательства по вопросам деятельности заведений здравоохранения» от 06.04.2017 г. № 2002-VIII.

Закон № 2658 — Закон Украины «Об оценке имущества, имущественных прав и профессиональной оценочной деятельности в Украине» от 12.07.2001 г. № 2658-III.

Основы законодательства о здравоохранении — Основы законодательства Украины о здравоохранении от 19.11.92 г. № 2801-XII.

Постановление № 1298 — постановление КМУ «Об оплате труда работников на основе Единой тарифной сетки разрядов и коэффициентов по оплате труда работников учреждений, заведений и организаций отдельных отраслей бюджетной сферы» от 30.08.2002 г. № 1298.

Постановление № 948 — постановление КМУ «Об условиях и размерах оплаты труда работников предприятий и организаций, дотируемых из бюджета» от 31.08.97 г. № 948.

Распоряжение № 1013 — распоряжение КМУ «Об одобрении Концепции реформы финансирования системы здравоохранения» от 30.11.2016 г. № 1013-р.

Методические рекомендации — Методические рекомендации по вопросам преобразования заведений здравоохранения из бюджетных учреждений в коммунальные некоммерческие предприятия, одобренные Рабочей группой по вопросам реформы финансирования сферы здравоохранения Украины протоколом от 14.04.2017 г. № 9.

Перечень № 385 — Перечень заведений здравоохранения, утвержденный приказом Минздрава от 28.10.2002 г. № 385.

Лицензионные условия № 285 — Лицензионные условия осуществления хозяйственной деятельности по медицинской практике, утвержденные постановлением КМУ от 02.03.2016 г. № 285.

Лицензионные условия № 49 — Лицензионные условия осуществления хозяйственной деятельности по медицинской практике, утвержденные приказом Минздрава от 02.02.2011 г. № 49.

Инструкция № 58 — Инструкция о порядке ведения трудовых книжек работников, утвержденная совместным приказом Минтруда, Минюста и Минсоцзащиты от 29.07.93 г. № 58.

Приказ № 308/519 — совместный приказ Минсоцполитики и Минздрава «Об упорядочении условий оплаты труда работников заведений здравоохранения и учреждений социальной защиты населения» от 05.10.2005 г. № 308/519.

Генеральное соглашение — Генеральное соглашение о регулировании основных принципов и норм реализации социально-экономической политики и трудовых отношений в Украине на 2016 — 2017 год от 23.08.2016 г.

Инструкция № 836 — Инструкция о статусе и особенностях участия в бюджетном процессе ответственных исполнителей бюджетных программ местных бюджетов, утвержденная приказом Минфина от 26.08.2014 г. № 836.

Порядок № 938 — Порядок казначейского обслуживания местных бюджетов, утвержденный приказом Минфина от 23.08.2012 г. № 938.