25.09.2009
Строительство и размещение вышек мобильной связи: порядок и ограничения
Дмитрий Вовк, юрист
Развитие мобильной связи в Украине приводит к все новому и новому появлению на территории городов и других населенных пунктов так называемых вышек, обеспечивающих доступ абонентов к услугам сетей мобильных операторов. В то же время такая застройка имеет и обратную сторону медали, поскольку указанные объекты являются источниками электромагнитного излучения, а значит, могут нести потенциальную угрозу здоровью людей, проживающих возле данных сооружений. В рамках этой статьи мы рассмотрим порядок и ограничения, применяемые к строительству этих вышек, которые позволяют гарантировать их безопасную эксплуатацию.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
ГК
— Гражданский кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 435-IV.ГПК
— Гражданский процессуальный кодекс Украины от 18.03.2004 г. № 1618.ЗК
— Земельный кодекс Украины от 25.10.2001 г. № 2768-III.КАС
— Кодекс административного судопроизводства Украины от 06.07.2005 г. № 27/47-IV.КоАП
— Кодекс Украины об административных правонарушениях от 07.12.84 г. № 8073-Х.УК
— Уголовный кодекс Украины от 05.04.2001 г. № 2341-ІІІ.ХПК
— Хозяйственный процессуальный кодекс Украины от 06.11.91 г. № 1798-Х.Закон о застройке
— Закон Украины «О планировании и застройке территорий» от 20.04.2000 г. № 1699-ІІ.Закон об ответственности за нарушения в сфере градостроительства
— Закон Украины «Об ответственности предприятий, их объединений, учреждений и организаций за нарушения в сфере градостроительства» от 14.12.94 г. № 208/94-ВР.Закон об инвестиционной деятельности
— Закон Украины «Об инвестиционной деятельности» от 18.11.91 г. № 1560-ХІІ.Закон об обеспечении санитарного благополучия
— Закон Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения» от 24.02.94 г. № 4004-ХІІ.Закон о пожарной безопасности
— Закон Украины «О пожарной безопасности» от 17.12.93 г. № 3745-ХІІ.Закон о радиочастотном ресурсе
— Закон Украины «О радиочастотном ресурсе Украины» от 01.06.2000 г. № 1770-ІІІ.Закон о телекоммуникациях
— Закон Украины «О телекоммуникациях» от 18.11.2003 г. № 1280-IV.Старый перечень
— Перечень проектов строительства производственного назначения, для утверждения которых заключение комплексной государственной экспертизы необязательно, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 31.10.2007 г. № 1269.Новый перечень
— Перечень объектов, для утверждения проектов строительства которых комплексное заключение государственной экспертизы не является обязательным, утвержденный приказом Министерства регионального развития и строительства Украины от 08.04.2009 г. № 145.Порядок принятия в эксплуатацию законченных строительством объектов
— Порядок принятия в эксплуатацию законченных строительством объектов, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 08.10.2008 г. № 923.Государственные санитарные нормы защиты от электромагнитных излучений
— Государственные санитарные нормы и правилах защиты населения от электромагнитных излучений, утвержденные приказом Министерства здравоохранения Украины от 01.08.96 г. № 239.ДБН 360-92**
— ДБН 360-92** «Градостроительство. Планирование и застройка городских и сельских поселений», утвержденные приказом Госкомгорстроя от 17.02.92 г. № 44.Лицензионные условия № 179
— Лицензионные условия осуществления деятельности в сфере телекоммуникации по предоставлению услуг подвижной (мобильной) телефонной связи с правом технического обслуживания и эксплуатации телекоммуникационных сетей и предоставления в пользование каналов электросвязи, утвержденные решением Национальной комиссии по вопросам регулирования связи Украины от 26.01.2006 г. № 179.Лицензионные условия № 47
— Лицензионные условия осуществления хозяйственной деятельности в строительстве, связанной с созданием объектов архитектуры, утвержденные приказом Минрегионстроя Украины от 27.01.2009 г. № 47.
Согласно
ст. 1 Закона о телекоммуникациях вышка, используемая для организации и предоставления услуг мобильной связи, представляет собой сооружение электросвязи. В свою очередь, под электросвязью (телекоммуникацией) Закон понимает передачу, излучение и (или) принятие знаков, сигналов, письменного текста, изображений и звуков или сообщений любого рода по радио, проводовых, оптических или других электромагнитных системах. В качестве такого сооружения вышка является составляющей телекоммуникационной сети, т. е. комплекса технических средств и сооружений, предназначенных для маршрутизации, коммутации, передачи и (или) принятия знаков, сигналов, письменного текста, изображений и звуков или сообщений любого рода по радио, проводовых, оптических или других электромагнитных системах между конечным оборудованием.Наиболее важным в данной ситуации представляется тезис о том, что вышка — это
именно сооружение, строительство которого должно производиться с учетом всех требований законодательства, регулирующего создание объектов архитектуры. Последний вывод подтверждают и Лицензионные условия № 179, которые устанавливают, что лицензиаты (операторы) при осуществлении деятельности по предоставлению услуг мобильной телефонной связи обязаны создавать телекоммуникационную сеть (в том числе и вышки мобильной связи. — Прим. автора.) только при наличии проектной документации, разработанной в соответствии с законодательством. Отсутствие такой документации является нарушением лицензионных условий и может быть основанием для обращения в контролирующий орган — Государственную инспекцию связи (ст. 19 Закона телекоммуникациях).
Особенности строительства телекоммуникационной вышки
Строительство вышки мобильной связи имеет ряд существенных моментов, обусловливаемых необходимостью обеспечения безопасности объекта телекоммуникации.
Во-первых
, Перечень работ осуществления хозяйственной деятельности в строительстве , связанной с созданием объектов архитектуры, являющийся приложением к Лицензионным условиям № 47, предусматривает, что проектирование и монтаж систем связи является строительными работами. Следовательно, строительство вышки является лицензионной деятельностью и может осуществляться только субъектами, имеющими соответствующую лицензию.Во-вторых
, сооружение вышки, как и проведение любой другой строительной деятельности, требует получения разрешения инспекции Государственного архитектурно-строительного контроля на подготовительные и строительные работы (ст. 281, 29 Закона о застройке). Аналогичную мысль высказывает и инспекция ГАСК в письме от 04.07.2008 г. № 22/7-1894, указывая, что размещение на крышах домов станций мобильной связи и мачты, на которой крепится антенна, является новым строительством, требующим оформления проектной документации с соответствующими экспертными заключениями и получения необходимых разрешений органов местного самоуправления и инспекции ГАСК1. Принятие в эксплуатацию таких объектов осуществляется на основании Порядка принятия в эксплуатацию законченных строительством объектов . До принятия вышки в эксплуатацию, ее использование по целевому назначению запрещено и влечет за собой штраф в размере десяти процентов от стоимости выполненных работ (ст. 1 Закон об ответственности за нарушения в сфере градостроительства).1
На необходимость разработки проектной документации на строительство объектов приемо-передаточных средств связи организациями, имеющими соответствующую лицензию, также обратил внимание Минрегионстрой в письме от 24.10.2008 г. № 10/2-1444.Во-третьих
, согласно ч. 1 ст. 31 Закона телекоммуникациях проекты строительства, реконструкции и модернизации телекоммуникационных сетей подлежат экспертизе в случаях и в порядке, установленных законодательством. Затраты, связанные с проведением экспертизы, возлагаются на операторов телекоммуникаций. Часть 1 ст. 8 Закона об инвестиционной деятельности устанавливает, что инвестор (оператор мобильной связи) обязан получить положительное комплексное заключение государственной экспертизы в отношении соблюдения в инвестиционных программах и проектах строительства действующих нормативов по вопросам санитарного и эпидемиологического благополучия населения, экологии, охраны труда, энергосбережения, пожарной безопасности, прочности, надежности и необходимой долговечности домов и сооружений, а также архитектурных требований, за исключением объектов гражданского и производственного назначения, для утверждения проектов строительства которых комплексное заключение не является обязательным.Ранее — до 22 июня 2009 года — действовал
старый перечень проектов, для утверждения которых заключение госэкспертизы необязательно, который телекоммуникационных вышек не содержал, соответственно, строительство данных объектов возможно было только при наличии такого экспертного заключения.С указанной даты вступил в силу
приказ Министерства регионального развития и строительства Украины «Об утверждении Перечня объектов, для утверждения проектов строительства которых комплексное заключение государственной экспертизы не является обязательным» от 08.04.2009 г. № 1452. В этом документе уже появилась информация, касающаяся объектов мобильной связи, приведем цитату:
«12. Строительство объектов сотовой связи, которые по типовым техническими решениями подразделяются на:
объекты, строящиеся в существующих приспособленных, встроенно-пристроенных помещениях и помещениях контейнерного типа с установкой оборудования связи, с использованием легких трубостоек для крепления антенно-фидерных устройств (далее — АУФ), установленных на существующих зданиях, производственных сооружениях, металлических и кирпичных трубах;
то же, с установкой на существующих зданиях малогабаритных (до 30 м) мачт облегченной конструкции для крепления АУФ;
наземные мачты с оттяжками и башни для крепления АУФ с установкой оборудования связи в существующих приспособленных, встроенно-пристроенных помещениях и помещениях контейнерного типа».
2
Материалы на тему по государственной комплексной экспертизе проектов см. также в газете «Строительная бухгалтерия», 2009, № 14, с. 37 — 39, также № 15, с. 41 — 45.
Таким образом, на сегодняшний день госэкспертиза необязательна для малогабаритных (до 30 м) объектов телекоммуниции, которые возведены на уже существующих зданиях и сооружениях, или же наземные башни, но уже с растяжками для крепления.
В соответствии с
ч. 1 ст. 15 Закона об инвестиционной деятельности государственная экспертиза инвестиционных программ и проектов строительства проводится государственным предприятием «Специализированная государственная экспертная организация — Центральная служба Украинской государственной строительной экспертизы» центрального органа исполнительной власти по вопросам строительства и архитектуры (Минрегионстроя) и ее местными подразделениями (филиалами) при участии экспертных подразделений организаций соисполнителей комплексной государственной экспертизы (органы санитарного контроля, пожарной безопасности, охраны труда).Если требования по охране труда и пожарной безопасности в строительстве вышки являются в данной ситуации в целом стандартными, то соблюдение санитарных норм имеет свою специфику.
Пункт 10.24. ДБН 360-92** устанавливает, что при размещении радиотехнических объектов (радиостанций, радиотелевизионных и радиолокационных станций) следует руководствоваться Санитарными нормами и правилами защиты населения от влияния электромагнитных полей, которые создаются радиотехническими объектами. Эти нормы и правила содержатся в Государственных санитарных нормах защиты от электромагнитных излучений. В частности, в п. 1.4 они предусматривают, что площадки для размещения проектируемых радиотехнических объектов необходимо выбирать с учетом мощности передатчиков, характеристики направленности излучения, высоты размещения и конструктивных особенностей антенн, рельефа местности, функционального предназначения прилегающих территорий, высоты застройки для того, чтобы уровни электромагнитных полей на территории, предназначенной для застройки, не превышали предельно допустимые уровни (ПДУ), установленные в п. 1.3 этих норм. Площадка радиотехнического объекта (техническая территория) оборудуется в соответствии со строительными нормами и правилами, на ее территории не допускается размещения жилых и общественных домов. С целью защиты населения от влияния электромагнитных излучений, которые создаются радиотехническими объектами, устанавливаются санитарно-защитные зоны и зоны ограничения застройки. Санитарно-защитной зоной считается территория, где на высоте до 2 м от поверхности земли превышаются ПДУ электромагнитных излучений. Санитарно-защитная зона, как правило, прилегает к технической территории радиотехнического объекта. Внешняя граница санитарно-защитной зоны определяется на высоте до 2 м от поверхности земли по ПДУ электромагнитных излучений.В отдельных случаях допускается размещение антенн передающих радиотехнических средств на крышах жилых, общественных и других домов, а также передатчиков на крышах нежилых производственных домов
при условии соблюдения требований по ПДУ (п. 1.4.2 Государственных санитарных норм защиты от электромагнитных излучений). Таким образом, при монтаже объекта мобильной связи на крыше жилого дома санитарно-защитная зона не устанавливается, а излучение такого объекта не может превышать ПДУ. Иными словами, устройство на крыше дома вышки, электромагнитное излучение которого может превышать ПДУ, даже если размещение такой вышки позволяет создать санитарно-защитную зону, не допускается.В-четвертых
, строительство вышки, используемой для предоставления услуг мобильной связи, должно осуществляться на выделенном для этих целей земельном участке. По целевому назначению этот участок должен относиться к землям связи (п. «ж» ч. 1 ст. 19 ЗК). Согласно п. «а» ч. 1 ст. 91 и п. «а» ч. 1 ст. 96 ЗК собственники и пользователи земельного участка обязаны обеспечивать их использование по целевому назначению. Исходя из этого, проведение строительных работ на участке с иным целевым назначением является незаконным и может повлечь за собой отмену решения о выделении данного земельного участка (ст. 21 ЗК). Такой же позиции придерживается Госинспекция по контролю над использованием и охраной земель (см. письмо от 13.07.2005 г. № 6-8-673/448).В-пятых
, в случае если строительство вышки осуществляется на крыше жилого дома3, то заказчику строительства необходимо заручиться согласием балансодержателя этого дома (например, коммунального предприятия, объединения совладельцев многоквартирного жилого дома). По мнению инспекции ГАСК, данное согласие является необходимым условием выдачи согласия на проведение строительных работ (письмо от 04.07.2008 г. № 22/7-1894). Формой согласия может быть соответствующее письмо.3
С возможностью такого строительства согласна и инспекция ГАСК (см. письмо от 04.07.2008 г. № 22/7-1894), и Госинспекция по контролю над использованием и охраной земель, которая указывает, что размещение соответствующего оборудования на крышах жилых домов и сооружений, трубах котелен и т. д. не противоречит требованиям земельного законодательства (письмо от 13.07.2005 г. № 6-8-673/448).Кроме того, согласно
ч. 6 ст. 31 Закона о телекоммуникациях субъекты хозяйствования, которые осуществляют строительство телекоммуникационных сетей общего пользования, могут устанавливать в помещениях, которые им принадлежат на праве найма, телекоммуникационное оборудование, использовать крыши домов и технические помещения для установки антенн и необходимого оборудования на основании договора с собственником помещения. Принимая это во внимание, заказчик строительства вышки должен заключить договор на использование чужого имущества (части крыши дома) с собственником жилого дома (орган местного самоуправления, объединение совладельцев многоквартирного дома и т. д.). Госкомпредпринимательства считает, что в такой ситуации следует заключать договор сервитута 4 (см. письмо от 07.06.2005 г. № 4484). Однако, на наш взгляд, может также заключаться и договор аренды.4
Сервитут — договор на использование чужого недвижимого имущества для удовлетворения потребностей других лиц, которые не могут быть удовлетворены другим способом. Договор сервитута может быть как платным, так и бесплатным (ст. ст. 410, 403 ГК).И, наконец,
в-шестых, эксплуатация установленного на вышке радиоэлектронного средства осуществляется после получения соответствующего разрешения, которое выдается Украинским государственным центром радиочастот (ст. 42 Закона о радиочастотном ресурсе).
Ответственность заказчика
В случае если заказчик осуществляет строительство вышки с нарушением приведенных выше требований, он может быть привлечен к юридической ответственности.
В частности, в соответствии со
ст. 42 КоАП нарушение санитарно-гигиенических (например, нарушение ПДУ электромагнитных полей при расположении вышки с радиоэлектронным устройством) и санитарно-противоэпидемических правил и норм влечет наложение штрафа на граждан от одного до двенадцати минимальных доходов граждан и на должностных лиц — от шести до двадцати пяти не облагаемых налогом минимумов доходов граждан.Согласно
ст. 53 КоАП использование земель не по целевому назначению (т. е. строительство вышки не на землях связи), неисполнение природоохранного режима использования земель, размещение, проектирование, строительство, ввод в действие объектов, которые негативно влияют на состояние земель, влечет за собой наложение штрафа от 5 до 25 не облагаемых налогом минимумов доходов граждан.Статья 146 КоАП
предусматривает, что нарушение правил эксплуатации радиоэлектронных средств и излучающих устройств любого вида и назначения влечет за собой наложение штрафа от двадцати до пятидесяти не облагаемых налогом минимумов доходов граждан с конфискацией указанных средств и устройств или без нее и на должностных лиц и граждан — субъектов предпринимательской деятельности — от пятидесяти до ста не облагаемых налогом минимумов доходов граждан с конфискацией указанных средств и устройств или без нее.Нарушение правил пожарной безопасности является основанием для применения к виновным должностным лицам штрафа в размере от двух до десяти не облагаемых налогом минимумов доходов граждан (
ст. 175 КоАП).Более серьезные негативные последствия предусмотрены в
ст. 1 Закона об ответственности за нарушения в сфере градостроительства, которая устанавливает штрафы за проведение строительных работ без согласия на их выполнение или без утвержденной проектной документации (50 процентов стоимости этих работ), выполнение строительных работ, не отвечающих государственным стандартам, нормам и правилам или проектным решениям (10 процентов стоимости выполненных работ) и, как уже отмечалось, за эксплуатацию или использование сооружений после окончания строительства без принятия их государственными (техническими) комиссиями (десять процентов от стоимости выполненных работ).Кроме того, согласно
ч. 1 ст. 275 УК нарушение при разработке, конструировании, изготовлении или хранении промышленной продукции правил, касающихся безопасного их использования, а также нарушение при проектировании или строительстве правил, касающихся безопасной эксплуатации строений и сооружений5, лицом, которое обязано соблюдать такие правила 6, если это создало угрозу гибели людей или наступления других тяжких последствий или причинило вред здоровью потерпевшего, наказывается штрафом до пятидесяти не облагаемых налогом минимумов доходов граждан или исправительными работами на срок до двух лет, или ограничением свободы на срок до трех лет, с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до двух лет или без такового.5
Таким сооружением будет являться и вышка мобильной связи.6
Применительно к рассматриваемой проблеме речь, в частности, может идти о должностных лицах оператора мобильной связи — заказчика строительства вышки.
Что делать, если осуществляется незаконное строительство вышки мобильной связи
В конце хотелось бы дать несколько рекомендаций в отношении того,
какие действия могут предпринять заинтересованные лица в данной ситуации.Во-первых
, если существуют основания полагать, что вышка строится с нарушением установленных нормативов, заинтересованные лица (жители близлежащих домов или домов, на которых планируется установить оборудование мобильной связи) могут обратиться в контролирующие органы (ГАСК, органы санитарно-эпидемиологического и пожарного контроля и др.) с требованием провести проверку соблюдения данных нормативов. Результатом такой проверки может быть прекращение строительных работ.В частности, в соответствии с
п. 3 ч. 7 ст. 7 Закона о пожарной безопасности государственный инспектор по пожарной безопасности имеет право приостановить строительно-монтажные работы, если при их выполнении нарушаются требования пожарной безопасности.В случае систематического7 нарушения строительного законодательства инспекция ГАСК может
аннулировать разрешения на проведение подготовительных и строительных работ в случае систематического нарушения застройщиком законодательства в сфере архитектуры и строительства во время строительства (ч. 11 ст. 281, ч. 8 ст. 29 Закона о застройке), что также повлечет остановку строительства.7
Закон о застройке не конкретизирует, что следует понимать под систематическим нарушением. По аналогии с использованием данного термина в законодательстве позволим себе предположить, что речь идет о трех и более нарушениях. Именно такое понимание систематичности заложено, например, в Порядке признания эмиссии ценных бумаг недобросовестной и недействительной, утвержденном решением ГКЦБФР от 02.01.2009 г. № 52 (п. 5 раздела 1), и в Положении о применении Госкомфинуслуг мер воздействия, утвержденном распоряжением Госкомфинуслуг от 13.11.2005 г. № 125.Необходимо также отметить, что исходя из содержания
ст. 10, 11, 41 Закона об обеспечении санитарного благополучия населения граждане могут инициировать проведение проверки и, в необходимых случаях, санитарно-эпидемиологической экспертизы проекта строительства вышки, если есть данные, свидетельствующие, что заключение эксперта, составленное при согласовании проекта строительства, является ошибочным и на самом деле вышка создает угрозу санитарно-эпидемиологическому здоровью населения (не соблюдены нормы по ПДУ, не установлена или установлена с нарушениями санитарно-защитная зона и т. д.). Кроме того, следует иметь в виду, что если вышка уже построена, соответствующий главный санитарный врач (его заместитель) имеет право временно запретить или прекратить ее деятельность, если выявлены нарушения санитарных норм при ее эксплуатации (п. «а» ч. 1 ст. 42 Закона об обеспечении санитарного благополучия населения).Во-вторых
, если вышка строится на земельном участке, который не относится к землям связи, граждане, юридические лица, территориальная громада в лице органов местного самоуправления, чьи интересы таким строительством нарушаются, могут обратиться в суд с иском о сносе объекта самовольного строительства (ч. 4 ст. 376 ГК). Если при этом истец не может предоставить необходимые доказательства нецелевого использования земли, на которой построена вышка, он вправе ходатайствовать перед судом об истребовании подобной информации у заказчика строительства (ч. 4 ст. 10, ч. 1 ст. 27 ГПК, ст. 38 ХПК).В-третьих
, если вышка возводится на крыше жилого дома без соответствующего договора с собственником дома, то данный собственник может обратиться с иском об устранении препятствий в осуществлении им права пользования и распоряжения имуществом (так называемый негаторный иск, ст. 391 ГК).В-четвертых
, незаконным препятствием в осуществлении права пользования и распоряжения имуществом можно рассматривать и функционирование вышки, построенной с нарушением строительных, санитарных, противопожарных и других норм, так как превышение ПДУ электромагнитных излучений или угроза пожара лишает граждан возможности использовать свое жилье по назначению, не рискуя при этом своим здоровьем. Исходя из этого, если вышка с подобными нарушениями все же была построена, граждане, орган местного самоуправления, прокуратура в интересах указанных лиц могут также обратиться с иском к оператору мобильной связи с просьбой о демонтаже указанной вышки.В-пятых
, лица, чьи интересы нарушены строительством вышки, могут также в процессе ее строительства в порядке административного судопроизводства подать административный иск, например, об отмене разрешения на проведение строительных работ , мотивировав его несоответствием проекта строительства требованиям законодательства в части упоминавшихся выше санитарных требований, норм пожарной безопасности и т. д. Срок на подачу такого иска составляет 1 год с момента, когда лица, чьи права и законные интересы нарушаются строительством вышки, узнали о выдаче разрешения на проведение строительных работ (ч. 2 ст. 99 КАС). Согласно ч. 1 ст. 117 КАС суд по ходатайству истца или по собственной инициативе может постановить определение о применении мер обеспечения административного иска, если существует очевидная опасность причинения вреда правам, свободам и интересам истца до принятия решения в административном деле. Обеспечение административного иска возможно в двух формах:1)
приостановление действия решения субъекта властных полномочий или его отдельных положений, которые обжалованы;2)
запрет совершать определенные действия (ч. 2, 3 ст. 117 КАС).Исходя из этого, истец в таком деле может обратиться с
ходатайством о приостановлении разрешения и запрете на проведение строительных работ до вынесения решения по сути.Если решение суда об отмене разрешения на проведение строительных работ вступило в силу после окончания строительства, оно будет являться основанием для направления требования (а в случае необходимости — и иска) к застройщику о демонтаже построенного сооружения. Отметим также, что в случае заявления подобных исковых требований истец вправе просить суд о применении мер обеспечения иска, например, о запрете совершать действия, направленные на введение в эксплуатацию (если строение еще не введено в эксплуатацию) или непосредственно эксплуатацию вышки (
ст. ст. 151, 152 ГК, ст. 66, 67 ХПК). При этом заявление об обеспечении иска должно быть мотивированным, т. е. заявитель должен доказать, что эксплуатация вышки несет угрозу для здоровья людей, живущих рядом с ней, либо нарушает другие охраняемые законом интересы. Данный вывод подтверждается и судебной практикой (см., например, постановление Высшего хозяйственного суда Украины от 05.07.2006 г. по делу № 22-28/38-06-938).Все указанные выше меры защиты могут применяться как последовательно, так и одновременно.