1 Правова система ЄС. Матеріал із Вікіпедії.
Децентралізація влади визначена в Україні однією з ключових реформ. Системним підґрунтям для її запровадження стала Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка затверджена Кабінетом Міністрів України 01 квітня 2014 року.
У ході її реалізації підготовлено та прийнято низку важливих законів щодо місцевого самоврядування з метою його підсилення, надання йому більших повноважень, фінансової самостійності та незалежності у вирішенні соціально-економічних питань розвитку територіальних громад.
Серед них закони: від 08.07.10 р. № 2456-VI «Бюджетний кодекс України» (зі змінами)2, від 05.02.15 р. № 157-VIII «Про добровільне об’єднання територіальних громад», від 17.06.14 р. № 1508-VII «Про співробітництво територіальних громад», від 05.02.15 р. № 156-VIII «Про засади державної регіональної політики»3, від 28.12.14 р. № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», від 09.02.17 р. № 1848-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо статусу старости села, селища», від 10.12.15 р. № 888-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг» тощо.
2 Далі за текстом — БК.
3 Далі за текстом — Закон № 156.
Як зазначив Прем’єр-міністр України В. Гройсман: «Головні очікування від децентралізації — це економічне та інституційне піднесення територіальних громад та малого і середнього бізнесу»4. Важко не погодитись з таким висновком керівника Уряду України.
4 «Правовісник». Додаток до журналу «Право України», ст. 10, м. Київ, 2015.
Разом з тим слід зазначити, що ціла низка законів та інших нормативно-правових актів, на наш погляд, «випадають» із цілісного та логічного децентралізаційного ряду законів, про які сказано вище. Деякі положення цих законів, навпаки, централізують владу та закріплюють перенесення прийняття важливих для регіонів рішень до столиці, на рівень центральних органів влади.
Підтвердженням такого висновку є, наприклад, положення Закону України від 01.07.14 р. № 1555-VII «Про державну допомогу суб’єктам господарювання»5, який встановлює правові засади проведення моніторингу державної допомоги суб’єктам господарювання, здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції і спрямований на забезпечення захисту та розвитку конкуренції, підвищення прозорості функціонування системи державної допомоги та дотримання міжнародних зобов’язань України у сфері державної допомоги.
5 Далі за текстом — Закон № 1555.
Дія цього Закону розповсюджується як на державні органи виконавчої влади, так і на органи місцевого самоврядування усіх рівнів (а це більше 10 тис. місцевих рад та близько 500 районних державних адміністрацій) і зачіпає права територіальних громад у частині свободи прийняття рішень з питань соціально-економічного розвитку територій.
Єдиним уповноваженим органом щодо збирання та проведення аналізу інформації про державну допомогу визначено не територіальні підрозділи, а центральний апарат Антимонопольного комітету України (м. Київ).
Встановлений Законом № 1555 двомісячний термін розгляду повідомлень та заяв від надавачів державної допомоги, на наш погляд, суперечить деяким положенням Конституції України, БК, Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» та державній політиці, спрямованій на децентралізацію, що закріплено в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.
Наступне. Порядок прийняття регуляторних актів органами місцевого самоврядування, зазначений у Законі № 156, передбачає, що місцева рада готує висновок щодо регуляторного впливу внесеного нею проекту регуляторного акта, який після оприлюднення протягом 30 діб разом з цим проектом та підписаним аналізом регуляторного впливу подається до уповноваженого органу, яким визначено знову не територіальні підрозділи, а центральний апарат Державної регуляторної служби України (м. Київ) для підготовки пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики. Тобто мови про самостійність місцевого самоврядування щодо здійснення регуляторної політики в цілому не йде. Центральна влада залишає за собою право опосередкованого контролю за регуляторною діяльністю місцевих рад.
На наш погляд, не можуть бути свідченням децентралізаційних підходів і підготовлені законопроекти у ході пропонованої медичної реформи. Так, законопроект «Про державні фінансові гарантії забезпечення населення необхідною медичною допомогою, лікарськими засобами та послугами системи громадського здоров’я» (зареєстровано у Верховній Раді України за № 6327-1 від 25.04.17 р.) передбачає створення Національної закупівельної агенції, що уповноважена Кабінетом Міністрів України щодо вибору постачальників послуг і фінансування відповідних договорів. Вона буде посередником між державою і медичними закладами, лікарями. Тобто комунальні лікарні належать територіальним громадам, а коштами знову розпоряджається центральний орган держави.
Не відповідають, на наш погляд, критеріям децентралізації і деякі нововведення щодо регулювання майнових відносин між органами місцевого самоврядування різних рівнів. Так, відомо, що згідно з чинним законодавством обласні та районні ради, як органи місцевого самоврядування регіонального та субрегіонального рівня, представляють спільні інтереси та використовують майно спільної власності територіальних громад відповідних територій за дорученням міських, селищних та сільських рад. Кабінет Міністрів України зовсім нещодавно затвердив план заходів на 2017 рік, спрямованих на активізацію реформування місцевого самоврядування та державну підтримку добровільного об’єднання територіальних громад6. Схвалюючи в цілому дії центральних органів державної влади, спрямовані на реформування місцевого самоврядування, слід зазначити, що цей документ містить положення, які також важко назвати децентралізаційними. Так, відповідно до цього Плану заходів обласні державні адміністрації повинні ініціювати передачу об’єктів спільної комунальної власності, які розташовані на території об’єднаної територіальної громади, у власність такої об’єднаної територіальної громади. Тобто виконавча влада вирішує долю майна, яке належить громаді. На нашу думку, це суперечить чинному законодавству та положенням Європейської хартії місцевого самоврядування7 щодо організаційної самостійності рад. Саме місцева рада визначає обсяг повноважень, які вона делегує на регіональний та субрегіональний рівні щодо управління майном. Як вже зазначалося, достатньо прийняти рішення ради, щоб відкликати надані раніше повноваження щодо управління майном. Разом з тим План заходів не передбачає підготовки законопроектів щодо механізму розподілу комунального майна, що є спільною власністю територіальних громад між суб’єктами місцевого самоврядування.
6 Постанова КМУ від 13.09.17 р. № 682-р «Про затвердження плану заходів на 2017 рік, спрямованих на активізацію реформування місцевого самоврядування та державну підтримку добровільного об’єднання територіальних громад».
7 Ратифікована Законом України від 15.07.97 р. № 452/97-ВР «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування».
Декілька прикладів «бюджетної децентралізації». Проектом змін до БК8 та проектом Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» (зареєстровано у Верховній Раді України за № 7000 від 15.09.17 р.) передбачається передача на фінансування з місцевих бюджетів додаткових повноважень, але без передачі відповідного фінансового ресурсу.
8 Проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (зареєстровано у Верховній Раді України за № 7116 від 15.09.17 р.).
Так, проект змін до БК перекладає фінансування гарантованих державою пільг з оплати, наприклад, житлово-комунальних послуг на місцеві бюджети, але місцеві ради рішень про надання таких пільг не приймали. Такі пільги по Харківській області тільки у 2017 році склали 700,3 млн грн., з них м. Харків — 312,2 млн грн. Крім того, у такий спосіб «децентралізована» й частина закладів вищої освіти, фінансування яких тепер буде здійснюватися не державою, а місцевими радами. У Харківській області 53 ПТУ та 27 державних вищих навчальних закладів І-ІІ рівнів акредитації (технікуми, училища, коледжі), утримання яких у 2018 році перекладається виключно на обласний бюджет і поточні витрати складуть більше 370 млн грн.
Здійснити це буде дуже складно, оскільки, наприклад, 7 із 27 таких закладів фінансуються у складі університетів (академій). Тому без перереєстрації таких закладів в окрему юридичну особу їх не можна фінансувати з обласного бюджету.
Пропонується провести таку «децентралізацію» й у системі освіти. У 2018 році в загальноосвітніх школах заробітну платню вчителям буде сплачувати держава, а технічним працівникам шкіл та комунальні послуги — місцеві ради.
Намагання передати на місцеві ради додаткові повноваження — це додаткове фінансове навантаження, яке обмежує їх платоспроможність в реалізації заходів розвитку і оновлення матеріально-технічної бази закладів бюджетної сфери, заходів з енергозбереження, забезпечення належного та безпечного функціонування об’єктів житлово-комунальної сфери і транспорту у населених пунктах області.
Тому, згідно зі ст. 142 Конституції України необхідно забезпечити передачу відповідним місцевим радам не тільки додаткових повноважень, а й фінансового ресурсу на їх виконання з метою якісного надання послуг та забезпечення соціальних гарантій.
Крім того, слід зазначити, що згідно із Законом України від 16.04.09 р. № 1275-VI «Про асоціації органів місцевого самоврядування» необхідно проводити попередні консультації центральних органів виконавчої влади із всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування щодо:
— проекту закону про Державний бюджет України, положень підзаконних актів, що стосуються бюджетного процесу;
— пропозицій про введення в дію або внесення змін до законодавства про місцеві бюджети та міжбюджетні відносини;
— проектів загальнодержавних програм, що стосуються розвитку регіонів;
— проектів державних соціальних програм, реалізація яких покладається на органи місцевого самоврядування, та інші питання.
Нормативно-правові документи, які ми аналізували у статті, входять до кола питань, щодо яких розробник законопроектів повинен був отримати консультацію від Всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування, які б, на наш погляд, унеможливили їх прийняття у редакції, що не відповідає принципам децентралізації.
Підсумовуючи викладене, слід підкреслити, що зазначені недоліки, на наш погляд, перешкоджають якісному проведенню в Україні децентралізації влади та адаптації законів та інших нормативно-правових актів до acguis ЄС.
У процесі адаптації національного законодавства до європейських стандартів, в рамках реалізації Угоди про асоціацію з ЄС, потрібно усунути всі неузгодженості, в тому числі з нормами Європейської хартії місцевого самоврядування, та забезпечити неухильне дотримання положень Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні та інших документів, що спрямовані на децентралізацію і підсилання ролі місцевого самоврядування у вирішенні нагальних питань розвитку територіальних громад.