15.07.2019
Із змісту запитання дописувача та з метою повного розуміння алгоритму вирішення поставленого питання можна, зокрема, сформулювати такі підпитання:
1) як змінити цільове призначення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в межах однієї категорії з «для сінокосіння та випасання худоби» на «для ведення фермерського господарства» та який саме орган, визначений законом, уповноважений приймати такі рішення;
2) які є особливості в процедурі приватизації земель державної чи комунальної власності сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства;
3) як правильно припинити право оренди за договором оренди для сінокосіння та випасання худоби з метою приватизації іншими громадянами земель сільгосппризначення для ведення фермерського господарства та на якій стадії процедури приватизації.
Отже, відповідно до частин 1, 2 ст. 20 Земельного кодексу України1 віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
1 Далі за текстом — ЗК.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу.
Відповідно до вказаної статті ЗК сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб, а центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Тобто в нашому випадку власником земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться в оренді фізичної особи, є держава, а розпорядником вказаної земельної ділянки є Головне управління Держгеокадастру у відповідній області.
Отже, за наданням дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться в оренді, слід звертатися не до місцевої ради, а до Головного управління Держгеокадастру в області. Звісно, якщо вказана земельна ділянка за межами населеного пункту знаходиться в комунальній власності, наприклад, була передана із державної власності до комунальної власності об’єднаної територіальної громади відповідно до ст. 117 ЗК, то відповідні рішення щодо такої ділянки приймає відповідна рада ОТГ.
Слід також зазначити, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. В той же час, земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу. А тому для зміни цільового призначення земельної ділянки з «для сінокосіння та випасання худоби» (код КВЦП 01.08.) на «для ведення особистого селянського господарства» (код КВЦП 01.03.)2 навіть в межах однієї категорії «землі сільськогосподарського призначення» розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є обов’язковим.
2 Див. наказ Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548 «Про затвердження Класифікації видів цільового призначення земель», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01.11.2010 за № 1011/18306.
Виникає також запитання, а для чого потрібна згода орендаря і про що повинна бути така згода? Чи треба вилучати земельну ділянку в орендаря з метою надання її у власність іншій особі?
Дійсно, існує така практика, коли для оформлення права власності на земельні ділянки за рахунок орендованих земель (звісно, за наявності згоди орендаря), наприклад, для ведення особистого селянського господарства, застосовується інститут вилучення земельних ділянок. На мою думку, застосування вказаного правового інституту до орендованих за договором оренди земельних ділянок є неможливим з огляду на таке.
Відповідно до п. б ч. 1 ст. 141 ЗК однією з підстав припинення права користування земельною ділянкою є її вилучення у випадках, передбачених цим Кодексом. Так, відповідно до ч. 1 ст. 149 ЗК земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на підставі та в порядку, передбачених цим Кодексом.
Вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень (ч. 2 ст. 149 Кодексу).
Частиною 1 ст. 92 ЗК передбачено, що право постійного користування земельною ділянкою — це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
Частинами 2 — 9 ст. 149 ЗК визначено вичерпний перелік органів, які можуть вилучати земельні ділянки з постійного користування (місцеві ради, районні та обласні державні адміністрації, Кабінет Міністрів України), до якого не входять територіальні органи Держгеокадастру.(ср. )
При цьому відповідно до ч. 4 ст. 122 ЗК територіальні органи Держгеокадастру передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї ж статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Тож розбіжності між ст. 122 ЗК та ст. 149 ЗК, які виникли з 01.01.2013, в частині повноважень та порядку вилучення земель державної власності сільськогосподарського призначення не усунуті законодавцем й до цього часу.
Таким чином, у Головного управління Держгеокадастру на сьогодні взагалі відсутні повноваження з вилучення земельних ділянок, які перебувають у користуванні, у зв’язку з вичерпним переліком органів, на підставі рішення яких можливе таке вилучення.
Щодо постійного користування (недоговірне безстрокове користування) та оренди (договірного строкового користування) як різновиду взагалі користування слід зазначити наступне.
За змістом ст. 1 Закону України від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі»3 оренда землі — це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності.
3 Далі за текстом — Закон про оренду.
Аналогічне положення викладено у ч. 1 ст. 93 ЗК, за змістом якої право оренди земельної ділянки — це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.
За змістом статті 25 Закону про оренду орендар має право господарювати на землі з дотриманням умов договору оренди землі. Частиною 1 ст. 24 зазначеного Закону передбачено, що орендодавець має право, зокрема, вимагати від орендаря використання земельної ділянки за цільовим призначенням згідно з договором оренди.
Статтею 31 Закону про оренду визначено випадки припинення договору оренди землі, а саме у разі: закінчення строку, на який його було укладено; викупу земельної ділянки для суспільних потреб та примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності в порядку, встановленому законом; поєднання в одній особі власника земельної ділянки та орендаря; смерті фізичної особи — орендаря, засудження його до позбавлення волі та відмови осіб, зазначених у статті 7 цього Закону, від виконання укладеного договору оренди земельної ділянки; ліквідації юридичної особи — орендаря; відчуження права оренди земельної ділянки заставодержателем; набуття права власності на житловий будинок, будівлю або споруду, що розташовані на орендованій іншою особою земельній ділянці; припинення дії договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства (щодо договорів оренди землі, укладених у рамках такого партнерства).
Договір оренди землі припиняється також в інших випадках, передбачених законом. Таким законом, зокрема, є й ЗК. Договір оренди землі може бути розірваний за згодою сторін. На вимогу однієї із сторін договір оренди може бути достроково розірваний за рішенням суду в порядку, встановленому законом.
Частиною 4 ст. 31 цього Закону унормовано, що розірвання договору оренди землі в односторонньому порядку не допускається, якщо інше не передбачено законом або цим договором.
За змістом ст. 32 Закону про оренду на вимогу однієї із сторін договір оренди землі може бути достроково розірваний за рішенням суду в разі невиконання сторонами обов’язків, передбачених статтями 24 і 25 цього Закону та умовами договору, у разі випадкового знищення чи пошкодження об’єкта оренди, яке істотно перешкоджає передбаченому договором використанню земельної ділянки, а також на підставах, визначених ЗК та іншими законами України.
При цьому окремою підставою для примусового припинення права користування земельною ділянкою на умовах оренди за рішенням суду є використання земельної ділянки не за цільовим призначенням (ст. 143 ЗК).
Отже, у розумінні наведених положень законодавства дострокове розірвання договору оренди можливе виключно за згодою сторін або на вимогу однієї зі сторін договору за рішенням суду у випадках, передбачених законом або договором.
В той же час постійне користування, яке зазначене в ч. 1 ст. 149 ЗК, є окремим видом права користування землею поряд з орендою.
Суб’єктивне право постійного користування земельною ділянкою суттєво відрізняється від суб’єктивного права оренди. Хоча власники землі та орендарі поряд із повноваженнями щодо володіння та користування наділяються і повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками (орендарі — в частині передачі земель у суборенду за згодою власника), а постійні користувачі такої можливості позбавлені, у їх праві на землю є низка особливостей і переваг, зокрема:
— право постійного землекористування є безстроковим, на відміну від права оренди, і може бути припинене лише з підстав, передбачених законодавством;
— права та обов’язки постійних землекористувачів визначені чинним земельним законодавством і не підлягають договірному регулюванню (не можуть бути звужені);
— постійні землекористувачі, як і землевласники, сплачують земельний податок, розмір якого визначається відповідно до чинного законодавства, на відміну від договірного характеру орендної плати4.
4 Більш детально про особливості інституту постійного користування в земельному праві дивись рішення Конституційного Суду № 5-рп/2005 від 22.09.2005 — справа про постійне користування земельними ділянками.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Враховуючи наведене вище, застосування суб’єктами владних повноважень — розпорядниками земель державної або комунальної власності аналогії права або аналогії закону (як це може робити суд), наприклад, застосовувати інститут вилучення й до орендних відносин (оскільки оренда є різновидом користування), є неможливим.
Таким чином, для реалізації громадянами свого права на приватизацію земель державної власності сільгосппризначення за рахунок орендованих земель державної власності, можливо лише після припинення права оренди за згодою сторін договору оренди, у разі, якщо відсутні інші законні підстави припинення права оренди.
При цьому слід не забувати вимоги ч. 5 ст. 116 ЗК, відповідно до якої земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Сам порядок приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтями 118, 121 ЗК, і повторювати законодавчі приписи цих статей ЗК немає потреби, а тому зупинюся лише на деяких нюансах.
Так, до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою приватизації земельної ділянки державної чи комунальної власності для ведення фермерського господарства громадянами (набувачами права) додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб)5 та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
5 Про відсутність правових підстав для застосування інституту вилучення у нашому випадку йшлося вище.
Перелік документів, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві, затверджено постановою КМУ від 12.08.2015 № 584 відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України від 19.06.2003 № 973-IV «Про фермерське господарство». До таких документів відносяться наступні:
| 1 | виписка з трудової книжки громадянина із записами, які підтверджують стаж роботи в сільському господарстві |
| 2 | архівна довідка, що містить інформацію про стаж роботи громадянина в сільському господарстві, видана на підставі архівних документів із зазначенням їх пошукових даних |
| 3 | копія трудового договору (угоди) між працівником і власником підприємства, організації, уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за яким (якою) працівник виконував роботи (надавав послуги) у сільському господарстві |
| 4 | виписка з погосподарської книги про ведення особистого селянського господарства або участь у веденні особистого селянського господарства |
| 5 | відомості з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців про види економічної діяльності у галузі сільського господарства, що здійснюються фізичною особою — підприємцем |
Не забуваємо, що відповідно до ч. 1 ст. 50 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
Також слід нагадати про встановлену ч. 1 ст. 121 ЗК норму безоплатної передачі земельних ділянок громадянам України із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, а саме — в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Якщо ж на території сільської, селищної, міської ради розташовано декілька сільськогосподарських підприємств, розмір земельної частки (паю) визначається як середній по цих підприємствах. У разі відсутності сільськогосподарських підприємств на території відповідної ради розмір земельної частки (паю) визначається як середній по району.
А далі виникає ще одне практичне питання. На якій же стадії процедури приватизації земельної ділянки для ведення фермерського господарства треба припиняти (звісно, за згодою орендаря) право оренди земельної ділянки: а) до надання громадянам дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи б) вже після отримання громадянами дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення, його розроблення, погодження, державної реєстрації земельної ділянки в Державному земельному кадастрі, тобто перед затвердженням проекту землеустрою та передачі земельної ділянки у власність)?
Поширеною є практика, коли це робиться, так би мовити, «паралельно»: згода орендаря є, тому надається дозвіл на розроблення проекту землеустрою без припинення дії договору оренди землі, а власне припинення договору оренди землі буде здійснено на заключній стадії приватизації перед передачею у власність новосформованих земельних ділянок. У такий спосіб орендні відносини тривають довше, кошти від орендної плати надходять до бюджету, громадяни спокійно розробляють проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, мінімізуються ризики самого орендаря. Але така практика, на мою думку, є неправильною з огляду на таке.
Як зазначив Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а, відповідно до ст. 118 ЗК порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема, з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 1861 ЗК;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк зобов’язаний прийняти відповідне рішення.
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб’єктів земельно-правової процедури є взаємопов’язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
У будь-якому разі земельна ділянки буде надаватися у власність із земель державної чи комунальної власності, які на момент безоплатної передачі не можуть бути в оренді в силу приписів ч. 5 ст. 116 ЗК.
Тож рекомендація уповноваженим органам — розпорядникам земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної чи комунальної власності полягає у наступному. З метою забезпечення права громадян України на приватизацію земельних ділянок з чітким дотриманням визначеної ЗК процедури приватизації, перед тим як надавати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки окремим громадянам, які не є користувачами орендованої земельної ділянки, доцільно все ж припинити право оренди за клопотанням орендаря шляхом прийняття наказу Головним управлінням Держгеокадастру в області (для земель державної власності) або рішенням сесії ради (для земель комунальної власності) щодо дострокового розірвання договору оренди земельної ділянки за згодою сторін. Після чого укласти угоду (додаткову угоду) до договору оренди, перевірити факт внесення орендарем інформації до Державного реєстру речових прав щодо припинення права оренди. І вже із земель запасу державної або комунальної власності сформованої земельної ділянки надавати громадянам дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з метою їх приватизації.
У будь-якому разі посадовим особам, особливо місцевого самоврядування, слід на терези — оренда чи власність — поставити вигоду місцевого бюджету:
1) від орендної плати за чинним договором оренди земельної ділянки із законодавчою можливістю її перегляду в сторону збільшення (або після завершення договору оренди взагалі змінити цільове призначення земельної ділянки та виставити таку ділянку на земельні торги);
2) від земельного податку від власників земельних ділянок у разі приватизації такої земельної ділянки (у випадках, визначених Податковим кодексом України, навіть звільнення від земельного податку певних категорій громадян).