14.04.2014
Финансирование больницы из двух местных бюджетов
Алла БОНДАРЕНКО, заместитель директора Департамента финансов Харьковской областной государственной администрации — начальник бюджетного управления
Центральная районная больница является собственностью районного совета. При этом город <…> не имеет городского лечебно-профилактического заведения. Его жители также обслуживаются в центральной районной больнице. В соответствии со статистическими данными в больнице обслуживаются 75 % жителей города и 25 % жителей района.
Какими должны быть взаимоотношения между органами местного самоуправления (райсоветом и горсоветом) в вопросах финансирования центральной районной больницы?
(Днепропетровская обл.)
Сначала обратим внимание на то, что в соответствии со ст. 10 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.07.97 г. № 280/97-ВР (далее — Закон № 280/97) областные и районные советы являются органами местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов в пределах полномочий, определенных законодательными актами и нормативными документами Украины, а также полномочий, переданных им сельскими, поселковыми, городскими советами.
Статьей 28 Закона № 280/97 определены полномочия местных советов в сфере бюджета, финансов и цен, к которым в частности, относятся:
— составление проекта местного бюджета;
— подача его на утверждение соответствующего совета;
— обеспечение выполнения бюджета;
— ежеквартальная подача совету письменных отчетов о ходе и результатах выполнения бюджета;
— подготовка и подача соответственно в районные, областные советы необходимых финансовых показателей и предложений по составлению проектов районных и областных бюджетов.
Согласно п. 1 ст. 60 Закона № 280/97 территориальным громадам сел, поселков, городов, районов в городах принадлежит право собственности на заведения здравоохранения. В данном случае правом собственности центральной районной больницы владеет территориальная громада района.
Следует также обратить внимание: п. 3 ст. 60 Закона № 280/97 определено, что территориальные громады сел, поселков, городов, районов в городах непосредственно или через органы местного самоуправления могут объединять на договорных началах на праве общей собственности объекты права коммунальной собственности, а также средства местных бюджетов для выполнения совместных проектов или для совместного финансирования (содержания) коммунальных предприятий, учреждений и организаций и создавать для этого соответствующие органы и службы.
Районные советы от имени территориальных громад сел, поселков, городов осуществляют управление объектами их общей собственности, удовлетворяющими общие нужды территориальных громад.
Как определено в ст. 61 Закона № 280/97, органы местного самоуправления в селах, поселках, городах, районах в городах самостоятельно разрабатывают, утверждают и выполняют соответствующие местные бюджеты согласно действующему законодательству.
Районные советы утверждают районные бюджеты, которые формируются из средств государственного бюджета для их соответствующего распределения между территориальными громадами или для выполнения совместных проектов и из средств, привлеченных на договорных началах из местных бюджетов для реализации совместных социально-экономических и культурных программ, контролируют их выполнение.
Составление и выполнение районных бюджетов осуществляют соответствующие государственные администрации. В данном случае главным распорядителем бюджетных средств для центральной районной больницы является районная государственная администрация.
Районная государственная администрация как главный распорядитель бюджетных средств в соответствии с п. 5 ст. 22 Бюджетного кодекса Украины от 08.07.2010 г. № 2456-VI (далее — БКУ) получает бюджетные назначения путем их утверждения в решении о районном бюджете, распределяет и доводит до распорядителей бюджетных средств низшего уровня в установленном порядке объемы бюджетных ассигнований.
Отметим также, что в соответствии со ст. 72 Закона № 280/97 районные государственные администрации подотчетны соответствующим районным советам по выполнению программ социально-экономического и культурного развития, районных бюджетов, подотчетны и подконтрольны в части полномочий, делегированных им соответствующими районными советами, а также по выполнению решений советов по этим вопросам.
За счет средств местных бюджетов производятся расходы, которые в соответствии со ст. 86 БКУ делятся на три группы расходов на основе принципа субсидиарности с учетом критериев полноты предоставления услуги и приближения ее к непосредственному потребителю, а именно:
1) первая группа — расходы на функционирование бюджетных учреждений и реализацию мероприятий, которые обеспечивают необходимое первоочередное предоставление гарантированных услуг и которые расположены ближе всего к потребителям;
2) вторая группа — расходы на функционирование бюджетных учреждений и реализацию мероприятий, обеспечивающих предоставление основных гарантированных услуг для всех граждан Украины;
3) третья группа — расходы на функционирование бюджетных учреждений и реализацию мероприятий, обеспечивающих гарантированные услуги для отдельных категорий граждан, или реализацию программ, потребность в которых существует во всех регионах Украины.
В рассматриваемом нами случае имеют место расходы на финансирование центральной районной больницы, которые относятся ко второй из указанных выше групп расходов, в связи с тем, что ст. 49 Конституции Украины от 28.06.96 г. (далее — Конституция) определено, что государство создает условия для эффективного и доступного для всех граждан медицинского обслуживания.
Согласно п. 3 ст. 86 БКУ расходы второй группы осуществляются из бюджетов и городов областного значения, а также районных бюджетов.
Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 89 БКУ расходы на первичную медико-санитарную, амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь (больницы широкого профиля, роддома, поликлиники и амбулатории, общие стоматологические поликлиники, а также участковые больницы, медицинские амбулатории, фельдшерско-акушерские и фельдшерские пункты, центры первичной медицинской (медико-санитарной) помощи) осуществляются из районных бюджетов.
В этом случае речь идет именно о больнице широкого профиля, поскольку она единственная на территории как города, так и района оказывает всестороннюю медицинскую помощь населению.
Расходы на здравоохранение учитываются Минфином при исчислении межбюджетных трансфертов, расчет которых проводится в соответствии с формулой распределения объема межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания и средств, передаваемых в государственный бюджет) между государственным и местными бюджетами, утвержденной постановлением КМУ «Некоторые вопросы распределения объема межбюджетных трансфертов» от 08.12.2010 г. № 1149, исходя из общей численности имеющегося населения района и финансового норматива бюджетной обеспеченности на охрану здоровья для сводного бюджета района (города областного значения).
Если в данном случае имеется в виду город областного значения, то необходимо на договорных началах принять решение о передаче межбюджетного трансферта из бюджета города областного значения в районный бюджет на содержание центральной районной больницы для оказания качественной медицинской помощи жителям города.
Напомним, что в соответствии с п. 1 ст. 2 БКУ межбюджетные трансферты — это средства, которые бесплатно и безвозвратно передаются из одного бюджета в другой.
Межбюджетный трансферт в виде субвенции* предоставляется в соответствии со ст. 93 БКУ на основании решений соответствующих местных советов, принятых каждой из сторон, и заключения договора. Все договоры о передаче средств между местными бюджетами согласно таким решениям заключаются до 1 августа года, предшествующего плановому.
* В соответствии с п. 1 ст. 2 БКУ субвенция — это межбюджетные трансферты для использования на определенную цель в порядке, определенном органом, принявшим решение о предоставлении субвенции.
Целесообразно достигнуть согласия между городским и районным советами по вопросу финансирования больницы пропорционально количеству жителей города и района, прикрепленных на обслуживание в этой больнице в соответствии со средними статистическими данными, в данном случае — 75 % на 25 %.
Расчеты потребности в бюджетных средствах на финансирование центральной районной больницы в разрезе соответствующих КЭКР могут быть предоставлены на рассмотрение и районному совету, осуществляющему финансирование больницы, и городскому совету для определения размера субвенции.
Размер переданных средств на осуществление расходов на содержание районной больницы, содержащейся из районного бюджета, должен быть пропорционален доле пользователей гарантированными услугами в полной стоимости этих услуг, рассчитанных по финансовым нормативам бюджетной обеспеченности для органа местного самоуправления, передающего эти средства.
Учитывая, что количество населения города в три раза превышает количество населения района, обслуживаемого районной больницей, возможно, данный вопрос возник в результате инициативы передать больницу в собственность города областного значения или отказа того или иного органа местного самоуправления содержать больницу за счет средств местного бюджета.
Если имеется в виду город районного значения, то предоставление межбюджетных трансфертов городским бюджетом в районный бюджет не может проводиться в соответствии со ст. 93 БКУ в связи с тем, что полномочия по финансированию центральной районной больницы городским советом районному совету передаваться не могут, поскольку они и так относятся к полномочиям районного совета.
В данном случае предоставление средств городским бюджетом районному бюджету может происходить только согласно ст. 101 БКУ в виде субвенций на содержание объекта общего пользования.
В соответствии со ст. 104 БКУ условия содержания объектов общего пользования или ликвидации негативных последствий деятельности объектов общего пользования и предоставления субвенции определяются на договорных началах между предоставителем субвенции и ее получателем.
В соответствии со ст. 32 Закона № 280/97 к ведению исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относятся:
а) собственные (самоуправляемые) полномочия:
1) управления заведениями образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, оздоровительными заведениями, которые принадлежат территориальным громадам или переданы им, молодежными подростковыми заведениями по месту проживания, организация их материально-технического и финансового обеспечения;
б) делегированные полномочия:
1) обеспечение в пределах предоставленных полномочий доступности и бесплатности образования и медицинского обслуживания на соответствующей территории;
2) обеспечение в соответствии с законом развития всех видов образования и медицинского обслуживания, развития и совершенствования сети образовательных и лечебных заведений всех форм собственности.
Согласно п. 4 ст. 42 Закона № 280/97 городской голова обеспечивает осуществление в пределах предоставленных законом полномочий органов исполнительной власти на соответствующей территории, соблюдение Конституции и законов Украины, исполнение актов Президента Украины и соответствующих органов исполнительной власти. То есть городской совет уполномочен обеспечить реализацию права территориальной громады города на получение гарантированных Конституцией надлежащего уровня услуг (в данном случае — медицинских).
В течение ряда лет государство не обеспечивает в полной мере потребность местных бюджетов на выполнение делегированных им полномочий (расходов) из-за низкого норматива финансовой обеспеченности и недостаточности финансового ресурса. Такая ситуация на уровне районного бюджета усложняется отсутствием собственных доходов (второй корзины), которые можно было направить на делегированные государством расходы, и значительным количеством бюджетных учреждений, в том числе школ, ФАП, находящихся на территории сельских и поселковых советов и обслуживающих население соответствующих территориальных громад.
В этих условиях важно сконцентрировать усилия органов власти и местного самоуправления, все имеющиеся финансовые ресурсы с той целью, чтобы обеспечить осуществление государственных полномочий.
Районный совет, рассмотрев потребность в бюджетных средствах на финансирование больницы, определяет объемы и виды КЭКР, которые он не в состоянии профинансировать из районного бюджета, и обращается с просьбой о предоставлении субвенции на соответствующие цели в городской совет.
Таким образом, в этих вопросах главное — это взаимопонимание районной и городской власти по обеспечению населения предоставлением гарантированных услуг, а остальное прописано в БКУ и Законе № 280/97.