В наших изданиях уже рассматривались понятия «право коммунальной собственности», «субъект» и «объект» права коммунальной собственности, а также было выяснено, что правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами права коммунальной собственности принадлежат ОМС (см. «Місцеве самоврядування», 2018, № 5, с. 2).
Не лишним будет напомнить, что основными принципами владения и пользования имуществом территориальными громадами законодательно были определены именно целесообразность, экономность, эффективность, а также непослабление в результате имущественных операций экономических основ местного самоуправления.
Конкретно в этом контексте попробуем разобраться с вопросом именно безвозмездного отчуждения коммунального имущества или объекта права коммунальной собственности.
О правовой основе
По нашему мнению, не существует однозначного ответа на этот вопрос. С одной стороны, ст. 19 Конституции Украины определяет, что органы государственной власти и ОМС, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами, с другой — отдельный законодательный акт, который бы определял правовые основы управления объектами коммунальной собственности, так и не был принят.
В то же время, анализируя нормы действующего законодательства, можно прийти к выводу, что законодатель применяет единые подходы к решению вопросов владения, пользования и распоряжения объектами права коммунальной собственности и объектами права государственной собственности.
Первым нормативно-правовым актом, который следует использовать в работе над указанным вопросом, является, конечно, Закон № 280. Этот Закон, в частности, определяет, что к исключительной компетенции сельских, поселковых, городских советов отнесено принятие решений об отчуждении в соответствии с законом коммунального имущества; определение целесообразности, порядка и условий приватизации объектов права коммунальной собственности; предоставление согласия на передачу объектов из государственной в коммунальную собственность и принятие решений о передаче объектов из коммунальной в государственную собственность, а также о приобретении объектов государственной собственности (пп. 30 и 51 ч. 1 ст. 26 Закона № 280).
Также законодательно определено, что целесообразность, порядок и условия отчуждения объектов права коммунальной собственности определяются соответствующим советом. Доходы от отчуждения объектов права коммунальной собственности зачисляются в соответствующие местные бюджеты и направляются на финансирование мероприятий, предусмотренных бюджетами развития (ч. 6 ст. 60 Закона № 280).
Далее идем в хронологическом порядке. И вторым нормативно-правовым актом, на который следует обратить внимание, является Закон № 147, определяющий основные принципы передачи объектов права государственной собственности в коммунальную собственность территориальных громад сел, поселков, городов, районов в городах или в общую собственность территориальных громад сел, поселков, городов, а также объектов права коммунальной собственности в государственную собственность безвозмездно или путем обмена.
На основании указанного Закона было принято постановление № 1482, которым, в частности, были определены основные требования к представлению и рассмотрению предложений по передаче объектов из коммунальной в государственную собственность, а также образованию и работе комиссии по вопросам передачи объектов в государственную собственность в соответствии с Законом № 147.
Следующими нормативно-правовыми актами, на которые следует обратить внимание, являются Закон № 185, определяющий правовые основы управления объектами государственной собственности, и Порядок № 803.
В соответствии с п. 2 Порядка отчуждение имущества — это передача права собственности на имущество юридическим или физическим лицам по процедурам и способом, предусмотренными этим документом. Так, в соответствии с пп. 4 и 13 этого Порядка отчуждение имущества осуществляется путем его продажи на аукционе, который проводится организатором аукциона.
07.03.2018 г. вступил в силу Закон № 2269, регулирующий правовые, экономические и организационные основы приватизации государственного и коммунального имущества. Так, в соответствии с п. 22 ч. 1 ст. 1 этого Закона приватизация государственного или коммунального имущества — это платное отчуждение имущества, находящегося в государственной или коммунальной собственности, в пользу физических и юридических лиц, которые в соответствии с этим Законом могут быть покупателями.
Итак, анализируя все вышеуказанные нормативно-правовые акты, можно прийти к выводу, что действующее законодательство позволяет ОМС безвозмездно отчуждать имущество только в двух случаях — в государственную собственность и в коммунальную собственность другой территориальной громады или в общую собственность территориальных громад сел, поселков, городов.
СПРАВКА
Даже НКУ предусмотрены операции, освобожденные от налогообложения. В частности, в соответствии с п.п. 197.1.16 п. 197.1 ст. 197 НКУ освобождаются от налогообложения операции по безвозмездной передаче в государственную собственность или коммунальную собственность территориальных громад сел, поселков, городов или в их совместную собственность объектов всех форм собственности, которые находятся на балансе одного плательщика налога и передаются на баланс другого плательщика налога, если такие операции проводятся по решению Кабинета Министров Украины, центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, принятому в пределах их полномочий.
Нормы этого подпункта распространяются также на операции по безвозмездной передаче объектов с баланса юридического лица любой формы собственности на баланс другого юридического лица, находящегося в государственной или коммунальной собственности, которые проводятся по решению органа государственной власти Украины или органа местного самоуправления, принятому в пределах их полномочий и по решению юридических лиц, в случае передачи основных средств инфраструктуры железнодорожного транспорта, независимо от того, являются ли субъекты операции плательщиками налога.
О реалиях
В то же время практика безвозмездной передачи субъектам хозяйствования коммунального имущества, а именно объектов электроснабжения, является очень распространенной. И все это, наверное, вызвано причиной: «…местным бюджетом не предусмотрены средства для создания обособленного структурного подразделения для обслуживания трансформаторных подстанций, электролабораторий, круглосуточной бригады для устранения последствий аварий в электросетях и т. п…».
Не следует также забывать о том, что в соответствии с нормами действующего законодательства местный совет должен иметь ответственное лицо за электрохозяйство и лицо, которое будет его замещать в случае отсутствия. Лицо, ответственное за электрохозяйство потребителя, должно иметь соответствующую группу по электробезопасности и высшее образование по соответствующему направлению (специальности) энергетического профиля, а также стаж работы по этому направлению. Работники должны проходить периодические обучение и проверку знаний, иметь соответствующую группу допуска на выполнение работ в электроустановках.
В случае отсутствия лица, ответственного за электрохозяйство, потребитель (местный совет) должен заключить договор о предоставлении услуг по обслуживанию электроустановок с электропередаточной или специализированной организацией.
Учитывая указанное, содержание электрических сетей связано со значительными финансовыми расходами, не говоря уже об уголовной ответственности должностных лиц местного совета в случае наступления несчастного случая в результате несвоевременного или некачественного ремонта электроустановок, необеспечения их безопасной эксплуатации.
Все это является самыми распространенными основаниями для местных советов, чтобы безвозмездно передавать электросети и другое коммунальное имущество, привлеченное к сфере электроснабжения, в собственность облэнерго.
Связано это, по нашему мнению, во-первых, с монопольным положением электроэнергетических предприятий, а во-вторых, из-за фразы «так всегда было».
Действительно, ч. 2 и 3 ст. 18 Закона № 575 в редакции до 19.01.2012 г. предусматривали, что финансирование капитального строительства, реконструкции и обслуживания объектов, предназначенных для общих потребностей предприятий электроэнергетики и предприятий других отраслей, осуществляется за счет заказчиков (владельцев) и пользователей этих объектов. В случае если для создания возможности электроснабжения необходимо осуществить строительство (реконструкцию) сетей (объектов), которые должны быть неотъемлемой частью уже существующих сетей (объектов), строительство может осуществляться согласно техническим условиям, выданным предприятиям электроэнергетики, за счет или силами заказчиков (владельцев) и пользователей указанных объектов с дальнейшей передачей их на баланс предприятий электроэнергетики и возмещением расходов на их строительство в размере и в порядке, установленных Кабинетом Министров Украины.
Следует отметить, что законодательством так и не были решены вопросы порядка передачи построенных объектов электрических сетей на баланс энергопоставщиков и компенсации расходов заказчиков на строительство этих объектов, то есть объекты передавались, а вопросы компенсации расходов вообще не решались.
Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления ответственности и совершенствования государственного регулирования в сфере градостроительной деятельности» от 22.12.2011 г. № 4220-VI была исключена ч. 3 ст. 18 Закона № 575 (ср. ).
Но даже в редакции до 19.01.2012 г. в Законе № 575 шла речь о передаче вновь созданных объектов (сетей), в частности ОМС, и как следствие — объектов права коммунальной собственности именно на баланс предприятий электроэнергетики, а не в собственность.
11.06.2017 г. вступил в силу Закон Украины «О рынке электрической энергии» от 13.04.2017 г. № 2019-VIII, определяющий правовые, экономические и организационные принципы функционирования рынка электрической энергии, регулирующий отношения, связанные с производством, передачей, распределением, куплей-продажей, поставкой электрической энергии для обеспечения надежного и безопасного снабжения электрической энергии потребителям с учетом интересов потребителей, развития рыночных отношений, минимизации затрат на поставку электрической энергии и минимизации негативного влияния на окружающую естественную среду.
В указанном Законе, а также в Кодексе систем распределения, утвержденном постановлением Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг от 14.03.2018 г. № 310, нет ни единого слова об обязательной безвозмездной передаче объектов (сетей) электроэнергетическим предприятиям.
Следовательно, можно смело утверждать, что на сегодняшний день нет таких нормативно-правовых актов, согласно которым можно было бы заставить передать любое имущество от одной организации к другой. Вопрос передачи имущества, в том числе и объектов права коммунальной собственности, может быть решен лишь на договорной основе между сторонами.
Напоследок…
Хотелось бы напомнить, что в соответствии с предписаниями ч. 5 ст. 16 Закона № 280 от имени и в интересах территориальных громад права субъекта коммунальной собственности осуществляют соответствующие советы. А ч. 5 ст. 60 этого Закона определено, что ОМС от имени и в интересах территориальных громад в соответствии с законом осуществляют правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами права коммунальной собственности.
Следовательно, правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами права коммунальной собственности принадлежат ОМС, а воля территориальной громады как владельца может выражаться лишь в таких действиях ОМС, которые соответствуют требованиям законодательства и интересам территориальной громады.
От редакции
Действительно, действующее законодательство не дает однозначного ответа на поставленный вопрос из-за несовершенства его норм. Но с учетом сложившейся ситуации важно помнить и о требованиях Правил техэксплуатации.
Эти Правила устанавливают основные организационные и технические требования к эксплуатации электроустановок и электрооборудования потребителей и направлены на обеспечение надежной, безопасной и рациональной эксплуатации электроустановок.
Документ распространяется на действующие электроустановки на напряжение до 150 кВ включительно, принадлежащие субъектам хозяйствования — потребителям электроэнергии независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, использующим электрическую энергию для обеспечения собственных потребностей на основании договора, а также население, которое на правах собственности имеет электроустановки на напряжение свыше 1 кВ.
То есть ОМС, имеющие электроустановки, должны обеспечить осуществление их безопасной эксплуатации в соответствии со всеми требованиями, установленными Правилами техэксплуатации.
В то же время в коммунальной собственности территориальных громад находится достаточно значительное количество имущества. Источники его происхождения являются разными: создание за счет средств громад, покупка, безвозмездная передача из государственной собственности и т. п. Конечно, от своего имущества территориальные громады получают доходы, например, когда сдают его в аренду или отчуждают. В то же время ОМС как представительский орган громады должен нести расходы по содержанию коммунального имущества за счет местного бюджета. То есть фактически ОМС воплощает в себе функции владельца коммунального имущества. Однако часто из-за недостаточности финансирования ОМС не имеет возможности не только вкладывать средства в инфраструктуру, социальное развитие соответствующих территорий, но и часто — на должном уровне содержать коммунальное имущество.
И особенно остро эта проблема возникает в случае, когда идет речь об имуществе, обеспечивающем жизнедеятельность всей громады или большинства ее жителей, в частности идет речь о водогонах, газопроводах и особенно об объектах энергообеспечения. Для обслуживания такого имущества нужны не только достаточные бюджетные средства, но и необходимость привлечения специализированных организаций, имеющих соответствующих специалистов и технику.
Конечно, чтобы решить проблему, можно идти по пути создания соответствующих коммунальных предприятий, но в большей степени это может быть целесообразно для крупных и средних городов, больших объединенных громад с достаточными доходами местного бюджета. Но в значительной мере такой вариант совсем не подходит для сел и поселков, маленьких городов. Для них создание таких предприятий является экономически невыгодным.
Итак, при принятии решения о передаче объектов электрических сетей, находящихся в коммунальной собственности, в собственность облэнерго необходимо учитывать следующее.
Как правило, такие объекты передаются безвозмездно на баланс облэнерго, который воплощает в себе не просто юридическое лицо, а именно юридическое лицо — поставщика электрической энергии, и имеет:
• соответствующим образом оформленные лицензии согласно требованиям действующего законодательства;
• достаточное количество квалифицированного обслуживающего персонала, который способен обеспечить безопасную эксплуатацию электрических сетей и их ремонт;
• необходимое современное оборудование, приборы и инвентарь для обслуживания и ремонта электрических сетей;
• возможность обеспечить надежное и бесперебойное обеспечение электроснабжения потребителей.
Как свидетельствует практика, безвозмездная передача электрических сетей, находящихся в коммунальной собственности, в собственность поставщика электрической энергии, который предоставляет и услуги по присоединению, позволяет существенно сократить сроки реализации присоединения электроустановок заказчиков к электрическим сетям и в связи с этим обеспечить реализацию интересов территориальной громады.
Одновременно напоминаем, что 18.04.2018 г. утратили силу Правила присоединения электроустановок к электрическим сетям, утвержденные постановлением Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере энергетики, от 17.01.2013 г. № 32 («Урядовий кур’єр», 18.04.2018, № 75).
Документ утратил силу на основании постановления Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг «Об утверждении Кодекса систем распределения» от 14.03.2018 г. № 310.
Кроме того, 18.04.2018 г. вступило в силу постановление Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг «Об утверждении Кодекса системы передачи» от 14.03.2018 г. № 309 («Урядовий кур’єр», 18.04.2018, № 75).
В то же время ОМС не надо забывать, что они должны действовать в пределах своих полномочий и в соответствии с действующим законодательством.
НОРМАТИВНЫЕ ДОКУМЕНТЫ
НКУ — Налоговый кодекс Украины от 02.12.2010 г. № 2755-VI.
Закон № 280 — Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.97 г. № 280/97-ВР.
Закон № 147 — Закон Украины «О передаче объектов права государственной и коммунальной собственности» от 03.03.98 г. № 147/98-ВР.
Закон № 185 — Закон Украины «Об управлении объектами государственной собственности» от 21.09.2006 г. № 185-V.
Закон № 2269 — Закон Украины «О приватизации государственного и коммунального имущества» от 18.01.2018 г. № 2269-VIII.
Закон № 575 — Закон Украины «Об электроэнергетике» от 16.10.97 г. № 575/97-ВР.
Постановление № 1482 — постановление КМУ «О передаче объектов права государственной и коммунальной собственности» от 21.09.98 г. № 1482.
Порядок № 803 — Порядок отчуждения объектов государственной собственности, утвержденный постановлением КМУ от 06.06.2007 г. № 803.
Правила техэксплуатации — Правила технической эксплуатации электроустановок потребителей, утвержденные приказом Министерства топлива и энергетики Украины от 25.07.2006 г. № 258.
