О практике применения норм права в случае коллизии
Письмо Министерства юстиции Украины от 29.07.2008 г. № 337-0-2-08-19
(извлечение)
<...>
В связи с <...> депутатским обращением <...> о практике применения норм права в случае коллизии Министерством юстиции сообщается.
Несогласованность между действующими нормативно-правовыми актами, их противоречия по одному и тому же предмету регулирования, а также разногласие между двумя или более формально действующими нормами права, принятыми по одному и тому же вопросу, в теории права известны как коллизия норм права.
Коллизия норм права разрешается путем выбора того нормативного акта, который должен быть применен к конкретному случаю (юридическому факту)
.Существует несколько способов
, по которым можно определить нормативно-правовой акт, которым следует руководствоваться.1. В случае существования несогласованности между нормами, изданными одним и тем же нормотворческим органом, применяется акт,
изданный позднее, даже если принятый ранее акт не утратил своей силы. Такая несогласованность может появиться вследствие того, что принятие новой нормы не всегда сопровождается отменой «устаревших» норм по одному и тому же вопросу.2. В случае существования разногласия между актами, принятыми разными по месту в иерархической структуре органами — вышестоящим и нижестоящим, применяется акт,
принятый вышестоящим органом, как имеющий большую юридическую силу.3. В случае существования несогласованности между актами, изданными одним и тем же органом, но имеющими разную юридическую силу, применяется
акт высшей юридической силы. Например, в случае разногласия норм закона и Конституции Украины, принятых Верховной Радой Украины, — коллизия разрешается в пользу Конституции, имеющей наивысшую юридическую силу.4. При расхождении между общим и специальным нормативно-правовыми актами
преимущество предоставляется специальному, если он не отменен изданным позднее общим актом.В отношении Закона Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» считаем, что он может быть отнесен к
специальному закону в сфере осуществления государственного надзора (контроля).С учетом приведенного, а также того, что указанный Закон принят 5 апреля 2007 года,
в случае возникновения коллизии норм данного Закона и норм других законов, принятых до 5 апреля 2007 года, следует руководствоваться нормами Закона Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности».Кроме того, сообщаем, что официальное толкование Конституции Украины и законов Украины дает Конституционный Суд Украины (статья 147 Конституции Украины).
Заместитель министра И. Емельянова
комментарий редакции
Как разрешаются противоречия между нормами законодательства
Поводом для издания Минюстом комментируемого письма стала дискуссия о том,
какой из законов — Закон о государственной налоговой службе (далее — Закон № 509) или Закон о принципах госнадзора в сфере хозяйственной деятельности (далее — Закон № 877) — имеет приоритет в вопросе о порядке проведения налоговых проверок. Напомним, ГНАУ, которая не прекращает попыток вывести органы налоговой службы из сферы действия Закона № 877, настаивает на том, что «нормы Закона № 509, которые определяют порядок осуществления контроля налоговыми органами за соблюдением требований налогового законодательства, являются специальными по сравнению с нормами Закона № 877» (см. письмо от 15.08.2008 г. № 322/2/23-4010).Минюст к вопросу о разрешении коллизий между отдельными нормами права решил подойти, как говорится, с методологических позиций. В письме рассмотрены основные способы преодоления противоречий между правовыми нормами, разработанные юридической наукой. К сожалению, данные правила пока не нашли закрепления на уровне закона, а потому могут носить исключительно рекомендательный характер. Тем не менее в скором времени ситуация может измениться. Дело в том, что работа над проектом закона «О нормативно-правовых актах» ведется уже давно. Сегодня в Верховной Раде Украины зарегистрировано сразу несколько проектов данного нормативного акта. Все они предлагают аналогичные изложенным в комментируемом письме правила преодоления коллизий.
Как видим, Минюст в тех случаях, когда
один и тот же вопрос урегулирован разными нормативными актами по-разному, предлагает прежде всего установить, приняты ли данные акты одним и тем же нормотворческим органом, и если это так, то руководствоваться более поздним. Тут необходимо сделать оговорку: речь идет о противоречии между актами не только одного и того же органа, но и одного вида. Так, например, Верховная Рада Украины принимает нормативные акты двух видов — законы и постановления, Кабмин — постановления и распоряжения. А потому если коллизия имеет место между актами одного органа, но разных видов, данное правило неприменимо.В этом случае, как и в случае коллизии между актами разных органов власти, следует руководствоваться
актом, имеющим большую юридическую силу. К сожалению, Минюст указал лишь на один критерий, по которому определяется юридическая сила того или иного акта, — место принявшего его органа в иерархической структуре органов власти. Этот критерий может быть применим только тогда, когда рассматривается вопрос о коллизии между актами органов исполнительной власти, поскольку последние действительно находятся в отношениях подчинения. Так, приказы министерств и других центральных органов исполнительной власти не могут противоречить постановлениям Кабмина, принятым по этому же вопросу. Однако в эту структуру не войдут законы, другие акты Верховной рады Украины, международные акты, акты Президента Украины (поскольку формально по Конституции Украины глава государства не входит в систему органов исполнительной власти).Традиционно юридическая наука предлагает такую
структуру нормативно-правовых актов в зависимости от их юридической силы. Наибольшую юридическую силу имеет Конституция Украины (о чем прямо сказано в ст. 8 Основного Закона), за ней следуют международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, потом законы*. Следует помнить, что юридическую силу законов имеют декреты Кабмина.* Напомним, что Конституционный Суд Украины, признавая неконституционными изменения, которые были внесены Законом о Госбюджете на 2008 год, ссылался в том числе на то, что данный Закон не имеет большей юридической силы по сравнению с другими законами (см. решение КСУ от 22.05.2008 г. № 10-рп/2008).
Меньшую по сравнению с законами юридическую силу будут иметь указы Президента и постановления Верховной Рады, у которых, в свою очередь, будет приоритет перед постановлениями Кабмина. Еще более низкую ступень займут приказы министерств, ведомств и других органов исполнительной власти. Иначе говоря, если постановление Кабмина противоречит указу Президента по тому же вопросу либо постановлению парламента, руководствоваться им не следует.
И последнее правило, предложенное Минюстом:
при противоречии между общим и специальным нормативно-правовыми актами преимущество предоставляется специальному. Это правило и стало решающим в вопросе о том, какой из актов — Закон № 509 или Закон № 877 — имеет приоритет в регулировании порядка проведения проверок налоговыми органами. По мнению Минюста, в данном случае более специальным, а значит, имеющим приоритет, следует считать Закон № 877. Хотя ВАСУ в письме от 31.07.2008 г. № 1331/100/13-08 приходил к противоположному выводу, называя более специальным Закон № 509. Напомним, мы его точку зрения по этому вопросу разделить отказались с надеждой на иную правовую позицию Верховного Суда (см. «Налоги и бухгалтерский учет», 2008, № 66, с. 13).Отметим, что к изложенному выше правилу можно обратиться при условии, что общий акт, если он принимался позже специального, не отменил его. Кроме того, данное правило может применяться не только при коллизии между нормативно-правовыми актами, но при коллизии норм одного и того же акта.
Напоследок отметим, что правила преодоления противоречий, изложенные в письме, пригодятся и для разрешения споров с участием других контролирующих органов по поводу действия Закона № 877. Например, Госдепартамент надзора за соблюдением законодательства о труде ссылкой на них сможет подтвердить свою позицию, согласно которой в случае противоречия между положениями международного договора и Закона № 877 приоритет
следует отдать международному договору (письмо от 22.05.2008 г. № 013-0721-05 // «Налоги и бухгалтерский учет», 2008, № 71), поскольку он имеет большую юридическую силу.Елена Уварова
