13.01.2011
Изменения в порядке использования земель в целях строительства жилья: причины и последствия
Дмитрий Вовк, юрист
08.12.2010 г. вступил в силу Закон Украины «О внесении изменений в статью 4 Закона Украины «Об использовании земель обороны» относительно строительства жилья для военнослужащих и членов их семей», целью которого является упрощение строительства жилых объектов на землях обороны.
Каковы причины принятия указанного законодательного акта и какие последствия он будет иметь для правового регулирования в строительной сфере, мы рассмотрим в данной статье.
ДОКУМЕНТЫ СТАТЬИ
ЗК
— Земельный кодекс Украины от 25.10.2001 г. № 2768-III.Закон № 2674
— Закон Украины «О внесении изменений в статью 4 Закона Украины «Об использовании земель обороны» относительно строительства жилья для военнослужащих и членов их семей» от 04.11.2010 г. № 2674-VI.Закон о жилищном фонде социального назначения
— Закон Украины «О жилищном фонде социального назначения» от 12.01.2006 г. № 3334-IV.Закон о землях обороны
— Закон Украины «Об использовании земель обороны» от 27.11.2003 г. № 1345-IV.Закон № 800
— Закон Украины «О предотвращении влияния мирового финансового кризиса на развитие строительной отрасли и жилищного строительства» от 25.12.2008 г. № 800-VI.ДБН В.2.2-15-2005
— Государственные строительные нормы «Дома и сооружения. Жилые дома. Основные положения. ДБН В.2.2-15-2005», утвержденные приказом Государственного комитета Украины по строительству и архитектуре от 18.05.2005 г. № 80.
Закон о землях обороны определяет правовой режим использования данного вида земель. Согласно ст. 1 этого Закона землями обороны признаются земли, предоставленные для размещения и постоянной деятельности воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных Сил Украины, иных воинских формирований, созданных в соответствии с законами Украины (далее — воинские части). Воинским частям для исполнения возложенных на них функций и заданий земельные участки предоставляются в постоянное пользование в соответствии с требованиями ЗК. Земли обороны могут находиться в государственной или коммунальной собственности (ч. 2 ст. 77 ЗК).
Законом № 2674
внесены изменения в ст. 4 Закона о землях обороны, посвященную использованию этих земель в хозяйственных целях. Часть 2 ст. 4 Закона о землях обороны в ее новой редакции предусматривает, что земли обороны могут использоваться для строительства объектов социально-культурного назначения, жилья для военнослужащих и членов их семей, а также социального и доступного жилья без изменения их целевого назначения.Напомним, что
статья 4 Закона о землях обороны уже не первый раз корректируется законодателем. Так, в конце 2008 г. на волне борьбы с финансовым кризисом в строительной отрасли в эту статью уже вносились изменения, которыми было разрешено строительство на землях обороны объектов социально-культурного назначения, социального и доступного жилья (п. 19 Заключительных и переходных положений Закона № 800). Теперь же проведение указанного выше строительства может осуществляться без изменения целевого назначения земли. Как указано в пояснительной записке к проекту Закона № 2674, такая новация должна способствовать ускорению обеспечения жильем военнослужащих Вооруженных Сил Украины и иных воинских формирований, а также членов их семей. Принятие этого Закона, по мнению законодателей, также создаст возможность строительства на землях обороны без изменения их целевого назначения жилья как для военнослужащих и членов их семей, так и социального и доступного жилья.Последний момент является весьма примечательным с точки зрения понимания целей внесенных законодателем изменений. Несмотря на название
Закона № 2674, в котором присутствует упоминание лишь о строительстве жилья для военнослужащих и членов их семей, основной идеей, по всей видимости, является (как и в предыдущей редакции ч. 2 ст. 4 Закона о землях обороны) именно строительство доступного и социального жилья, которое может передаваться в собственность или пользование любым третьим лицам, а не только военнослужащим.Здесь необходимо сделать ряд пояснений. Под
социальным жильем, согласно ст. 1 Закона о жилищном фонде социального назначения, понимается жилье всех форм собственности (кроме социальных общежитий) из жилищного фонда социального назначения, которое бесплатно передается гражданам Украины, которые нуждаются в социальной защите, на основании договора найма на определенный срок. В Дополнении Б к ДБН В.2.2-15-2005 социальное жилье по своим параметрам определяется как жилье с нормированными нижними и верхними границами площадей квартир и жилых комнат общежитий в соответствии с действующими санитарными нормами, которые обеспечивают минимально допустимый уровень комфорта проживания.Понятие доступного жилья в законодательстве является более расплывчатым.
Часть 3 ст. 4 Закона № 800 закладывает параметры доступного жилья, на оплату которого распространяется государственная помощь (данная помощь предоставляется гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий): 21 м2 на одно лицо и дополнительно 10,5 м2 на семью. Однако эта же часть устанавливает, что оставшуюся часть жилья оплачивает гражданин, который заключил договор на строительство (приобретение) доступного жилья, за собственные средства. Таким образом, размер доступного жилья может превышать упомянутые выше показатели. Практически аналогичное понимание изложено и в проекте Закона Украины «Об обеспечении граждан доступным жильем» № 4124, который на сегодняшний день принят за основу Верховной Радой Украины. В свою очередь такая «расплывчатость» позволяет подогнать под строительство доступного жилья многие проекты застройки (в том числе путем соединения в одном объекте доступного, равно как и социального, и коммерческого жилья) и открывает значительные просторы для соответствующей деятельности застройщиков.На основании изложенного можно предположить, что изменения, внесенные
Законом № 2674, в наибольшей степени повлияют именно на упрощение процедуры строительства социального и доступного жилья на землях обороны (а эти земли нередко расположены в центральных районах городов и других населенных пунктов) и связанных с таким строительством коммерческих проектов, и в меньшей мере коснутся строительства жилья для военнослужащих и членов их семей. Правомерность данного вывода подтверждает и тот факт, что законодатель не позволил, например, использовать земли обороны как инструмент инвестирования (например, паевой взнос) в жилищное строительство. При этом судебная практика исходит из того, что без такой нормы любое подобное участие Минобороны или его структур в строительстве жилищных объектов является незаконным, а соответствующие договоры — недействительными (см. например, постановление ВСУ от 10.02.2010 г. по делу № 2-7/2489-2008, постановление Президиума ВХСУ «О результатах изучения состояния организации работы и судебной практики рассмотрения дел, связанных с земельными правоотношениями, в Хозяйственном суде Автономной Республики Крым» от 09.10.2009 г.).В свою очередь, упрощение, связанное со строительством на землях обороны, заключается в отсутствии необходимости изменять целевое назначение земли при строительстве на этих землях жилья для военнослужащих и членов их семей, а также социального и доступного жилья. Ранее застройка на этих землях тормозилась необходимостью, согласно
ст. 20, 21 ЗК, изменять целевое назначение земельных участков. Попытка провести строительство без изменения целевого назначения наталкивалась на четкую позицию судебных органов, признававших соответствующие договоры недействительными (см. постановление ВСУ от 10.02.2010 г. по делу № 2-7/2489-2008). Теперь же ч. 2 ст. 4 Закона о землях обороны разрешает застройку без изменения целевого назначения.Нельзя не отметить, что такая позиция законодателя вызывает ряд вопросов.
Во-первых, застройка на землях обороны без изменения целевого назначения участка логически противоречит приведенному выше понятию этих земель, так как строительство жилья, безусловно, не является видом размещения и постоянной деятельности воинских частей. Во-вторых, ч. 3 ст. 77 ЗК устанавливает, что вокруг земель обороны создаются защитные, охранные и другие зоны с особенными условиями использования. В отсутствие изменения целевого назначения, непонятно, как и на каком основании будут ликвидироваться эти зоны, в случае проведения строительства на земельных участках, на которых эти зоны расположены. И в-третьих, изменив ч. 2 ст. 4 Закона о землях обороны, законодатель оставил в силе все нормы (например, ст. 21 ЗК), содержащие негативные последствия для субъектов нецелевого использования земли.Впрочем,
отмеченные моменты, по всей видимости, не помешают застройщикам приступить к осуществлению проектов строительства жилья на землях обороны. Однако достижение цели Закона № 26741, заявленной в пояснительной записке к проекту этого Закона, представляется достаточно проблематичным.1 Ускорение решения проблемы обеспечения жилыми помещениями военнослужащих и членов их семей, а также граждан Украины, которые нуждаются в социальной защите, и существенное снижение уровня социальной напряженности среди указанной категории населения Украины.
Любопытно также, что на сегодняшний день в Верховной Раде Украины находится внесенный 07.07.2010 г. проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно использования земель обороны» № 6644, которым предлагается разрешить строительство на этих землях любого жилья, а не только доступного и социального.