Длящиеся и разовые правонарушения
От характера правонарушения напрямую зависит, когда истечет срок, в течение которого лицо, его совершившее, может быть привлечено к админответственности. Однако законодательство четких критериев того, какие админпроступки считать длящимися, а какие разовыми, не приводит. Данный вопрос решается в отношении каждого конкретного нарушения. Мы постараемся все же дать некий общий ориентир, которым можно воспользоваться для определения того, с какого момента и какой срок применения админвзыскания отсчитывать.
Нина КОСТЕНКО, экономист-аналитик Издательского дома «Фактор»
Итак, почему же так важно знать, является админнарушение длящимся или разовым? Ответ на этот вопрос может иметь принципиальное значение. Напомним, согласно
ст. 38 КоАП административное взыскание, если дело рассматривается не в судебном порядке, а уполномоченным органом государственной власти либо местного самоуправления, может быть наложено не позднее чем через два месяца со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — через два месяца со дня его выявления. Если же рассмотрение дела подведомственно суду, то срок исчисляется по этим же правилам, но его продолжительность составляет три месяца*.* Дополнительно надо отметить, что если вопрос о привлечении лица к админответственности рассматривается после отказа в возбуждении уголовного дела либо его закрытия, то административное взыскание может быть применено не позднее чем через
месяц со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо его закрытия.Как видим, при совершении разового (недлящегося) правонарушения избежать админответственности гораздо больше шансов, поскольку срок в два или три месяца может истечь еще до момента выявления контролирующим органом факта нарушения.
Если же нарушение длящееся, то контролирующий орган должен зафиксировать его в админпротоколе, дата составления которого и будет считаться днем выявления нарушения. С этого момента и до момента вынесения решения о наложении административного взыскания должно пройти не более двух (а если дело рассматривается в суде — не более трех) месяцев.
Проведем краткий обзор позиций госорганов по вопросу о том, какие критерии должны лежать в основе деления правонарушений на разовые и длящиеся.
Позиция Минюста
Минюст в свое время высказал позицию, согласно которой длящимися правонарушениями являются
проступки, связанные с продолжительным, непрекращающимся невыполнением обязанностей, предусмотренных правовой нормой . Такие правонарушения прекращаются либо выполнением установленных обязанностей, либо привлечением виновного лица к ответственности (письмо Минюста от 01.12.2003 г. № 22-34-1465).Исходя из этого критерия, в качестве примера длящегося правонарушения Минюст приводит самовольное занятие земельного участка.
Позиция контролирующих госорганов
Учитывая то, что решение вопроса о характере нарушения существенным образом влияет на порядок применения санкций, многим контролирующим органам пришлось сформировать свою позицию по нему.
Одними из первых, кто высказался
по поводу критериев разграничения длящихся и разовых правонарушений, были налоговики. Так, Главная государственная налоговая инспекция Украины в письме от 22.03.94 г. № 04-115/10-1018 к разовым нарушениям отнесла несвоевременную подачу деклараций, расчетов, аудиторских заключений, платежных поручений на внесение платежей в бюджеты и государственные целевые фонды и др.; к длящимся — отсутствие бухгалтерского учета объектов налогообложения, ведение его с нарушением установленного порядка и др.В то же время мы, например, не можем согласиться с позицией одного из специалистов ГНАУ, согласно которой неподача расчета по ф. № 1ДФ не является длящимся нарушением (см. «Праця і зарплата», 2009, № 16, с. 21). На наш взгляд, в этом случае как раз субъект своим бездействием нарушает установленную законодательством обязанность и до того момента, пока расчет не будет подан, такой субъект будет находиться в непрерывном состоянии нарушения требований законодательства, а значит нарушение носит длящийся характер.
Другие контролирующие органы также не остаются в стороне от обсуждения возможных критериев разграничения разовых и длящихся правонарушений.
Так, Госкомзем исходит из того, что длящимися админнарушениями следует считать проступки, связанные с продолжительным, беспрерывным невыполнением обязанностей, предусмотренных правовой нормой. Такие противоправные действия прекращаются выполнением регламентированных обязанностей либо привлечением виновного лица к ответственности. Длящиеся правонарушения характеризуются также тем, что лицо, совершившее какие-то определенные действия или бездействие, пребывает в последующем в состоянии беспрерывного продолжения этих действий (бездействия) (
п. 9.3 Методических рекомендаций по осуществлению производства в делах об административных правонарушениях при привлечении к ответственности нарушителей земельного законодательства, утвержденных приказом Госкомзема от 11.05.2005 г. № 40). Приведенным критериям, например, не соответствует такое нарушение земельного законодательства, как снятие плодородного слоя почвы без специального разрешения, поэтому такое нарушение следует считать разовым (см. письмо Госкомзема от 11.03.2008 г. № 6-8-544/266). В качестве же примера длящегося нарушения Госкомзем, как и Минюст, приводит самовольное занятие земельного участка, подчеркивая, что независимо от того, когда участок был занят без достаточных на это правовых оснований, если на момент выявления участок продолжает использоваться, сроки применения админвзыскания не могут считаться истекшими (см. письмо от 24.10.2003 г. № 14-26-4/6782).Из аналогичных критериев разграничения того, какие нарушения являются длящимися, а какие разовыми, исходит и Главное контрольно-ревизионное управление Украины, внимание которого также привлек рассматриваемый вопрос. Так, в
письме от 18.06.2009 г. № 25-18/745 (см. на с. 45), в частности, отмечается, что к разовым нарушениям следует, например, отнести несвоевременное либо некачественное проведение инвентаризации денежных средств и материальных ценностей, создание препятствий сотрудникам ГлавКРУ в проведении ревизий и др.; к длящимся — отсутствие бухгалтерского учета, ведение его с нарушением установленного порядка, непринятие мер для возмещения виновными лицами убытков от недоимки, непроведение инвентаризации и др.Примером длящегося правонарушения также можно считать самовольное строительство зданий и сооружений (
письмо Минрегионстроя от 06.08.2008 г. № 22/7-2350), невыплату или выплату не в полном объеме заработной платы (письмо Минтруда от 28.08.2002 г. № 06/2-4/196) и др.
Позиция судов
Сегодня в основе подхода, используемого судами при определении того, какое нарушение имело место — длящееся или разовое, — остается позиция Пленума Верховного Суда Украины, изложенная в
постановлении от 24.06.88 г. № 6 «О практике рассмотрения судами жалоб на постановления в делах об административных правонарушениях».В соответствии с
п. 6 названного документа при проверке соблюдения органом (должностным лицом) установленного ст. 38 КоАП срока применения административного взыскания судам следует иметь в виду, что при длящихся правонарушениях указанный срок исчисляется со дня выявления правонарушения. В свою очередь в соответствии с теорией административного права длящимися признаются правонарушения, которые, начавшись с какого-либо противоправного действия или бездействия, осуществляются затем непрерывно путем неисполнения обязанности (например, проживание без паспорта, самовольное строительство домов или сооружений и т. п.). Начальным моментом такого деяния может быть активное действие или бездействие, когда виновный или не исполняет конкретную возложенную на него обязанность, или исполняет ее не полностью или ненадлежащим образом.В качестве дополнительных примеров длящихся правонарушений в
постановлении Пленума ВСУ также названы самовольное занятие жилого помещения, нарушение или невыполнение установленных правил пожарной безопасности, неисполнение обязанностей по воспитанию и обучению детей и др. Данная позиция Пленума ВСУ используется и в практике Минюста (см. письмо от 17.07.2007 г. № 22-14-493 (см. на с. 46)).О том, что изложенный подход остается актуальным и сегодня, свидетельствует анализ судебной практики (см., например,
определение Высшего административного суда Украины от 20.12.2006 г., постановление Апелляционного суда Одесской области от 10.05.2006 г. по делу № 33-129).Думаем, приведенные примеры, используемые контролирующими органами и судами для иллюстрации того, какие нарушения должны рассматриваться как длящиеся, а какие — как разовые, могут стать достаточно хорошим ориентиром для субъектов хозяйствования в данном вопросе. В завершение хотим еще раз обратить внимание на то, что при длящемся нарушении срок, в течение которого могут быть применены санкции за его совершение, отсчитывается с момента выявления такого нарушения, если оно продолжается совершаться. Если же субъект прекратил его совершение еще до выявления, например, провел инвентаризацию или освободил самовольно занимаемый участок и т. п., то отсчитывать положенный двух- (или трех-) месячный срок следует с момента прекращения нарушения.
