«К нам едет ревизор?!», или Закон о проверках — «новые-старые» правила

Одним из самых главных вопросов, появившихся после внесения изменений Законом № 1600* в Закон о проверках, является следующий: распространяется ли его действие на налоговиков? Дело в том, что отныне из части второй ст. 2 Закона о проверках исчезла норма, которая прямо освобождала органы доходов и сборов (в данный момент это Госфискслужба (ГФСУ)) от выполнения положений данного Закона при осуществлении мер контроля.

Такие новшества на первый взгляд дают формальный повод утверждать, что налоговики теперь при осуществлении проверок должны ориентироваться на правила проведения проверок, установленные Законом о проверках.

В то же время налоговики вряд ли согласятся с таким утверждением. Дело в том, что до исключения из Закона о проверках нормы, которая полностью освобождала их от обязанности соблюдать «лояльные» правила проведения проверок («спасительная» норма появилась с 11.08.13 г.), налоговики все равно открещивались от Закона о проверках. И нужно констатировать, что это им удавалось достаточно профессионально (см. письма ГНСУ от 22.10.09 г. № 12878/15/23-7016/1035, от 25.06.09 г. № 2833/н/23-4014 и от 15.08.08 г. № 322/2/23-4010). Хотя выводы были сделаны достаточно давно, их можно перенести на текущий момент.

Как тогда, так и теперь «выйти сухими из воды» им наверняка поможет несогласованность норм Закона о проверках и НКУ.

Из содержания Закона о проверках следует, что по объему регулирования он относится к категории общих законодательных актов, а следовательно, прямо не заставляет налоговиков выполнять его предписания.

Специализированным законом, позволяющим налоговикам проводить контрольные мероприятия, является НКУ. В нем, как все знают, определены не только принципы построения системы налогообложения в Украине, но и порядок контроля за взиманием налогов и сборов. Именно в НКУ определены статус ГФСУ, их функции и права, в частности и по проведению проверок. Кроме того, в гл. 8 НКУ установлены основания и порядок проведения налогового контроля (проверок).

Таким образом, как видим, фактически проведение проверок налоговыми органами не имеет прямого отношения к определенной Законом о проверках области применения.

Кроме того, у налоговиков есть еще один «козырь в рукаве»: письмо ВАдСУ от 31.07.08 г. № 1331/100/13-08. В нем суд отмечает: «отношения в процессе контроля за соблюдением налогового законодательства не относятся к сфере хозяйственной деятельности, а являются отношениями, возникающими в сфере управления. Поэтому правовое регулирование этих отношений осуществляется специальным законодательством…». На момент выдачи этого письма это был Закон Украины «О государственной налоговой службе в Украине» от 04.12.90 г. № 509-XII, сегодня же это НКУ.

Как бы ни было обидно, заставить налоговиков ориентироваться на относительно лояльные правила проведения проверок и в этот раз не удастся.

Мысли вслух. Чтобы убедить налоговиков покориться требованиям Закона о проверках, на наш взгляд, необходимо согласовать с данным Законом положения НКУ в части администрирования налогов и сборов. Пока этого не будет сделано, обязать налоговиков ориентироваться на нормы Закона о проверках вряд ли удастся.

Закон о проверках действует уже достаточно давно. Поэтому большинство контролирующих органов, которые в момент его принятия открещивались от него, на сегодняшний день с успехом проводят проверки, ориентируясь именно на его нормы. В то же время существует ряд контролеров, уклоняющихся от такой обязанности. Перечень таких органов содержится в ст. 2 Закона о проверках. Список «счастливчиков» менялся достаточно часто. После внесения последних корректив он вообще стал мизерным. Подробно с перечнем мероприятий и органов, на которые точно не распространяются требования Закона о проверках, модно ознакомиться на рисунке ниже.

Все прочие органы власти должны соблюдать Закон о проверках, если не найдут, как Госфискслужба, лазеек для избежания такой повинности.

Периодичность проверок. Прежде всего стоит напомнить, что плановые проверки осуществляются согласно годовым или квартальным планам, утвержденным органами госнадзора соответственно 1 декабря года, предшествующего плановому, или до 25 числа последнего месяца квартала, предшествующего плановому.

Такой план содержит конкретные календарные даты начала каждого планового мероприятия и сроки их осуществления. Составленные и согласованные планы на соответствующий период обнародуются на официальном веб-сайте органа государственного надзора (контроля) не позднее чем за 10 дней до начала соответствующего планового периода.

Периодичность включения в такие планы субъектов хозяйствования зависит от двух факторов:

1) к какой степени риска (высокой, средней или незначительной) отнесена деятельность субъекта хозяйствования.

Критерии, по которым оценивается степень такого риска, определяются каждым органом госнадзора самостоятельно по согласованию с КМУ. На сегодняшний день практически все органы, руководствующиеся положениями Закона о проверках, утвердили такие степени риска. Опираясь на них, можно сказать: если деятельность субъекта хозяйствования отнесена к высокой степени риска, то обычно плановые проверки таких субъектов проходят ежегодно, если к средней — 1 раз в 3 года, к незначительной — 1 раз в 5 лет. Хотя возможны и исключения. Детали ищите в нормативно-правовых актах каждого отдельного контролирующего органа;

2) в течение одного года не допускается проведение более чем одного планового мероприятия государственного надзора (контроля) в отношении одного субъекта хозяйствования. Это новая норма, появившаяся в ч. 1 ст. 5 Закона о проверках после 17.08.14 г. Поэтому пока еще неизвестно, как именно ею следует руководствоваться.

Скорее всего, контролеры будут трактовать ее как предоставление им права включать в планы проверок субъекта хозяйствования один раз в год независимо от того, будет ли проведено такое мероприятие самостоятельно либо комплексно (вместе с другими контролирующими органами).

Обычно существует и другой, более лояльный подход, согласно которому к субъекту хозяйствования контролеры планово могут «пожаловать в гости» вообще только один раз в год. При этом нет разницы, один ли контролирующий орган заглянет «на чай» или несколько (комплексная проверка).

Какой подход победит, покажет время.

Письменное уведомление о будущей проверке. Прийти на проверку контролеры могут, только предварительно (не позднее чем за 10 дней до дня осуществления этого мероприятия) в письменном виде уведомив об этом субъекта хозяйствования.

В таком уведомлении должны указываться:

• дата начала и окончания проверки;

• наименование юридического лица либо Ф. И. О. лица-предпринимателя, в отношении деятельности которых осуществляется плановое мероприятие;

• наименование органа госнадзора.

Такое уведомление контролирующий орган либо направляет заказным письмом или телефонограммой (причем за счет средств органа госнадзора), либо вручает лично руководителю (или уполномоченному лицу) субъекта хозяйствования под подпись.

Важно! Не получив такого уведомления, субъект хозяйствования имеет законное право не допускать проверяющих к проведению проверки.

Срок проведения проверок. Проводить плановые проверки контролеры могут только в течение определенного срока. На сегодняшний день такой срок указан в ч. 5 ст. 5 Закона о проверках и в общем случае не может превышать 15 рабочих дней, а если проверяются субъекты малого предпринимательства — 5 рабочих дней, если иное не преду­смотрено законом.

При этом продление срока осуществления плановых проверок не допускается. Если проверяющие не успели провести все свои мероприятия в отведенное Законом о проверках время и другим законом более длительный срок проверки не установлен, то на 16-й рабочий день (а при проверке субъектов малого предпринимательства — на 6-й рабочий день) субъект хозяйствования имеет полное право не допускать их к продолжению проверки и требовать соблюдения законодательства (ст. 10 Закона о проверках).

Основания для внеплановых проверок. Внеплановые проверки возможны только при наличии определенных оснований, перечень которых приведен в п. 1 ст. 6 Закона о проверках:

• заявление самого субъекта хозяйствования;

• недостоверные данные, заявленные в отчетности;

• проверка устранения ранее выявленных нарушений;

• обращение физического лица;

• неподача отчетности без уважительных причин;

• несчастный случай или профессиональное заболевание, которые были связаны с деятельностью субъекта хозяйствования.

Хотим обратить внимание: с 17.08.14 г. основанием для проведения внеплановой проверки не будет считаться анонимное и какое-либо другое необоснованное заявление третьих лиц. Зато с этого момента действует новое основание: обоснованное обращение физического лица о нарушении субъектом законных интересов такого физического лица. При этом пожаловаться и инициировать внеплановую проверку могут только физические лица. Юридические лица лишены такого права. Мало того, внеплановое мероприятие в этом случае осуществляется только с согласия центрального органа исполнительной власти на его проведение.

Основанием для написания физическим лицом такой «жалобы» является именно нарушение законных интересов такого лица, а не нарушение требований законодательства. Следовательно, если в заявлении не описано нарушение прав физического лица, подающего заявление, такая «бумажка» не даст оснований для инициирования внеплановой проверки.

Перечень оснований из п. 1 ст. 6 Закона о проверках не является исчерпывающим. Ведь п. 2 ст. 6 данного Закона предусмотрено, что законами и международными договорами Украины (согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины) могут устанавливаться и другие основания проведения внеплановых мероприятий.

Сроки внеплановых проверок. Сроки внеплановых проверок не зависят от причин, вызвавших проведение проверки, либо объемов работы, которую следует выполнить, и в общем случае не могут превышать 10 рабочих дней, а в отношении субъектов малого предпринимательства — 2 рабочих дней, если иное не преду­смотрено законом.

Кроме того, по аналогии с проведением плановых мероприятий для внеплановых проверок Закон о проверках также не предусматривает возможности продления срока их осуществления (п. 4 ст. 6 Закона о проверках).

С 17.08.14 г. в Законе о проверках появился «новый» вид проверок — комплексные проверки. Но по своей сути это не совсем новый вид проверок, а одна из разновидностей плановой проверки.

Отличается эта проверка от обычных плановых проверок только количеством контролирующих органов, которые ее осуществляют. Как свидетельствует ст. 4 Закона о проверках, такой вид проверок осуществляют одновременно несколько органов государственного надзора (контроля), в планы которых включена проверка такого субъекта хозяйствования.

Проведение таких комплексных проверок осуществляется только по согласованию с Госпредпринимательства не позднее чем за 10 дней до начала соответствующего планового периода. Порядок составления таких планов должен установить Кабмин.

На сегодняшний день о таких проверках известно мало. Сказать с уверенностью можно только следующее:

1) при комплексной проверке каждый орган власти будет проверять разные составляющие деятельности субъекта хозяйствования. Проверка одних и тех же вопросов разными контролирующими органами запрещена;

2) сначала контролирующий орган будет создавать свой план проверок субъектов хозяйствования, и только потом, ориентируясь на планы проверок других контролирующих органов, будет формироваться план комплексных проверок.

Важно! Если в течение отчетного периода проверять соответствующий субъект хозяйствования планирует только один контролирующий орган, то он будет проводить такую проверку по правилам осуществления обычных плановых мероприятий. Как осуществляют такие проверки, читайте на с. 20.

Выводы

• Исключение из Закона о проверках положений, которые до недавнего времени освобождали ГФСУ от обязанности опираться на нормы данного Закона, все равно не заставит налоговиков проводить свои проверки, ориентируясь на эти правила.

• НКУ является специализированным законом, который устанавливает правила проведения проверок налоговиками и не требует от них ориентироваться на нормы Закона о проверках.

• Все же другие органы власти, которые не смогут уклониться либо не отнесены к исключениям, будут ориентироваться на правила, определенные Законом о проверках.

• Периодичность плановых проверок будет устанавливаться в соответствии с критериями риска (высокого, среднего, низкого) деятельности субъектов хозяйствования.

• Перечни плановых мероприятий контроля должны обнародоваться на официальных сайтах контролеров. А за 10 дней до прихода «в гости», как аристократы викторианской эпохи, контролеры должны в письменном виде об этом уведомить.

Документы статьи

Закон о проверках — Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 05.04.07 г. № 877-V.

Закон № 1600 — Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об ограничении вмешательства в деятельность субъектов хозяйствования» от 22.07.14 г. № 1600-VII.