18.02.2008
«ІНВАЛІДНІ» ПИТАННЯ
у судових рішеннях
Приводом для написання сьогоднішньої статті став документ Вищого адміністративного суду України (ВАСУ), в якому узагальнено судову практику застосування статей 19, 20 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні».
Зокрема, розглянуто проблемні питання стосовно правильності розрахунку нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, правомірності стягнення сум адміністративно-господарських санкцій та пені за невиконання «інвалідного» нормативу тощо. Для багатьох наших читачів аналіз цього документа буде і цікавим, і корисним.
Наталія ГОЛОСКУБОВА, економіст-аналітик Видавничого будинку «Фактор»
Документи статті
КАСУ —
Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. № 2747-IV.ГКУ —
Господарський кодекс України від 16.01.2003 р. № 436-IV.Закон про захист інвалідів
— Закон України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» від 21.03.91 р. № 875-XII.Довідка про судову практику
— Довідка про результати вивчення та узагальнення судової практики застосування статей 19, 20 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» Вищого адміністративного суду України від 23.08.2007 р. б/н.Порядок сплати
санкцій та пені — Порядок сплати підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами, які використовують найману працю, суми адміністративно-господарських санкцій та пені за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, затверджений постановою КМУ від 31.01.2007 р. № 70.Порядок № 223
— Порядок нарахування пені та її сплати, затверджений постановою КМУ від 15.05.2007 р. № 223.
Причини для виникнення судових спорів
Як зауважив Вищий адміністративний суд України (далі — ВАСУ) у
Довідці про судову практику, законодавство про соціальну захищеність інвалідів в Україні останніми роками зазнало значних змін. Тому й кількість звернень до суду збільшилася.Основними причинами виникнення спорів між роботодавцями та Фондом соціального захисту інвалідів (далі — Фонд) ВАСУ назвав спірні питання щодо:
— правомірності стягнення сум адміністративно-господарських санкцій (АГС) та пені за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів;
— правильності розрахунку необхідної кількості робочих місць для працевлаштування інвалідів.
При цьому спір між сторонами про розмір штрафних санкцій, на думку ВАСУ, як правило, відсутній. Хоча повністю ігнорувати це питання не можна. Досить пригадати, що
з 31 січня 2007 року (з набранням чинності новим Порядком сплати санкцій та пені) розмір АГС за робоче місце, призначене для інваліда і не зайняте ним, визначається в розмірі 100 % середньорічної заробітної плати, якщо працює 15 і більше осіб. У п. 5 старого Порядку сплати підприємствами (об’єднаннями), установами та організаціями штрафних санкцій до відділень Фонду соціального захисту інвалідів, акумуляції, обліку та використання цих коштів, затвердженого постановою КМУ від 28.12.2001 р. № 1767, містилася норма, що дозволяла сплачувати АГС у розмірі 50 % середньорічної заробітної плати, якщо показник середньооблікової кількості основних працівників становив рівно 15 осіб.Але на практиці працівники Фонду і до 2007 року намагалися застосувати АГС за робоче місце, призначене для інваліда і не зайняте ним, у розмірі 100 % середньорічної заробітної плати, якщо працювало рівно 15 осіб. У деяких випадках це їм вдавалося.
Але облишимо полеміку та перейдемо до аналізу проблемних питань щодо застосування норм законодавства із соціального захисту інвалідів, котрі і стали об’єктом для розгляду ВАСУ в
Довідці про судову практику.
До якого суду йти
В яких судах розглядаються справи за позовами Фонду до роботодавців про стягнення АГС та пені за недотримання нормативу робочих місць для інвалідів?
З 1 вересня 2005 року набув чинності
КАСУ. Справи за участі відділень Фонду, що є урядовим органом державного управління, є адміністративними, оскільки відповідають вимогам п. 1 частини першої ст. 3 КАСУ щодо визначення адміністративної справи. Тому позови відділень Фонду про стягнення АГС та пені за недотримання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів мають розглядатися в адміністративних судах. Це означає, що й роботодавець може звернутися до адміністративного суду з відповідним позовом до Фонду.Про те, що спір між сторонами (Фондом і роботодавцем) належить до юрисдикції адміністративних судів і тому його розгляд судами має здійснюватися за нормами
КАСУ, зазначено також і в оглядовому листі ВАСУ від 21.12.2007 р. № 1329/9/113-07 (запитання № 7).
Строки застосування АГС
Чи поширюються загальні строки давності, установлені ст. 250 ГКУ (шість місяців із дня виявлення порушення, але не пізніше ніж через рік від дня його вчинення) на АГС?
Це питання насамперед потрібно розглядати в контексті граничного строку звернення Фонду з позовом до роботодавця за несплату або несвоєчасну сплату останнім АГС. Адже питання обмеження строків пред’явлення судового позову є одним з найактуальніших.
Як відомо, роботодавці, які порушили «інвалідний» норматив, мають
самостійно розрахувати суму АГС і сплатити її до відділення Фонду за місцем своєї реєстрації до 15 квітня року, наступного за роком, в якому сталося таке порушення.При цьому тільки з 1 січня 2006 року санкції за недотримання інвалідного нормативу стали називатися АГС (до цього йшлося про штрафні санкції). Термін «АГС» використовується і в
ГКУ. Згідно зі ст. 250 цього Кодексу АГС може бути застосовано до суб’єкта господарювання протягом 6 місяців із дня виявлення порушення, але не пізніше ніж через 1 рік від дня його вчинення. Але в самому Законі про захист інвалідів одночасно з терміном «АГС» з’явилося застереження про непоширення дії ст. 250 ГКУ стосовно строків стягнення АГС за недотримання «інвалідного» нормативу (частина четверта ст. 20 Закону про захист інвалідів).Таким чином, незважаючи на те що
з 1 січня 2006 року Закон про захист інвалідів оперує терміном «АГС» , загальні строки давності, установлені ст. 250 ГКУ, щодо таких АГС не застосовуються. До 1 січня 2006 року суди, на думку ВАСУ, правомірно застосовували строки, визначені ст. 250 ГКУ, вважаючи, що санкції, передбачені ст. 20 Закону про захист інвалідів, були видом АГС, правовий режим яких визначено ст. 238 — 250 ГКУ.Починаючи
з 1 січня 2006 року до спірних правовідносин зі сплати АГС застосовуються строки звернення до суду, визначені ст. 99 КАСУ з урахуванням положень ст. 103 цього Кодексу. Згідно зі ст. 99 КАСУ для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється річний строк, що обчислюється з дня, коли особа дізналася або мала дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.При цьому ВАСУ відзначає, що
розрахунки АГС здійснюються на підставі законодавства, чинного протягом звітного періоду, а їх сплата і подання звітності здійснюються на підставі законодавства, чинного на момент учинення відповідних дій. Отже, за правопорушення, що виникли у 2005 році, штрафні санкції розраховуються і сплачуються у 2006 році, а тому і строки давності, установлені ст. 250 ГКУ, не застосовуються. Інакше кажучи, ст. 250 ГКУ за порушення «інвалідного» нормативу могла застосовуватися до правовідносин, що існували тільки у 2003, 2004 роках, оскільки в ці роки АГС потрібно було розрахувати і сплатити не пізніше 15 квітня 2004 року (за порушення у 2003 році) і не пізніше 15 квітня 2005 року (за порушення у 2004 році).
Про початок відліку граничного строку для звернення до суду
З якої дати потрібно вести відлік строку давності для звернення до суду: з дати отримання відділенням Фонду звіту за формою № 10-ПІ або з дати несплати АГС у встановлений законом строк?
Як уже з’ясувалося, для звернення до адміністративного суду
встановлюється річний строк, що обчислюється з дня, коли особа дізналася або мала дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (див. розділ статті «Строк застосування АГС»). Але що вважати датою порушення прав?ВАСУ вважає, що
фактом учинення правопорушення є несплата АГС. Отже, право звернення до суду у Фонду виникає після встановлення факту несплати АГС у встановлений законом строк. Редакція з таким твердженням повністю згодна.При цьому ВАСУ вважає помилковою думку, що відлік строку для звернення до суду слід починати з дня, коли роботодавець подав до відділення Фонду звіт за формою № 10-ПІ про зайнятість і працевлаштування інвалідів. Невиконання нормативу щодо працевлаштування не порушує прав відділень Фонду, оскільки це не означає, що роботодавець не сплатить АГС. Права Фонду порушуються тільки
в разі несплати роботодавцем АГС у строк до 15 квітня.При цьому
початок перебігу строку давності починається з наступного дня після вчинення або виявлення порушення. Зауважимо, що суди в одних випадках визначають 15 квітня як початок перебігу строку звернення до суду, а в інших — 16 квітня. Така судова розбіжність, найімовірніше, пов’язана з тим, що граничний строк сплати санкцій «до 15 квітня»* можна трактувати по-різному. Одні вважають, що граничний строк сплати АГС припадає на 14 квітня, інші — на 15 квітня. У зв’язку з цим по-різному визначають і наступний день після вчинення або виявлення порушення (початок перебігу строку давності).* До 1 січня 2006 року граничний строк сплати санкцій був
не пізніше 15 квітня, але проблема відліку початку перебігу строку позовної давності була аналогічною.ВАСУ вважає, що в цьому випадку
відлік строку слід починати з 16 квітня. Виходить, що граничний строк сплати АГС, на думку ВАСУ, припадає на 15 квітня.При цьому на прикладі конкретного судового рішення ВАСУ показує, як слід відлічувати рік із дня виявлення порушення до дня звернення до суду.
Приклад такий. Відповідач мав сплатити штрафні санкції за недотримання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів не пізніше 15.04.2004 р., але цього не зробив. У цьому випадку датою виявлення порушення потрібно вважати 16.04.2004 р. Рік від дня виявлення порушення і до дня звернення до суду закінчиться 16.04.2005 р. Це означає, що Фонд має право пред’явити позов до адміністративного суду не пізніше 16.04.2005 р. Після цієї дати позов до суду щодо стягнення штрафних санкцій має бути відхилено.
Підстави для застосування АГС
Чи застосовуються до роботодавця АГС, якщо він ужив усіх заходів щодо пошуку інваліда, але його не знайшов і не працевлаштував, а отже, порушив установлений «інвалідний» норматив?
Як зауважив ВАСУ в
Законі про захист інвалідів (у редакції, що діяла до 18 березня 2006 року), обов’язок щодо працевлаштування інвалідів покладався на органи, визначені частиною першою ст. 18 Закону, — центральний орган виконавчої влади з питань праці та соціальної політики, органи місцевого самоврядування, громадські організації інвалідів. Роботодавці ж зобов’язані були створювати робочі місця для інвалідів та інформувати про це органи працевлаштування. У зв’язку з цим у судовій практиці тривалий час для відмови в задоволенні вимог Фонду було достатньо наявності доведення таких фактів:— ненаправлення інвалідів зазначеними вище органами до роботодавців для працевлаштування;
— відсутність відмови у прийнятті інвалідів на роботу;
— подання до відділення Фонду статистичної звітності.
Отже,
вина в непрацевлаштуванні інвалідів покладалася на органи працевлаштування. Пізніше така позиція судів зазнала змін. Суди почали вказувати, що роботодавець не звільняється від обов’язку сплачувати штрафні санкції до відділень Фонду згідно зі ст. 20 Закону про захист інвалідів, оскільки зазначена норма не ставить відповідний обов’язок підприємства в залежність від будь-яких обставин, з яких інвалід не працює на підприємстві. Така фіскальна судова позиція укорінилася після 18 березня 2006 року, коли ст. 18 Закону про захист інвалідів було викладено в новій редакції, а Закон — доповнено новою ст. 181.Згідно з унесеними змінами забезпечення прав інвалідів на працевлаштування та оплачувану роботу має
здійснюватися шляхом їх безпосереднього звернення до підприємств, установ, організацій або до державної служби зайнятості. Крім того, саме державна служба зайнятості має здійснювати пошук відповідної роботи згідно з рекомендаціями МСЕК, наявною у інваліда кваліфікацією та знаннями, з урахуванням його побажань. З цього часу Фонд почав активніше наполягати, що обов’язок щодо працевлаштування інвалідів покладається виключно на роботодавців, а державна служба зайнятості тільки сприяє працевлаштуванню інвалідів. Суди почали підтримувати Фонд у цьому питанні.ВАСУ в ситуації, що склалася, спочатку констатує
факт, що законодавчо встановлена альтернатива — створення робочого місця та працевлаштування інваліда або сплата штрафних санкцій за невиконання зазначеного обов’язку — призводить до того, що допускається неоднозначне трактування прав та обов’язків роботодавців, відділень Фонду та інших органів, визначених у Законі. Потім він указує, що такий стан справ призводить до того, що Фонд перетворюється на орган, який стягує АГС та не зацікавлений у працевлаштуванні інвалідів, і пропонує доопрацювати окремі положення Закону щодо конкретизації прав та обов’язків учасників таких правовідносин, умов настання відповідальності та звільнення від неї.У кінці ВАСУ
закликає суди при вирішенні питань про правомірність стягнення з роботодавця АГС виходити із загальних норм права стосовно відповідальності за порушення зобов’язань та встановлення в діях чи бездіяльності роботодавця складу правопорушення з метою застосування юридичної відповідальності у вигляді адміністративно-господарських санкцій. І вже в самому висновку, а саме в п. 4 частини четвертої Довідки про судову практику ВАСУ заявив: якщо роботодавцем було вжито всіх передбачених чинним законодавством заходів щодо забезпечення працевлаштування інвалідів, на нього не може бути покладено відповідальність .Це дає багатьом роботодавцям
шанс уникнути відповідальності, якщо вони вживали всіх заходів щодо забезпечення працевлаштування інвалідів (створювали робочі місця для інвалідів та інформували центр зайнятості про наявність вільних робочих місць (вакантних посад) для працевлаштування інвалідів*), але в результаті інваліда так і не було працевлаштовано.* Інформація про наявність вільних робочих місць подається за формою № 3-ПН «Звіт про наявність вакансій», затвердженою наказом Мінпраці від 19.12.2005 р. № 420, і
тільки за наявності вакансій.
Єдиноподатники не звільняються від АГС
Чи повинен роботодавець, який застосовує спрощену систему оподаткування, сплачувати АГС за порушення інвалідного нормативу?
Спочатку ВАСУ справедливо зауважив, що роботодавці, які обрали спрощену систему оподаткування, зобов’язані виконувати норматив робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів. Після цього ВАСУ звернув увагу на відсутність єдиної судової практики вирішення спорів про стягнення АГС за невиконання «інвалідного» нормативу роботодавцями — платниками єдиного податку. Але, проаналізувавши різні рішення,
підтримав суди, які приймають рішення на користь Фонду. Зокрема, зобов’язують єдиноподатників сплачувати АГС за невиконання «інвалідного» нормативу. Суди, задовольняючи позови Фонду, виходять з того, що внески до Фонду інвалідів, від яких звільнено єдиноподатника (та про які йдеться в п. 6 Указу Президента України «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва» в редакції від 28.06.99 р. № 746/99), не є АГС, визначеними ст. 20 Закону про захист інвалідів. Свою позицію суди обґрунтовують тим, що АГС за невиконання «інвалідного» нормативу не належить до податків та зборів (обов’язкових платежів), зазначених у ст. 14, 15 Закону України «Про систему оподаткування» від 25.06.91 р. № 1251-XII (див. «Єдиноподатники не звільняються від «інвалідного» штрафу — так вважає ВАСУ»).З цією точкою зору можна не погодитися, але, як показує судова практика, з кожним роком робити це все складніше. Наші аргументи про можливість несплати єдиноподатниками «інвалідного» штрафу наведено у
статті «Інваліди: працевлаштовуємо та звітуємо» //«БТ», 2007, № 1, с. 14.
| Єдиноподатники не звільняються від «інвалідного» штрафу — так вважає ВАСУ Витяг із п. 3.5 Довідки про судову практику
«...відрахування до відділень Фонду не мають характеру обов’язкових платежів і сплачуються лише в тому випадку, якщо роботодавцем не виконуються нормативи зі створення робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів. Ці платежі мають характер санкцій за нестворення робочих місць, а тому не належать до податків та зборів (обов’язкових платежів), справляння яких передбачено Законом України «Про систему оподаткування». Положеннями абзацу 2 пункту 2 розділу II Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про систему оподаткування» (у редакції Закону від 04.06.97) передбачено, що дія цього Закону не поширюється на надходження коштів, зокрема неподаткових платежів до Державного бюджету України (у тому числі до Фонду соціального захисту інвалідів), що визначаються Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік». |
Про пеню
Нарахування пені було запроваджено Законом про захист інвалідів ще у 2001 році. Однак ні Закон, ні інші законодавчі акти України не визначали розміру нарахування пені та порядку її стягнення. Розмір пені було встановлено тільки з 31.05.2005 р. Починаючи з якого періоду нараховується пеня за несвоєчасну сплату АГС?
Нагадаємо, що порушення строків сплати АГС за невиконання «інвалідного» нормативу тягне за собою нарахування пені в розмірі 120 % річних облікової ставки НБУ за кожний календарний день прострочення, що діє на момент сплати, і нарахованої на повну суму недоїмки за весь її строк. Такий
розмір пені було встановлено 31.05.2005 р. Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» від 31.05.2005 р. № 2602-IV. До цього моменту ні Закон про захист інвалідів, ні інші законодавчі акти України не визначали розміру нарахування пені та порядку її стягнення.У
Довідці про судову практику ВАСУ наводить одне з рішень судів, в якому Фонду обґрунтовано відмовлено у стягненні пені за прострочення сплати штрафних санкцій за 2004 рік, тобто до внесення змін, якими визначено розмір пені.З цього можна дійти висновку: ВАСУ вважає, що пеня може нараховуватися тільки за несвоєчасну сплату штрафних санкцій, нарахованих за підсумками 2005 року та за пізніші періоди.
Сплата АГС за відсутності прибутку
Чи звільняється від сплати АГС відсутність у підприємства прибутку?
Частиною третьою ст. 20 Закону про захист інвалідів
установлено, що сплату АГС та пені роботодавці здійснюють відповідно до закону за рахунок прибутку, що залишається в їх розпорядженні після сплати всіх податків та зборівРазом з тим ВАСУ зауважив, що
Закон про захист інвалідів не ставить сплату санкцій у залежність від наявності чи відсутності прибутку, а визначає тільки порядок сплати штрафних санкцій. Інакше кажучи, відсутність прибутку не звільняє від сплати АГС. На цьому, до речі, часто наполягають Мінпраці та Фонд.Від себе додамо
, що раніше багатьом підприємствам вдавалося відстоювати свою позицію і не сплачувати штрафні санкції внаслідок відсутності того, що джерело для сплати санкцій у них відсутнє. Суди підтримували збиткові підприємства (ВАСУ чомусь навіть не згадує про такі позитивні судові рішення). Пізніше ситуація змінилася — судова практика, на превеликий жаль, стала складатися не на користь роботодавців. Суди почали підтримувати позицію Фонду в цьому питанні.Справедливості заради слід зауважити, що Фонд у цьому питанні отримав додаткові аргументи своєї правоти після набрання чинності
Порядком № 223. Справа в тому, що в Порядку № 223 (з 31 січня 2007 року) з’явилося спеціальне положення для збиткових підприємств. У ньому чітко зазначено: якщо роботодавець не одержує прибуток (працює в «нуль» або зі збитком), то сума АГС та пеня сплачуються за рахунок інших джерел.Таким чином, на сьогодні відсутність прибутку в роботодавця, найімовірніше, не врятує його від сплати АГС та пені, а
частину третю ст. 20 Закону про захист інвалідів слід розуміти так: суми АГС та пені не включаються до складу валових витрат платника податку на прибуток.