Справка о результатах изучения и обобщения судебной практики применения статей 19, 20 Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине»

Справка о результатах изучения и обобщения судебной практики применения статей 19, 20 Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине»

Во исполнение плана работы Высшего административного суда Украины на I полугодие 2007 года Управлением законодательства и обобщения судебной практики и Судебной палатой по рассмотрению дел по обращениям юридических лиц осуществлены изучение и обобщение практики применения административными судами статей 19, 20 Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине».

1. Законодательство, регулирующее правоотношения в сфере социальной защищенности инвалидов в Украине

Статьей 43 Конституции Украины задекларировано право каждого на труд, включающее возможность зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который свободно соглашается. Выполнение и реализация указанной конституционной нормы обеспечиваются законами Украины, подзаконными актами и актами ненормативного характера, устанавливающими механизм реализации права на труд.

Согласно части восьмой статьи 69 Хозяйственного кодекса Украины предприятие с правом найма рабочей силы обеспечивает определенное в соответствии с законом количество рабочих мест для трудоустройства, в частности инвалидов. Ответственность предприятия за невыполнение данного требования устанавливается законом.

Специальным законом

Одним из аспектов социальной защищенности инвалидов согласно части первой статьи 17 этого Закона является право работать на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также заниматься предпринимательской и другой трудовой деятельностью, не запрещенной законом.

Основные правила определения норматива рабочих мест для обеспечения трудоустройства инвалидов и применения штрафных санкций за невыполнение этого норматива установлены статьями 19, 20 Закона. С момента принятия этого Закона с целью наиболее эффективного урегулирования отношений, связанных с трудоустройством инвалидов, в указанные нормы неоднократно вносились изменения и дополнения. Существенные изменения эти нормы претерпели в 2005 — 2006 годах со вступлением в силу законов Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2005 год» и некоторые другие законодательные акты Украины» от 25.03.2005 № 2505-IV (вступил в силу с 31.03.2005), «О внесении изменений в Закон Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине» от 31.05.2005 № 2602-IV (вступил в силу с 22.06.2005), «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по профессиональной и трудовой реабилитации инвалидов» от 06.10.2005 № 2960-IV (вступил в силу с 01.01.2006), «О внесении изменений в некоторые законы Украины по реализации инвалидами права на трудовую занятость» от 23.02.2006 № 3483-IV (вступил в силу с 18.03.2006) (сравнительная таблица статей 19, 20 в редакциях указанных законов прилагается*). Нормативно-правовые акты, изданные во исполнение Закона, также были приведены в соответствие с его положениями.

Согласно части первой статьи 19 Закона (в редакции Закона от 31.05.2005) для предприятий, учреждений, организаций, в том числе предприятий, организаций общественных организаций инвалидов, физических лиц, использующих наемный труд (далее — работодатели), устанавливается норматив рабочих мест для трудоустройства инвалидов в размере четырех процентов среднеучетной численности штатных работников учетного состава за год, а если работает от 8 до 25 человек — в количестве одного рабочего места.

Исчисление среднеучетной численности работающих осуществлялось согласно Инструкции по статистике численности работников, занятых в народном хозяйстве Украины, утвержденной приказом Министерства статистики Украины от 07.07.95 № 171, зарегистрированным в Министерстве юстиции Украины 07.08.95 под № 287/823 (приказ утратил силу с 01.01.2006 согласно приказу Государственного комитета статистики Украины от 28.09.2005 № 286).

Определение понятия рабочего места и условий, при которых оно считалось созданным, приводилось в Положении о рабочем месте инвалида и о порядке трудоустройства инвалидов, утвержденном постановлением Кабинета Министров Украины от 03.05.95 № 314 (постановление

Сейчас понятия

рабочее место инвалида

специальное рабочее место инвалида

Обязанности работодателей по обеспечению прав инвалидов на трудоустройство определены частью третьей статьи 18 Закона, а именно:

— выделение и создание рабочих мест для трудоустройства инвалидов, в том числе специальных рабочих мест;

— создание для инвалидов условий труда с учетом индивидуальных программ реабилитации;

— обеспечение других социально-экономических гарантий, предусмотренных действующим законодательством;

— предоставление государственной службе занятости информации, необходимой для организации трудоустройства инвалидов;

— подача отчетности в Фонд социальной защиты инвалидов о занятости и трудоустройстве инвалидов в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины.

Считаем необходимым отметить, что согласно постановлению Кабинета Министров Украины от 27.12.2006 № 1836 «О реализации статьи 18¹ Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине» необходимость в создании инвалиду, зарегистрированному в государственной службе занятости как безработный, специального рабочего места или участка производственной площади и требования к ним устанавливаются индивидуальной программой реабилитации*.

О наличии вакансий для трудоустройства инвалидов работодатели уведомляли территориальные отделения Фонда социальной защиты инвалидов (далее — отделения Фонда) путем подачи до 1 февраля, следующего после отчетного периода, статистической отчетности по форме № 10-ПІ почтовая – годовая «Отчет о занятости и трудоустройстве инвалидов», утвержденной приказом Министерства труда и социальной политики Украины от 29.12.2004 № 338 и зарегистрированной в Министерстве юстиции Украины 30.12.2004 под № 1671/10270. В указанной форме отчетности отдельной строкой указывались установленное нормативом количество рабочих мест для трудоустройства инвалидов и количество фактически трудоустроенных инвалидов. Однако указанный приказ утратил силу в соответствии с

Согласно пункту 2.1 действующей формы*

Вместе с тем, о наличии вакантных мест работодатели ежемесячно уведомляли центры занятости, направляя отчетность по форме № 3-ПН «Отчет о наличии свободных рабочих мест (вакантных должностей) и потребности в работниках» (месячная), утвержденной приказом Государственного комитета статистики Украины от 06.07.98 № 244, зарегистрированным в Министерстве юстиции Украины 17.07.98 под № 464/2904. Указанный приказ признан утратившим силу с 01.01.2006 года в соответствии с приказом Государственного комитета статистики Украины от 30.11.2005 № 392. Вместе с тем,

Согласно статье 20 Закона работодатели, у которых среднеучетная численность работающих инвалидов ниже установленной нормативом, предусмотренным статьей 19 этого Закона, самостоятельно в срок до 15 апреля года, следующего за годом, в котором произошло нарушение норматива, самостоятельно уплачивают в соответствующие отделения Фонда административно-хозяйственные санкции, сумма которых определяется в размере средней годовой заработной платы на соответствующем предприятии, в учреждении, организации, в том числе на предприятии, в организации общественных организаций инвалидов, у физического лица, использующего наемный труд, за каждое рабочее место, предназначенное для трудоустройства инвалида и не занятое инвалидом.

Порядок уплаты предприятиями (объединениями), учреждениями и организациями штрафных санкций в отделения Фонда социальной защиты инвалидов, аккумуляции, учета и использования этих средств устанавливался постановлением Кабинета Министров Украины от 28.12.2001 № 1767. Указанное постановление утратило силу в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины «О реализации статей 19 и 20 Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине» от 31.01.2007 № 70**.

** Это постановление и  перечисленные порядки, утвержденные им, опубликованы в газете «Налоги и бухгалтерский учет», 2007, № 13. –

Вместе с тем, с целью приведения в соответствие нормативно-правовых актов с требованиями действующего законодательства указанным документом утвержден ряд актов, а именно:

Порядок регистрации предприятий, учреждений, организаций и физических лиц, использующих наемный труд;

Порядок подачи предприятиями, учреждениями, организациями и физическими лицами, использующими наемный труд, отчетов о занятости и трудоустройстве инвалидов и информации, необходимой для организации их трудоустройства;

Порядок зачисления количества рабочих мест для трудоустройства инвалидов в норматив таких рабочих мест в хозяйственных объединениях, в состав которых входят предприятия общественных организаций инвалидов;

Порядок уплаты предприятиями, учреждениями, организациями и физическими лицами, использующими наемный труд, суммы административно-хозяйственных санкций и пени за невыполнение норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов;

Порядок использования суммы административно-хозяйственных санкций и пени за невыполнение норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов, поступивших в государственный бюджет;

Порядок проведения проверки предприятий, учреждений, организаций и физических лиц, использующих наемный труд.

Таким образом, законодательство о социальной защищенности инвалидов в Украине претерпело значительные изменения, направленные на решение вопросов трудоустройства инвалидов, повышение эффективности использования средств, поступающих в государственный бюджет в виде административно-хозяйственных санкций за невыполнение норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов, усиление социальной защиты лиц с ограниченными физическими возможностями.

2. Причины возникновения споров, связанных с правоотношениями, определенными статьями 19, 20 Закона; субъектный состав участников административного процесса

Целью указанного анализа являются изучение причин возникновения споров о взыскании административно-хозяйственных санкций и пени за каждое рабочее место, предназначенное для трудоустройства инвалида и не занятое им, выявление проблемных вопросов судебной практики решения таких споров и подача предложений для формирования одинаковой судебной практики.

Объектом указанного исследования была практика Верховного Суда Украины, определения Высшего административного суда Украины, вынесенные в течение 2006 — 2007 годов, 87 решений судов первой и апелляционной инстанций, принятых в 2006 году и использованных в материалах обобщений судебной практики, которые осуществлены апелляционными хозяйственными судами Украины согласно запросу Высшего административного суда Украины от 23.01.2007 № 05-26/95.

Как свидетельствуют материалы рассмотренных судами дел, спорные правоотношения между работодателями и отделениями Фонда возникали в течение 2000 — 2005 годов, а затем при их решении применялось законодательство, действующее в течение указанного периода.

В процессе изучения судебной практики выявлено, что причинами возникновения указанных споров, в основном, являются вопросы о правомерности взыскания сумм административно-хозяйственных санкций и пени за невыполнение норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов (далее — штрафные санкции, административно-хозяйственные санкции), правильность расчета необходимого количества рабочих мест для трудоустройства инвалидов. При этом спор между сторонами по размеру штрафных санкций, как правило, отсутствует.

Судебная практика Высшего административного суда Украины содержит случаи кассационного рассмотрения дел по обжалованию решений местных советов народных депутатов об установлении норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Основаниями обращения в суд с указанными исковыми требованиями были, как правило, предписания статей 19, 20 Закона, согласно которым в случае невыполнения обязанности по трудоустройству инвалидов работодатели обязаны уплатить штрафные санкции в срок, установленный законодательством.

Характеризуя субъектный состав сторон в делах о взыскании штрафных санкций за невыполнение норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов, по нашему мнению, нужно исходить из следующего.

Согласно пункту 1 Положения о Фонде социальной защиты инвалидов, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 26.09.2002 № 1434, Фонд является правительственным органом государственного управления, который действует в составе Министерства труда и социальной политики и подчиняется ему.

В соответствии с пунктом 9 указанного Положения для реализации возложенных на Фонд задач по согласованию с Минтруда создаются территориальные отделения Фонда в рамках предельной численности его работников.

Основной задачей Фонда согласно пункту 3 этого Положения является, в частности, контроль за выполнением работодателями норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов, установленного Законом. Фонд также в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет контроль за уплатой работодателями административно-хозяйственных санкций и пени (подпункт 3 пункта 4 указанного Положения).

Частью девятой статьи 20 Закона установлено, что споры, возникающие из правоотношений по статьям 19, 20 Закона, решаются отделениями Фонда в судебном порядке. Таким образом, истцами в указанной категории дел выступают отделения Фонда.

Учитывая статус Фонда, возложенные на него полномочия и требования статьи 60 Кодекса административного судопроизводства Украины (далее — КАС) прокуроры в интересах государства в лице отделений Фонда имеют право на обращение в суд с исковыми заявлениями о взыскании штрафных санкций за невыполнение норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Ответчиками в указанной категории дел являются предприятия, учреждения, организации, в том числе предприятия, организации общественных организаций инвалидов, физические лица, которые согласно Закону обязаны создавать рабочие места для инвалидов (часть первая статьи 19 Закона).

Однако не исключены случаи

3. Проблемные вопросы практики применения статей 19, 20 Закона

Как свидетельствует анализ судебной практики, при рассмотрении этой категории дел самым сложным было определение юрисдикции этих дел, применение к спорным правоотношениям статьи 250 Хозяйственного кодекса Украины, устанавливающей сроки применения административно-хозяйственных санкций, определение доказательной базы.

Со вступлением в силу КАС в судебной практике возникла проблема с определением суда, компетентного рассматривать дела этой категории.

Как показал анализ исследуемой категории дел, в судебной практике имели место случаи решения их как в порядке хозяйственного, так и административного судопроизводства. Указанные проблемы в правоприменении свидетельствуют о том, что процессуальное законодательство по разграничению юрисдикции дел между хозяйственными и административными судами, нуждается в усовершенствовании. В настоящий момент действующее законодательство, регулирующее вопрос социальной защищенности инвалидов в Украине, и предписания КАС позволяют по разному толковать нормы по юрисдикции дел о взыскании штрафных санкций за несозданные рабочие места для инвалидов.

Так, относя исследуемую категорию дел к делам хозяйственной юрисдикции, суды учитывают субъектный состав сторон и нормы статьи 50 КАС и обосновывают свою позицию следующим.

Согласно пункту 1 части первой статьи 17 КАС компетенция административных судов распространяется на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий в отношении его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия.

Частями третьей, четвертой статьи 50 КАС определено, что субъект властных полномочий является ответчиком в административном деле, если иное не установлено КАС. Юридические лица, не являющиеся субъектами властных полномочий, могут быть ответчиками только по административному иску субъекта властных полномочий в установленных случаях, к которым не относятся иски отделений Фонда к работодателям о взыскании штрафных санкций за несозданные рабочие места для инвалидов. Учитывая изложенное, суды считают, что указанный спор по сути является хозяйственным.

Примером такого решения является дело по иску прокурора г. Одессы в интересах государства в лице Одесского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Открытому акционерному обществу «Одессагаз» о взыскании штрафных санкций.

В научных кругах также обсуждается эта проблема и распространенным является мнение о том, что в соответствии со статьями 19, 20 Закона, отделения Фонда в этих правоотношениях фиксируют нарушение требований действующего законодательства и не уполномочены принимать какие-либо юридические решения. Следовательно, при рассмотрении соответствующего иска деятельность суда направлена на установление факта совершения правонарушения и применение к ответчику мер ответственности, а поэтому такой спор не может решаться по правилам административного судопроизводства¹.

Изменениями, внесенными Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по профессиональной и трудовой реабилитации инвалидов», статья 20 Закона изложена в новой редакции, частью пятой которой хозяйственный суд определен как суд, компетентеный рассматривать дела по искам отделений Фонда о взыскании административно-хозяйственных санкций за несозданные рабочие места для инвалидов.

Правовым основанием для рассмотрения таких дел хозяйственными судами является часть вторая статьи 2 КАС, согласно которой допускается иной, чем установленный КАС порядок судебного производства в отношении решений, действий, бездействия субъектов властных полномочий.

Однако в ходе изучения судебных дел установлено, что дела указанной категории в подавляющем большинстве случаев рассматриваются по правилам административного судопроизводства.

Позиция административных судов заключается в том, что дела при участии отделений Фонда, являющегося правительственным органом государственного управления, являются административными, поскольку отвечают требованиям пункта 1 части первой статьи 3 КАС по определению административного дела.

Согласно возложенным на него задачам Фонд осуществляет контроль за своевременным перечислением сумм штрафных санкций, поступающих от работодателей за невыполнение ими норматива рабочих мест для обеспечения трудоустройства инвалидов (подпункт 3 пункта 4 Положения о Фонде социальной защиты инвалидов).

Таким образом, Фонд и его отделения являются органами государственной власти, которые в правоотношениях с работодателями, в частности в связи с осуществлением контроля за перечислением штрафных санкций, предусмотренных статьей 20 Закона, реализуют властные управленческие функции, а право отделений Фонда на обращение в суд в соответствующих отношениях определено в законодательном порядке (часть 9 статьи 20 Закона).

Пункт 4 части первой статьи 17 КАС определяет, что к компетенции административных судов относятся споры по обращениям субъекта властных полномочий в случаях, установленных законом.

Кроме того, такие дела не подпадают под перечень публично-правовых дел, определенных частью второй статьи 17 КАС, на которые не распространяется компетенция административных судов.

Такая позиция административных судов поддержана Высшим хозяйственным судом Украины, Верховным Судом Украины в судебных решениях и информационных письмах².

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что

Анализ судебной практики показал, что проблемным является вопрос применения к спорным правоотношениям сроков применения административно-хозяйственных санкций, определенных статьей 250 Хозяйственного кодекса Украины.

По нашему мнению, это связано из тем, что вопрос о правовой природе этих сроков и действия указанной статьи во времени является дискуссионным.

Статьей 250 Хозяйственного кодекса Украины установлено, что административно-хозяйственные санкции могут быть применены к субъекту хозяйствования в течение шести месяцев со дня выявления нарушения, но не позднее чем через один год со дня нарушения этим субъектом законодательно установленных правил осуществления хозяйственной деятельности, кроме случаев, предусмотренных законом.

Истцы считают, что указанные сроки являются сроками применения административно-хозяйственных санкций, и видом сроков реализации хозяйственно-правовой ответственности, установленных статьей 223 Хозяйственного кодекса Украины, а поэтому к отношениям, возникающим между отделениями Фонда и работодателями по поводу невыполнения норматива рабочих мест для инвалидов, не применяются.

В обоснование своих требований отделения Фонда ссылаются на то обстоятельство, что спорные правоотношения регулировались Законом, который не регламентирует порядок проведения предприятиями хозяйственной деятельности, а является социальным законом, устанавливающим механизмы реализации защиты прав и интересов лиц с ограниченными возможностями. Статья 250 Хозяйственного кодекса Украины содержится в главе 27 указанного Кодекса и определяет сроки применения штрафных санкций за нарушение субъектами хозяйствования правил осуществления именно хозяйственной деятельности.

Ссылаясь на часть четвертую статьи 217, часть первую статьи 249, статью 250 Хозяйственного кодекса Украины, истцы считают, что это сроки, в пределах которых уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления имеет право принять решение о применении к субъекту хозяйствования административно-хозяйственных санкций.

Однако, согласно статье 20 Закона, пункту 3 Порядка уплаты предприятиями (объединениями), учреждениями и организациями штрафных санкций в отделения Фонда социальной защиты инвалидов, аккумуляции, учета и использования этих средств (утратил силу), пункту 2 действующего Порядка уплаты предприятиями, учреждениями, организациями и физическими лицами, использующими наемный труд, суммы административно-хозяйственных санкций и пени за невыполнение норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов, работодатели самостоятельно рассчитывают и уплачивают в соответствующие отделения Фонда суммы административно-хозяйственных санкций.

Применение отделениями Фонда штрафных санкций к работодателям ни статьей 20 Закона, ни Положением о Фонде социальной защиты инвалиды не предусмотрено.

Вместе с тем, в соответствии с задачами, возложенными на указанный Фонд, последний осуществляет контрольные функции за выполнением работодателями норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов и уплатой ими административно-хозяйственных санкций и пени. Поэтому статья 250 Хозяйственного кодекса Украины к спорным правоотношениям не подлежит применению.

Изучение судебных дел свидетельствует о том, что суды при решении споров применяют сроки, определенные статьей 250 Хозяйственного кодекса Украины, как сроки обращения в суд, считая, что санкции, предусмотренные статьей 20 Закона, являются видом административно-хозяйственных санкций, правовой режим которых определен статьями 238 — 250 Хозяйственного кодекса Украины. Следует указать, что законодатель неоднократно изменял правовую природу этого платежа. В редакции Закона от 21.03.91 платеж работодателей в отделения Фонда был определен как отчисления. С момента вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине» от 05.07.2001 отчисления в Фонд социальной защиты инвалидов за невыполнение норматива стали штрафными санкциями.

Вместе с тем, Законом не установлены какие-либо сроки для применения таких санкций. Поэтому суды при решении этого вопроса исходят из требований статьи 250 Хозяйственного кодекса Украины, которая устанавливает сроки применения именно административно-хозяйственных санкций, и обосновывают свою позицию следующим.

Согласно статье 2 Хозяйственного кодекса Украины участниками отношений в сфере хозяйствования являются субъекты хозяйствования, потребители, органы государственной власти и органы местного самоуправления, наделенные хозяйственной компетенцией, а также граждане, общественные и другие организации, выступающие учредителями субъектов хозяйствования или осуществляющие в отношении них организационно-хозяйственные полномочия на основе отношений собственности.

Статьей 19 этого Кодекса определено, что государство осуществляет контроль и надзор за хозяйственной деятельностью субъектов хозяйствования, в том числе в сфере финансовых, кредитных отношений, валютного регулирования и налоговых отношений — за соблюдением субъектами хозяйствования кредитных обязательств перед государством и расчетной дисциплины, соблюдением требований валютного законодательства, налоговой дисциплины. При этом органы государственной власти и должностные лица, уполномоченные осуществлять государственный контроль и государственный надзор за хозяйственной деятельностью, их статус и общие условия и порядок осуществления контроля и надзора определяются законами.

Виды административно-хозяйственных санкций, предусмотренные статьей 239 Хозяйственного кодекса Украины, а именно органы государственной власти и органы местного самоуправления согласно своим полномочиям и в порядке, установленном законом, могут применять к субъектам хозяйствования следующие административно-хозяйственные санкции: изъятие прибыли (дохода); административно-хозяйственный штраф; взыскание сборов (обязательных платежей); приостановление операций по счетам субъектов хозяйствования; применение антидемпинговых мероприятий; прекращение экспортно-импортных операций; применение индивидуального режима лицензирования; приостановление действия лицензии (патента) на осуществление субъектом хозяйствования определенных видов хозяйственной деятельности; аннулирование лицензии (патента) на осуществление субъектом хозяйствования отдельных видов хозяйственной деятельности; ограничение или приостановление деятельности субъекта хозяйствования; отмену государственной регистрации и ликвидацию субъекта хозяйствования; другие административно-хозяйственные санкции, установленные этим Кодексом и другими законами.

Таким образом, как показала судебная практика, к правоотношениям между работодателями и отделениями Фонда о взыскании административно-хозяйственных санкций применяются сроки, определенные статьей 250 Хозяйственного кодекса Украины.

В качестве примера можно привести дело по иску прокурора г. Севастополя в интересах Севастопольского городского отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Обществу с ограниченной ответственностью «Торгтехника». Решением хозяйственного суда города Севастополя, оставленным без изменений постановлением Севастопольского апелляционного хозяйственного суда, в удовлетворении иска отказано по основаниям пропуска срока для применения административно-хозяйственных санкций.

Высший административный суд Украины, пересматривая в кассационном порядке указанные судебные решения, поддержал заключения судов предыдущих инстанций о том, что штрафные санкции, предусмотренные статьей 20 Закона, являются разновидностью административно-хозяйственных санкций, а поэтому для исчисления срока их взыскания суды правильно руководствовались нормами статьи 250 Хозяйственного кодекса Украины.

Такая судебная практика соответствует правовой позиции Верховного Суда Украины, изложенной, в частности, в решении по делу по иску Запорожского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Обществу с ограниченной ответственностью «Научно-производственное общество «Темп Лтд К^о» о взыскании штрафных санкций за невыполнение норматива рабочих мест для обеспечения трудоустройства инвалидов в 2003 году.

Указанное дело было направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку судами неполно установлены фактические обстоятельства дела и, в частности, не выяснено, не были ли пропущены сроки применения административно-хозяйственных санкций, согласно требованиям статьи 250 Хозяйственного кодекса Украины.

Изучение судебных дел свидетельствует об отсутствии единой практики решения вопроса о действии указанной статьи во времени.

Судебная практика содержит случаи применения статьи 250 Хозяйственного кодекса Украины к правоотношениям, возникшим до 01.01.2004 — до вступления в силу указанного Кодекса. Так, решая спор по делу по иску Луганского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Государственному предприятию «Свердловантрацит» суды всех инстанций пришли к заключению о том, что действие указанной статьи распространяется на правоотношения, возникшие в период с 2001 года по 2003 год, несмотря на то что Хозяйственный кодекс Украины вступил в силу с 01.01.2004. К такому заключению пришли суды, исходя из анализа абзаца второго части четвертой раздела IX «Заключительные положения» указанного Кодекса, которым установлено, что к хозяйственным отношениям, возникшим до вступления в силу соответствующих положений Хозяйственного кодекса Украины, указанные положения применяются в отношении тех прав и обязанностей, которые продолжают существовать или возникли после вступления в силу этих положений.

Другим примером определения действия во времени указанной статьи является дело по иску Волынского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Обществу с ограниченной ответственностью «Цикламен», при рассмотрении которого суды всех инстанций пришли к заключению, что частью 5 раздела IX «Заключительные положения» Хозяйственного кодекса Украины предусмотрено, что положения указанного Кодекса в отношении ответственности за нарушение правил осуществления хозяйственной деятельности, а также за нарушение хозяйственных обязательств применяются в случае, если эти нарушения были совершены после вступление в силу указанных положений, кроме случаев, когда за нарушение хозяйственных обязательств договором, заключенным до 01.01.2004, была установлена другая ответственность.

Суды считают, что положения Хозяйственного кодекса Украины об ответственности участников хозяйственных отношений за нарушения, совершенные до вступления этого Кодекса в силу, применяются только в случае, если они смягчают такую ответственность.

По нашему мнению, следует согласиться с таким обоснованием, поскольку часть 5 раздела IX «Заключительные положения» Хозяйственного кодекса Украины устанавливает применение норм этого Кодекса в отношении именно хозяйственной ответственности, видом которой являются административно-хозяйственные санкции, определенные статьей 20 Закона.

Учитывая, что

Однако учитывая то, что расчет и уплата штрафных санкций осуществляются в году, следующем за годом, в котором совершено нарушение, в судебной практике возникла проблема с определением времени, с которого не подлежит применению статья 250 Хозяйственного кодекса Украины.

Так, одна из позиций заключается в том, что при рассмотрении споров о взыскании административно-хозяйственных санкций за нетрудоустройство инвалидов в 2005 году указанная статья подлежит применению, поскольку правонарушение совершено до внесения соответствующих изменений.

Однако, как уже указывалось, административно-хозяйственные санкции рассчитываются и уплачиваются работодателями самостоятельно в срок до 15 апреля года, следующего за годом, в котором произошло нарушение норматива, установленного частью первой статьи 19 Закона. Таким образом, у отделений Фонда возникает право на обращение в суд с иском после 15 апреля года, следующего за отчетным, при этом, по нашему мнению, следует руководствоваться законодательством, действующим на указанную выше дату. То есть за правонарушения, возникшие в 2005 году, штрафные санкции рассчитываются и уплачиваются в 2006 году, а поэтому статья 250 Хозяйственного кодекса Украины применению не подлежит.

При применении статьи 250 Хозяйственного кодекса Украины имеют место случаи неодинакового определения срока, с которого у отделений Фонда возникает право на обращение в суд.

Так, в уже упоминавшемся деле по иску Волынского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Обществу с ограниченной ответственностью «Цикламен» административные суды всех инстанций определили, что началом течения срока обращения в суд является дата получения истцом отчета по форме № 10-ПІ.

Аналогичная позиция выражена Высшим административным судом Украины в деле по иску Донецкого областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Обществу с ограниченной ответственностью «Стел», которая обоснована тем, что нарушение ответчиком требований законодательства о социальной защищенности инвалидов заключается в том, что предприятием не выполнен установленный норматив для трудоустройства инвалидов, в результате чего к нему могут быть применены штрафные санкции. То есть нарушением является именно нетрудоустройство ответчиком установленного для его предприятия количества инвалидов, а не факт неуплаты им штрафных санкций за несоблюдение норматива для трудоустройства инвалидов.

Из материалов дела суды установили, что количество инвалидов, которые должны работать на рабочих местах, созданных согласно статье 19 Закона, указано в отчете по форме № 10-ПІ за 2004 год, который получен истцом 17.02.2005. Учитывая это, Высший административный суд Украины пришел к заключению, что с даты подачи отчета начинается ход шестимесячного срока обращения в суд, который продолжается до 17.08.2005.

Действительно, шестимесячный срок применения штрафных санкций отсчитывается со дня, когда работодатель предоставил в отделение Фонда отчет по форме № 10-ПІ о занятости и трудоустройстве инвалидов, т. е. со дня, когда отделение Фонда узнало о нарушении законодательства о социальной защищенности инвалидов.

Однако считаем необходимым отметить, что невыполнение работодателем норматива по трудоустройству инвалидов не нарушает прав отделений Фонда. Из анализа требований Закона усматривается, что штрафные санкции являются альтернативным обязательством работодателя, который должен или выполнить норматив рабочих мест для инвалидов, или уплатить штрафные санкции. Поэтому право истца нарушается в случае неуплаты ему в срок до 15 апреля административно-хозяйственных санкций, поскольку факт невыполнения норматива не означает, что последние не будут уплачены.

Вместе с тем, суды в одних случаях определяют 15 апреля как начало течения срока обращения в суд, в других — 16 апреля. В качестве примера можно привести судебные решения по делу по иску Волынского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Волынской областной дирекции акционерного почтово-пенсионного банка «Аваль», в которых суды первой и апелляционной инстанций, позицию которых поддержал и Высший административный суд Украины, пришли к заключению, что исковое заявление было подано с пропуском одногодичного срока, течение которого начиналось с 15.04.2003. Аналогичным образом и с тем же обоснованием судами всех инстанций решено дело по иску прокурора Ленинского района г. Севастополя в интересах государства в лице Севастопольского городского отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Обществу с ограниченной ответственностью «Общество содействия бизнесу». Суды указали, что течение срока исковой давности за неуплаченные штрафные санкции и несозданные в 2003 году рабочие места для трудоустройства инвалидов началось 15.04.2004 и закончилось 15.04.2005.

Вместе с тем, в деле по иску Луганского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к ГП «Первомайскуголь» в лице структурного подразделения «Грузо-транспортное управление» о взыскании неуплаченных штрафных санкций суды всех инстанций установили, что

Анализируя затронутый вопрос, по нашему мнению, следует согласиться с последним обоснованием, поскольку оно отвечает общетеоретическим требованиям определения течения срока давности, который начинается со следующего дня после совершения или выявления правонарушения.

Вместе с тем, считаем необходимым указать, что начиная с 01.01.2006 к спорным правоотношениям следует применять сроки обращения в суд, определенные статьей 99 КАС с учетом положений статьи 103 этого Кодекса.

Исходя из требований частей первой, пятой статьи 103 КАС последним днем срока, который заканчивается указанием на определенный день, считается этот день, а течение процессуального срока начинается со следующего дня после соответствующей календарной даты или наступления события, с которым связано его начало.

Административно-хозяйственную ответственность, предусмотренную статьей 20 Закона, по своей правовой природе суды определяют как хозяйственно-правовую ответственность. Основанием для применения такой ответственности участника хозяйственных отношений, по позиции судов, является совершенное работодателем правонарушение в сфере хозяйствования (часть первая статьи 218 Хозяйственного кодекса Украины). Согласно части второй указанной статьи участник хозяйственных отношений отвечает за невыполнение или ненадлежащее выполнение хозяйственного обязательства или нарушение правил осуществления хозяйственной деятельности, если не докажет, что ими приняты все зависящие от него меры по недопущению хозяйственного правонарушения.

С этой нормой корреспондирует статья 71 КАС, которой на стороны возложена обязанность доказывать те обстоятельства, на которых основываются их требования и возражения.

Таким образом, стороны должны предъявить доказательства в подтверждение обстоятельств, на которые они ссылаются, или в опровержение обстоятельств, о которых утверждает другое лицо.

Вместе с тем, следует указать, что признание стороной в суде обстоятельств, которыми вторая сторона обосновывает свои требования или возражения, не является для суда обязательным (часть третья статьи 72, часть вторая статьи 76 КАС). Это не исключает возможности проверки судом обстоятельств доказательствами, при условии сомнений о их достоверности. В этом заключается один из принципов административного судопроизводства — официального выяснения обстоятельств по делу.

Изучение судебной практики показало, что в связи с изменением законодательства о социальной защищенности инвалидов в Украине изменения претерпела и судебная практика, в частности, в отношении определения предмета доказательства по указанной категории дел.

Анализ норм Закона в редакции, действовавшей до 01.01.2006, позволяет сделать вывод, что обязанность по трудоустройству инвалидов была возложена на органы, определенные частью первой статьи 18 Закона, — центральный орган исполнительной власти по вопросам труда и социальной политики, органы местного самоуправления, общественные организации инвалидов.

Учитывая изложенное, в судебной практике продолжительное время для отказа в удовлетворении требований было достаточным наличия доказательств следующих фактов: ненаправление инвалидов указанными выше органами к работодателям для трудоустройства; отсутствие отказа в приеме инвалидов на работу; предоставление в отделения Фонда статистической отчетности. То есть вина в нетрудоустройстве инвалидов возлагалась на органы трудоустройства.

Однако в 2004 году ситуация несколько изменилась. Первичным стало установление вины или ее отсутствия в действиях или бездействии работодателя путем оценки доказательств выполнения работодателем мероприятий по созданию рабочих мест для трудоустройства инвалидов и информирование о наличии вакансий органов трудоустройства.

Указанное подтверждается судебной практикой, в частности постановлением Верховного Суда Украины, вынесенным в деле по иску Крымского республиканского отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Фирме «Союз-Виктан» ЛТД о взыскании задолженности по отчислениям целевых средств на создание рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов, и на осуществление мероприятий по их социально-трудовой и профессиональной реабилитации в 2002 году. Верховный Суд Украины указал, что обязанность предприятия по созданию рабочих мест для инвалидов не сопровождается его обязанностью подбирать и трудоустраивать инвалидов на созданные рабочие места. Такая обязанность возлагается на органы трудоустройства, перечисленные в части первой статьи 18 этого Закона.

Вместе с тем, Верховным Судом Украины были определены обстоятельства, подлежащие доказательству по делам указанной категории. В частности, судам следует устанавливать:

— создание рабочих мест согласно установленному нормативу;

— информирование органов трудоустройства о наличии вакантных мест;

— направление органами трудоустройства инвалидов к работодателям;

— причины нетрудоустройства работодателями инвалидов, направленных специальными органами.

Изучение судебной практики показывает, что суды в основном правильно определяют предмет доказательства по указанной категории дел, указывая, что трудоустройству инвалида предшествует выполнение ответчиком действий, перечень которых определен пунктами 3, 5, 14 Положения о рабочем месте инвалида и о порядке трудоустройства инвалидов (утратило силу), к которым относятся:

— разработка мероприятий по созданию рабочих мест для инвалидов;

— включение их в коллективный договор;

— информирование центров занятости, местных органов социальной защиты населения и отделений Фонда о создании (приспособлении) рабочих мест для трудоустройства инвалидов;

— в пределах норматива создание за счет собственных средств рабочих мест для трудоустройства инвалидов в порядке, определенном пунктом 3 указанного Положения;

— ежегодно, до 1 февраля года, следующего за отчетным, подача в  отделения Фонда сведений о средней годовой заработной плате на предприятии, среднеучетной численности штатных работников учетного состава и о количестве работающих инвалидов;

— определение видов производств, цехов и участков, где целесообразно использовать труд инвалидов;

— информирование государственной службы занятости и местных органов социальной защиты населения о свободных рабочих местах и вакантных должностях, на которых может использоваться труд инвалидов;

— создание для инвалидов условий труда с учетом индивидуальных программ реабилитации, обеспечение социально-экономических гарантий, предусмотренных действующим законодательством;

— введение в случае необходимости должностей инструкторов-переводчиков для работы с глухими работниками;

— разработка и утверждение инструкции о рабочем месте инвалида.

Таким образом, как свидетельствует судебная практика, если работодатель принял все необходимые меры для недопущения хозяйственного правонарушения, то суды признают незаконным применение административно-хозяйственных санкций за невыполнение норматива рабочих мест и отказывают в удовлетворении иска.

Примером такого решения дела может служить дело по иску Киевского городского отделения Фонда социальной защиты инвалидов к коммунальному предприятию «Голосеево-жилье» о взыскании штрафных санкций за 2004 год, при кассационном рассмотрении которого Высший административный суд Украины указал, что ответчик освобождается от ответственности за нетрудоустройство инвалидов, несмотря на то, что согласно отчету о занятости и трудоустройстве инвалидов за 2004 год было предусмотрено создание 40 рабочих мест, а фактически работало 11 человек, поскольку он выполнил требования Закона.

Хозяйственные суды при решении этого дела не обратили внимания на то, что органами трудоустройства не принимались меры, определенные статьей 18 Закона в отношении трудоустройства инвалидов на рабочие места на Коммунальное предприятие «Голосеево-жилье», и не установили фактов отказа ответчика в трудоустройстве инвалидов, направленных на вакантные должности.

В связи с этим судебные решения по делу были отменены, а в иске Киевского городского отделения Фонда социальной защиты инвалидов отказано.

Однако судебная практика Высшего административного суда Украины содержит единичные случаи иного решения дел этой категории. Например, по делу по иску отделения Фонда социальной защиты инвалидов в Черниговской области к Обществу с ограниченной ответственностью предприятия «Виктон» о взыскании штрафных санкций за несозданные рабочие места в 2004 году судом первой инстанции в иске отказано.

Судом апелляционной инстанции, позицию которого поддержал Высший административный суд Украины, иск удовлетворен. При этом суд кассационной инстанции указал, что нормами действующего законодательства по социальной защищенности инвалидов на ответчика возложена обязанность по обеспечению определенного количества рабочих мест для трудоустройства инвалидов. То есть предприятие «Виктон»

Как показал анализ судебных решений, предоставленных апелляционными хозяйственными судами, их практика также содержит случаи аналогичного решения дел. Примером может служить дело по иску Запорожского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Открытому акционерному обществу «Розовский элеватор» о взыскании штрафных санкций за незанятые инвалидами рабочие места в 2004 году. Отменяя решение суда первой инстанции в связи с тем, что ответчиком не приняты все меры по созданию рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов, Запорожский апелляционный хозяйственный суд указал, что обязанность государственных органов по трудоустройству инвалидов возникает после выполнения предприятиями обязанности по созданию рабочих мест и подачи предусмотренной законодательством о социальной защищенности инвалидов информации о наличии свободных рабочих мест и вакантных должностей, на которых может использоваться труд инвалидов. При отсутствии такой информации органы, определенные статьей 18 Закона, не могут воспользоваться своими правами. Вместе с тем, суд указывает, что результатом трудоустройства согласно статье 21 Кодекса законов о труде Украины является заключение трудового договора между работником (в данном случае — инвалидом) и собственником предприятия или уполномоченным им органом. То есть непосредственное трудоустройство инвалидов осуществляется работодателями.

Из анализа нормативно-правовых актов по полномочиям соответствующих органов Запорожский апелляционный хозяйственный суд пришел к заключению, что

Указанным судом при применении статьи 18 Закона предлагается исходить из положений Конвенции о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов № 159, ратифицированной Законом Украины «О ратификации Конвенции о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов № 159». Указанная Конвенция исходит из того, что органы государственной власти должны содействовать трудоустройству путем:

— содействия возможности занятости инвалидов на открытом рынке труда (статья 3);

— проведения консультаций с представительными организациями предпринимателей и трудящихся по осуществлению указанной политики, в том числе мер, которые следует применить с целью содействия сотрудничеству и координации государственных и частных органов, занимающихся профессиональной реабилитацией, консультаций с представительными организациями инвалидов и по делам инвалидов (статья 5);

— принятия мер с целью организации и оценки служб профессиональной ориентации, профессионального обучения, трудоустройства, занятости, а также других связанных с ними служб, чтобы инвалиды имели возможность получать, сохранять работу и продвигаться по службе; имеющиеся службы для трудящихся в целом использовать там, где это возможно и целесообразно, с необходимой адаптацией (статья 7);

— принятия мер по содействию созданию и развитию служб профессиональной реабилитации и занятости для инвалидов в сельских районах и отдельных местностях (статья 8).

Как уже указывалось, Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины по реализации инвалидами права на трудовую занятость» от 23.02.2006 статья 18 изложена в новой редакции и Закон дополнен новой статьей 18¹, которые не устанавливают обязанность государственных органов трудоустраивать инвалидов. Указанные изменения призваны усовершенствовать механизм содействия занятости лицам с ограниченными физическими возможностями путем использования гибких форм организации труда, применения надомной работы, содействия предпринимательской деятельности, а также активизации работы государственной службы занятости, связанной с их профессиональной ориентацией, обучением и трудоустройством. Такие изменения являются попыткой законодателя привести нормы Закона в соответствие с правовой системой Европейского Союза, поскольку сфера социальной защищенности инвалидов в Украине согласно Закону Украины «Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза» от 18.03.2004 № 1629-IV является приоритетной сферой адаптации.

Однако, как показывает практика, законодательно установленная альтернатива — создание рабочего места и трудоустройство инвалида или уплата штрафных санкций за невыполнение указанной обязанности — приводит к тому, что допускается неоднозначная трактовка прав и обязанностей работодателей, отделений Фонда и других органов, определенных в Законе.

Такое положение приводит к тому, что Фонд социальной защиты инвалидов превращается в орган, который взыскивает административно-хозяйственные санкции и не заинтересован в трудоустройстве инвалидов.

Поэтому, по нашему мнению, при решении вопроса о правомерности взыскания административно-хозяйственных санкций следует исходить из общих норм права в отношении ответственности за нарушение обязательств и установления в действиях или бездействии работодателя состава правонарушения с целью применения юридической ответственности в виде административно-хозяйственных санкций.

Элементами правонарушения является вина и наличие причинной связи между самим нарушением и его последствиями. Считается, что применение принципа вины как условия ответственности связано с необходимостью доказательства нарушения обязательства. Однако ни указанной нормой, ни Законом не предусмотрено освобождение от ответственности в случае отсутствия вины работодателя.

Таким образом, безусловно, актуальными являются вопросы о необходимости законодательной доработки отдельных положений Закона по конкретизации прав и обязанностей участников таких правоотношений, условий наступления ответственности и освобождения от нее.

Согласно части первой статьи 20 Закона, в редакции Закона от 31.05.2005, для работодателей устанавливается норматив рабочих мест для трудоустройства инвалидов в размере четырех процентов среднеучетной численности штатных работников учетного состава за год, а если работает от 8 до 25 человек, — в количестве одного рабочего места.

Согласно содержанию частей второй, третьей указанной статьи работодатели самостоятельно рассчитывают количество рабочих мест для трудоустройства инвалидов в соответствии с нормативом и обеспечивают трудоустройство инвалидов.

Однако статьей 19 Закона (в редакции Закона от 14.10.94 до вступления в силу Закона в редакции от 05.07.2001), местные советы народных депутатов были наделены полномочиями совместно с работодателями при участии отделений Фонда на основании предложений органов Министерства социальной защиты населения Украины ежегодно определять нормативы рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов.

Судебная практика Высшего административного суда Украины содержит случаи кассационного пересмотра дел, связанных с применением указанной нормы. Примером является дело по иску Львовского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Дочерней компании «Укргазодобыча» Национальной акционерной компании «Нефтегаз Украины» о взыскании штрафных санкций за нарушение установленного приказом Департамента экономической политики и ресурсов исполнительного комитета Львовского городского совета от 18.06.2001 № 27 норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Направляя дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, Высший административный суд Украины пришел к заключению, что указанная норма устанавливала порядок определения норматива рабочих мест, предназначенных для инвалидов, и в качестве обязательного условия предусматривала, что такой норматив должен быть установлен совместно с предприятием.

Учитывая требования главы 2 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», согласно которой к компетенции исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относятся собственные (самоуправляемые) и делегированные полномочия, пункта 12 статьи 34 этого Закона, согласно которому к делегированным полномочиям относится бронирование в порядке, установленном законом, на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от формы собственности рабочих мест, предназначенных для трудоустройства лиц, которые в соответствии с законодательством нуждаются в социальной защите и не способны конкурировать на рынке труда, определение нормативов таких рабочих мест, Высший административный суд указал следующее.

Судами первой и апелляционной инстанций не исследовалось обстоятельство правомерности издания приказа Департамента экономической политики и ресурсов исполнительного комитета Львовского городского совета от 18.06.2001 № 27, поскольку не исследован вопрос, делегировал ли Львовский городской совет исполнительному комитету указанные полномочия.

То есть судами не исследован надлежащим образом вопрос соблюдения порядка установления нормативов рабочих мест для инвалидов и его соответствие требованиям Закона.

К аналогичному заключению пришел Высший административный суд Украины по делу по иску Открытого акционерного общества «Стахановский вагоностроительный завод» к исполнительному комитету Стахановского городского совета Луганской области, третье лицо — Луганское областное отделение Фонда социальной защиты инвалидов о признании недействительным решения. При этом суд кассационной инстанции указал, что в нарушение требований статьи 19 Закона (в редакции Закона от 14.10.94 до вступления в силу Закона в редакции от 05.07.2001) решение от 15.05.2001 № 229 об установлении на 2001 год норматива рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов, принято исполнительным комитетом Стахановского городского совета с превышением своей компетенции. Доказательство делегирования полномочий местного совета народных депутатов соответствующему исполнительному комитету по установлению указанного норматива суда не предоставлено, как и того, что истец получал соответствующие предложения и привлекался органами местного самоуправления к определению норматива рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов.

Ответчик не предоставил суду доказательств того, что при принятии соответствующего решения принимали участие общественные организации инвалидов, отделения Фонда, что спорное решение выносилось на основании предложений органов Министерства социальной защиты населения, как это предусмотрено законодательством, действующим на время принятия соответствующего решения.

Кроме того, ответчиком не предоставлены в суд надлежащие доказательства доведения истцу норматива рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов на 2001 год.

Такая позиция отвечает позиции Верховного Суда Украины, высказанной по делу по иску прокурора Гагаринского района г. Севастополя в интересах государства в лице Севастопольского городского отделения Фонда Украины социальной защиты инвалидов к Обществу с ограниченной ответственностью «Предприятие «Таврида Электрик» о взыскании штрафных санкций за несоблюдение предприятием установленного норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов в 2000 году.

Как уже указывалось,

При расчете количества рабочих мест используется штатная численность работников по основному месту работы.

Указанное подтверждает и судебная практика. По делу по иску Черновицкого областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Малому частному предприятию «Оазис Плюс» Высший административный суд Украины, оставляя без изменений решение суда апелляционной инстанции, которым изменено решение местного хозяйственного суда, указал, что инвалидов, работающих по совместительству, нельзя относить к учетному составу работников, находящихся в штате данного предприятия, поскольку согласно пункту 2.3 Инструкции по статистике численности работников, занятых в народном хозяйстве Украины, в учетный состав штата работников не включаются работники, принятые на работу по совместительству, учет таких работников ведется отдельно, так как указанные работники находятся на учете в штате работников по основному месту работы.

Учитывая изложенное, коллегия судей пришла к заключению, что ответчиком надлежащим образом не был уведомлен центр занятости о наличии вакантных мест для трудоустройства инвалидов, что подтверждает ненадлежащее создание рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Считаем необходимым указать, что согласно письму Фонда социальной защиты инвалидов от 28.02.2007 № 1/6-110 работник, получающий на одном предприятии две, полторы ставки, т. е. оформленный по совместительству на том же предприятии, где и основное место работы (внутреннее совместительство), или меньше одной ставки, в учетном количестве штатных работников учитывается как одно физическое лицо.

Изучение судебных дел свидетельствует об отсутствии единой практики осуществления расчета норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов. В одних случаях суды не ставят уплату предприятием штрафных санкций в зависимость от количества отработанных инвалидом месяцев в определенном году, поскольку нормативными актами предусмотрена ответственность за количество несозданных рабочих мест и количество нетрудоустроенных на них инвалидов, а не за фактическое количество отработанных инвалидом месяцев. Такой является позиция хозяйственного суда Житомирской области по делу по иску Житомирского отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Дочернему предприятию «Ружин-молоко» о взыскании административно-хозяйственных санкций за несоблюдение норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов в 2005 году.

Отменяя судебное решение по указанному делу, Житомирский апелляционный хозяйственный суд указал следующее.

В соответствии с пунктом 3.2 Инструкции по статистике количества работников среднеучетное количество штатных работников рассчитывается на основании ежедневных данных об учетном количестве штатных работников, которые должны уточняться согласно приказам о приеме, переводе работника на другую работу и прекращении трудового договора.

Согласно пункту 3.2.1 указанной Инструкции среднеучетное количество штатных работников за месяц исчисляется путем суммирования количества штатных работников учетного состава за каждый календарный день отчетного месяца, т. е. с 1 по 30 или 31 число (для февраля — по 28 или 29), включая выходные, праздничные и нерабочие дни, и деления полученной суммы на число календарных дней отчетного месяца.

Среднеучетное количество штатных работников за период с начала года (в том числе за квартал, полугодие, 9 месяцев, год) исчисляется путем суммирования среднеучетного количества штатных работников за все месяцы работы предприятия, прошедшие за период с начала года до отчетного месяца включительно, и деления полученной суммы на количество месяцев в этом периоде, т. е. соответственно на 2, 3, 4... 12 (пункт 3.2.5 указанной Инструкции).

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к заключению, что

Судами установлено, что согласно отчету ответчика о занятости и трудоустройстве инвалидов за 2005 год, среднеучетное количество штатных работников учетного состава лиц в хозяйстве составляло 104 человека.

Соответственно количество мест для трудоустройства инвалидов равняется числу 4.

Согласно списку работающих инвалидов — штатных работников, занятых в хозяйстве в 2005 году, ответчиком трудоустроено 4 инвалида, из которых один работал 10 месяцев, второй — 12 месяцев, третий — 5 месяцев, четвертый — 12 месяцев.

С учетом приведенного, среднеучетная численность инвалидов, работавших на предприятии Дочернего предприятия «Ружин-молоко», исчисляется следующим образом: (10 + 12 + 5 + 12) : 12 = 3,25*, т. е. ответчиком в 2005 году было трудоустроено 3 инвалида при нормативе — 4.

Еще одним примером такого расчета рабочих мест является дело по иску прокурора Коропского района в интересах государства в лице отделения Фонда социальной защиты инвалидов в Черниговской области к Обществу с ограниченной ответственностью «Газстройсервис», при решении которого местный хозяйственный суд установил, что фактически в 2004 году среднеучетная численность работников-инвалидов на предприятии ответчика составляла одно рабочее место, поскольку один инвалид отработал 12 месяцев, другой — 3 месяца. Таким образом, ответчику нужно было сделать следующий расчет: (12 + 3) : 12 = 1,25* и создать одно рабочее место для трудоустройства инвалида. Такая позиция поддержана судами апелляционной и кассационной инстанций.

В процессе изучения судебной практики выявлено, что у судов возникали осложнения при решении вопроса расчета рабочих мест работодателями, у которых большинство должностей связаны с тяжелыми условиями и на которых труд инвалидов невозможен. Причиной такого положения является несогласование норм Закона, который устанавливал единый для всех работодателей норматив создания рабочих мест, за исключением предприятий отдельных отраслей хозяйства, для которых указанный норматив устанавливался специальным законом, с Законом Украины «Об охране труда» и трудовым законодательством.

В основном такие проблемы возникали при рассмотрении дел при участии предприятий угольной промышленности. В одних случаях суды считают, что норматив рабочих мест для трудоустройства инвалидов должен рассчитываться по тому количеству рабочих мест, которые не связаны с вредными условиями труда, в других случаях — в общем порядке.

Позиции судов обоснованы следующим.

Согласно части первой статьи 12 Закона Украины «Об охране труда» предприятия, использующие труд инвалидов, обязаны создавать для них условия труда с учетом рекомендаций медико-социальной экспертной комиссии и индивидуальных программ реабилитации, принимать дополнительные меры по безопасности труда, отвечающие специфическим особенностям этой категории работников.

Согласно статье 5 Закона Украины «Об охране труда» условия трудового договора не могут содержать положений, противоречащих законам и другим нормативно-правовым актам по охране труда. Нельзя работнику предлагать работу, которая по медицинскому заключению противопоказана ему по состоянию здоровья.

Учитывая изложенное, суды считают, что если специфика предприятия предусматривает большинство должностей, связанных с тяжелыми условиями труда, где запрещен труд инвалидов, то труд инвалидов должен использоваться с учетом такой специфики.

То есть, устанавливая нормативы рабочих мест для трудоустройства инвалидов, необходимо учитывать только то количество рабочих мест на предприятии, которые не связаны с вредными, тяжелыми и опасными условиями труда, которые определяются в порядке, предусмотренном Законом Украины «Об охране труда» и другим законодательством Украины.

Такая позиция изложена в деле по иску Луганского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Государственному предприятию «Антрацит» о взыскании штрафных санкций за невыполнение норматива рабочих мест для обеспечения трудоустройства инвалидов в 1999, 2000 годах.

Аналогичным образом решено дело по иску Донецкого областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Обществу с ограниченной ответственностью фирмы «Антарес» о взыскании штрафных санкций за невыполнение норматива рабочих мест для обеспечения трудоустройства инвалидов в 2004 году.

Другим примером судебной практики может служить дело по иску Донецкого областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к АОЗТ «Спецстрой «Донкоксохимстрой» о взыскании штрафных санкций за несоблюдение норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов в 2004 году, при решении которого суды всех инстанций не учли ссылки ответчика на то, что согласно специфике деятельности ответчика большинство должностей на предприятии связано с тяжелыми и опасными условиями труда, где запрещен труд инвалидов. Рабочие места для инвалидов не создавались, поскольку, по мнению ответчика, действующим законодательством Украины предусмотрены гарантии социальной защиты инвалидов путем установления особых требований по организации рабочего места инвалида и наложению на предприятия обязанности обеспечивать для инвалидов надлежащие и безопасные условия труда с учетом медицинских показаний, но без установления для предприятий каких-либо ограничений по обязанности трудоустройства инвалидов.

Так же не были учтены ссылки ответчика на то, что при определении норматива для трудоустройства инвалидов следует учитывать только то количество рабочих мест, которые не связаны с вредными условиями труда, поскольку указанное не предусмотрено законом.

Сейчас на законодательном уровне императивно определены единый для всех работодателей норматив рабочих мест для трудоустройства инвалидов и порядок его исчисления.

Согласно части второй статьи 19 (в редакции Закона от 31.05.2005)

Если другими законами устанавливаются нормативы рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов, или порядок их установления, отличные от указанных в этом Законе, применяются положения этого Закона.

Исходя из требований указанной нормы, часть четвертая статьи 15 Закона Украины «О железнодорожном транспорте», часть пятая статьи 16 Закона Украины «О почтовой связи», часть четвертая статьи 41 Закона Украины «О телекоммуникациях», часть восьмая статьи 21 Закона Украины «Об электроэнергетике», устанавливающие другие нормативы, не подлежат применению к спорным правоотношениям.

Однако, по нашему мнению, указанные изменения не решили проблемы, поскольку несогласованность между требованиями Закона и Закона Украины «Об охране труда» не решена. Вместе с тем, указанные выше специальные законы не приведены в соответствие с внесенными изменениями, что может стать основанием для разного их правоприменения.

Изучение судебных дел свидетельствует об отсутствии единой практики решения споров о взыскании административно-хозяйственных санкций за невыполнение норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов работодателями — плательщиками единого налога.

Причиной такой неодинаковой практики является разное толкование судами правовой природы платежа, который должны уплачивать работодатели отделениям Фонда.

Удовлетворяя иски о взыскании санкций, суды исходят из того, что Указ Президента Украины «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства» от 28.06.99 № 746/99 не распространяется на спорные правоотношения, возникающие между отделениями Фонда и предприятиями, выбравшими упрощенную систему налогообложения, поскольку взносы в отделения Фонда, определенные статьей 6 приведенного Указа, которые субъект малого предпринимательства — плательщик единого налога не должен уплачивать, не являются административно-хозяйственными санкциями, определенными статьей 20 Закона.

Указанное суды обосновывают следующим.

Статьей 92 Конституции Украины установлен принцип приоритета закона в регулировании налоговых отношений, в частности в установлении системы налогообложения, налогов и сборов.

Частью седьмой статьи 1 Закона Украины «О системе налогообложения» установлено, что налоги и сборы (обязательные платежи), взимание которых не предусмотрено этим Законом, уплате не подлежат.

Взнос в отделения Фонда не отвечает определению понятия «налога и сбора (обязательного платежа) в бюджеты и государственные целевые фонды», приведенному в части первой статьи 2 Закона Украины «О системе налогообложения» и не содержится в перечне налогов и сборов (обязательных платежей), приведенных в статьях 14, 15 указанного Закона.

Упрощенная система налогообложения по своей природе является экономическим явлением и заключается в замене уплаты налогов, предусмотренных обычной системой налогообложения, уплатой единого налога.

Учитывая изложенное, работодатели, выбравшие упрощенную систему налогообложения, обязаны выполнять норматив рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов, а в случае его невыполнения уплачивать административно-хозяйственные санкции в отделения Фонда, если не докажут, что ими приняты все надлежащие меры по недопущению хозяйственного правонарушения.

Указанное отвечает позиции Высшего административного суда Украины, изложенной по делу по иску Запорожского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Обществу с ограниченной ответственностью «Аудиторская фирма «Капитал» о взыскании суммы штрафных санкций за несозданные в 2003 году места для трудоустройства инвалидов.

Иная позиция изложена по делу по иску Харьковского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Инженерно-производственному кооперативу «Энергия».

В указанном деле Высший административный суд Украины пришел к заключению, что согласно статье 6 Указа Президента Украины «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства» от 03.07.98 № 727/98 субъект малого предпринимательства, уплачивающий единый налог, не является плательщиком, в частности, взносов в Фонд Украины социальной защиты инвалидов.

Согласно статье 11 Закона бюджет Фонда социальной защиты инвалидов формируется за счет средств государственного бюджета, благотворительных взносов, добровольных пожертвований и других поступлений.

По состоянию на дату издания Указа Президента Украины — 03.07.98 — статьей 20 Закона было предусмотрено, что предприятия (объединения), учреждения и организации (независимо от форм собственности и хозяйствования), на которых работает инвалидов меньше, чем установлено нормативом, обязаны ежегодно отчислять в отделения Фонда Украины социальной защиты инвалидов в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе целевые средства на создание рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов, и на осуществление мероприятий по их социально-трудовой и профессиональной реабилитации. Размер отчислений определяется средней годовой заработной платой на соответствующем предприятии (объединении), в учреждении и организации за каждое рабочее место, не занятое инвалидом.

Определение отчислений в качестве штрафных санкций было осуществлено с момента вступления в силу Закона в редакции от 05.07.2001.

Учитывая изложенное, судам следует исследовать, перечисляются ли с уплаченных им сумм единого налога в Государственный бюджет Украины суммы, в том числе на счета отделения Фонда.

По нашему мнению, высказывая такую позицию, суды не обратили внимания на то, что отчисления в отделения Фонда не имеют характера обязательных платежей и уплачиваются только в том случае, если работодателем не выполняются нормативы по созданию рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов. Эти платежи имеют характер санкций за несоздание рабочих мест, а потому не относятся к налогам и сборам (обязательным платежам), взимание которых предусмотрено Законом Украины «О системе налогообложения». Положениями абзаца 2 пункта 2 раздела II Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О системе налогообложения» (в редакции Закона от 04.06.97), предусмотрено, что действие этого Закона не распространяется на поступление средств, в частности неналоговых платежей в Государственный бюджет Украины (в том числе в Фонд социальной защиты инвалидов), которые определяются Законом Украины о Государственном бюджете Украины на соответствующий год.

Проблемным в судебной практике является применение статьи 20 Закона в отношении взыскания пени за нарушение сроков уплаты административно-хозяйственных санкций. Начисление пени было введено Законом в редакции от 05.07.2001. Однако ни Закон, ни другие законодательные акты Украины не определяли размера начисления пени и порядка ее взыскания. В связи с этим указанную норму Закона нельзя было реализовать на практике.

Как показал анализ, истцы не часто заявляют исковые требования о взыскании пени за просрочку уплаты административно-хозяйственных санкций, а потому отсутствует достаточное количество дел для получения правильных и объективных выводов.

Примером решения дела о взыскании, в частности пени, является дело по иску Черновицкого областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов к Малому частному предприятию «Оазис Плюс» о взыскании штрафных санкций за несоздание рабочих мест для трудоустройства инвалидов в 2004 году и пени за просрочку платежа. При кассационном пересмотре дела Высший административный суд Украины указал, что суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отказали во взыскании пени, поскольку применение штрафных санкций имело место за 2004 год, т. е. до внесения изменений, которыми определен размер пени.

Частью третьей статьи 20 Закона установлено, что уплату административно-хозяйственных санкций и пени работодатели производят согласно закону за счет прибыли, остающейся в их распоряжении после уплаты всех налогов и сборов (обязательных платежей).

В случае неуплаты административно-хозяйственных санкций или пени либо невозможности их уплаты по решению хозяйственного суда их взыскание в принудительном порядке может быть обращено на имущество работодателя, в порядке, предусмотренном законом (часть пятая статьи 20 Закона).

Несмотря на то, что указанная норма неоднократно изменялась, по нашему мнению, ее положения и сегодня нуждаются в усовершенствовании. Определяя порядок уплаты штрафных санкций за счет прибыли работодателя или же его имущества, законодатель не установил надлежащий механизм реализации указанной нормы. Так,

Исходя из требований статьи 2 Закона Украины «Об исполнительном производстве», принудительное исполнение решений в Украине возлагается на государственную исполнительную службу. Указанный Закон определяет условия и порядок выполнения решений судов и других органов (должностных лиц), которые согласно закону подлежат принудительному исполнению в случае неисполнения их в добровольном порядке, в частности порядок обращения взыскания на надлежащее имущество должника при условии отсутствия денежных средств. Поэтому

Несмотря на законодательную неопределенность этого вопроса, судебная практика применения частей третьей, пятой статьи 20 Закона является постоянной.

Применяя указанные предписания Закона, суды считают, что

4. Заключния

Одним из требований верховенства права, выведенных Европейским судом по правам человека, является требование о качестве закона. Решая дело «Круслен против Франции»,

Одним из направлений усовершенствования законодательства о социальной защищенности инвалидов в Украине должно быть четкое определение в Законе не только размера штрафных санкций за невыполнение норматива по созданию рабочих мест, но и оснований для освобождения от такой ответственности, например, отсутствие инвалидов в регионе, в котором расположено предприятие, ненаправление инвалидов на предприятие для трудоустройства; принятие работодателем всех мер по выполнению требований законодательства по созданию рабочих мест для инвалидов и т. п.

Исходя из анализа судебной практики, для избежания ошибок, которые допускаются судами при применении статей 19, 20 Закона, и с целью обеспечения одинаковой практики, судам следует учитывать следующее.

1. В понимании пункта 1, подпункта 3 пункта 4, пункта 9 Положения о Фонде социальной защиты инвалидов, части девятой статьи 20 Закона, пункта 1 части первой статьи 3, пункта 4 части первой статьи 17 КАС

2. В соответствии со статьями 19, 20 Закона расчет количества рабочих мест для трудоустройства инвалидов согласно нормативу, расчет и уплата штрафных санкций осуществляются в году, следующем за годом, в котором произошло нарушение норматива. В связи с этим

3. Исходя из задач Фонда по осуществлению контроля за выполнением предприятиями норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов и уплатой ими административно-хозяйственных санкций и пени (подпункт 3 пункта 4 Положения о Фонде социальной защиты инвалидов),

С 01.01.2006 к спорным правоотношениям по указанной категории дел применяются сроки обращения в суд, определенные статьей 99 КАС с учетом требований статьи 103 КАС.

Статья 250 Хозяйственного кодекса Украины в отношении сроков применения административно-хозяйственных санкций применяется к правоотношениям, существовавшим в 2003, 2004 годах.

4. Судам согласно статье 71 КАС следует по каждому делу всесторонне проверять все обстоятельства дела. В частности, следует учитывать, что трудоустройству инвалида предшествуют создание ответчиком рабочих мест согласно установленному нормативу и информирование органов трудоустройства о наличии вакантных мест.

Если ответчиком приняты все предусмотренные действующим законодательством меры по обеспечению трудоустройства инвалидов, на него не может быть возложена ответственность.

Кроме того, суды должны выяснять, направлялись ли органами трудоустройства инвалиды к работодателям, и причины их нетрудоустройства.

5. При применении Инструкции по статистике численности работников, занятых в народном хозяйстве Украины (утратила силу), Инструкции по статистике количества работников (действует с 01.01.2006) судам следует учитывать изменение срока направления отчетности соответственно с 1 февраля на 1 марта следующего после отчетного периода*.

* На величину показателей среднеучетного количества штатных работников за год срок направления расчета по форме № 10-ПІ (годовая) никак не влияет. –

6. Применяя часть первую статьи 19 Закона и требования указанных Инструкций, судам следует иметь в виду, что работодатели при расчете количества рабочих мест должны использовать

7. Обратить внимание судов на то, что

8. Указ Президента Украины «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства» от 28.06.99 № 746/99

9. При применении частей третьей, пятой статьи 20 Закона судам следует учитывать, что указанные нормы

С целью усовершенствования законодательства и судебной практики применения статей 19, 20 Закона считаем, что изложенные выше проблемы требуют детального и глубокого обсуждения как научных работников, так и практиков. В связи с этим предлагаем Справку о результатах изучения и обобщения судебной практики применения статей 19, 20 Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине» обсудить на заседаниях судебных палат, президиума Высшего административного суда Украины и направить для обсуждения членам Научно-консультативного совета при Высшем административном суде Украины, Фонду социальной защиты инвалидов.

Судья Высшего административного суда Украины Н. Фадеева
Научный консультант отдела обобщения судебной практики Н. Богданюк

СОГЛАСОВАНО:
Начальник Управления законодательства и обобщения судебной практики В. Демченко
Начальник отдела обобщения судебной практики О. Головенко

ВАСУ трактует вопросы трудоустройства инвалидов

Публикуемый документ оказался как нельзя более кстати сегодня, когда в разгаре кампания по предоставлению работодателями в отделения Фонда социальной защиты инвалидов отчетов по форме № 10-ПІ (годовая) за 2007 год. и в связи с этим полным ходом идет фактическая перерегистрация работодателей в соответствующих отделениях (от них требуют подавать новые

Особенно кстати эта Справка ВАСУ и потому, что теперь, видимо, нет особого смысла останавливаться на общих вопросах выполнения работодателями своих обязанностей по трудоустройству трудоспособных инвалидов на предприятиях и у физических лиц — субъектов предпринимательской деятельности: мы недавно обращались к этой теме в статье О. Хамайдюк «Труд инвалидов, не достигших пенсионного возраста» (см. «Налоги и бухгалтерский учет», 2007, № 101, с. 25). В Справке ВАСУ приведен анализ проблемных вопросов по применению норм законодательства по социальной защите инвалидов, и поскольку они проблемные (более того: таковыми их признал ВАСУ), уже по этой причине полезно разобраться с ними во всех подробностях, а кроме того — будучи проблемными они порождают судебные споры, — и стало быть, вдвойне полезно ознакомиться с судебной практикой разрешения соответствующих споров, т. е. с тем, как данные проблемные вопросы трактуют суды. Документ может показаться нетерпеливому читателю излишне объемным, но это привычная плата за обстоятельность изложения, при этом главное, что следует отметить, — стиль изложения в нем заметно доступнее, чем можно встретить в большинстве судейских документов...

Отметим главные выводы, содержащиеся в данной Справке.

Во-первых, ВАСУ пришел к выводу о

Во-вторых, касаясь вопросов ограничения сроков предъявления судебного иска (а в таком контексте конечно же работодателей прежде всего волнует

В-третьих и в-четвертых, что касается, пожалуй, самых болезненных для работодателей вопросов — должно ли быть обусловлено применение административно-хозяйственной санкции к работодателю, который не выполнил норматив трудоустройства инвалидов, наличием

Всецело поддерживая инвалидов трудоспособного возраста в обретении ими соответствующих их возможностям рабочих мест (и средств для достойной жизни), мы всегда указывали, что законодатель слишком упростил вопрос, закрыв глаза на специфику предприятий отдельных отраслей, и если в самой ВР доля инвалидов самой сложной нозологии абсолютно без ущерба для продуктивности может перевалить за 100 %, то попытка соблюдения норматива теми же транспортными предприятиями может вылиться в то, что всему аппарату управления и обслуживающему персоналу придется обзавестись инвалидскими книжками...

В смысле «за упокой»: в «констатирующей части» своей Справки ВАСУ обозначил актуальность «вопроса о необходимости законодательной доработки отдельных положений Закона», но при этом прямо признал, что в обсуждаемом контексте

В то же время в смысле «за здравие» в заключающих Справку выводах, а именно в пункте 4 этой части Справки, ВАСУ недвусмысленно заявил следующее: «Если ответчиком предприняты все предусмотренные действующим законодательством меры по обеспечению трудоустройства инвалидов, на него не может быть возложена ответственность. Кроме того, суды должны выяснять, направлялись ли органами трудоустройства инвалиды к работодателям и причины их нетрудоустройства».

Эти слова настолько же хороши, чтобы их процитировать, насколько и неопределенны с точки зрения их статуса, т. е. воздействия на судей...

В-пятых, ВАСУ, по сути, лишил плательщиков единого налога надежды на такую благоприятную (и пожалуй, уже забытую) трактовку законодательства, которая освобождала бы их от уплаты административно-хозяйственной санкции за невыполнение норматива трудоустройства. Фонд социальной защиты инвалидов с завидной последовательностью отстаивал жесткую позицию даже в те годы, когда ее пытался оспаривать Госпредпринимательства, а теперь и подавно...

В-шестых, говоря об уплате административно-хозяйственной санкции и пени

Александр Голенко