15.07.2019
Відповідь доречно почати зі з’ясування питання належності постійної комісії ради до колегіальних суб’єктів владних повноважень.
Отже, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 12 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі — Закон № 2939) до суб’єктів відносин у сфері доступу до публічної інформації віднесено розпорядників інформації, до яких, у свою чергу, цей же законодавчий акт відносить суб’єктів, визначених у його статті тринадцятій. Слід вказати, що ст. 13 Закону № 2939 розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб’єкти владних повноважень — органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, — стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, — стосовно інформації, пов’язаної з виконанням їхніх обов’язків; 4) суб’єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, — стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
Крім того, згідно з ч. 2 ст. 13 Закону № 2939 до розпорядників інформації, зобов’язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб’єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).
Проаналізувавши вищенаведене, можна зробити висновок, що постійна комісія міської ради з питань комунальної власності, землі і приватизації не належить: по-перше — до суб’єктів владних повноважень і, як наслідок, не є колегіальним суб’єктом владних повноважень; по-друге — до розпорядників інформації в розумінні Закону № 2939. Продовжуючи свою думку, хочу сказати, що до «колегіальних суб’єктів владних повноважень» не можна віднести робочі органи суб’єктів владних повноважень, наприклад, ті ж самі постійні комісії місцевих рад, а також консультативно-дорадчі органи, що створюються при суб’єктах владних повноважень. Такі органи не є суб’єктами владних повноважень.
У підтвердження сказаного наведу визначення «суб’єкт владних повноважень», яке містить і Закон України від 02.10.1992 № 2657-XII «Про інформацію» (далі — Закон про інформацію). Отже, до суб’єктів владних повноважень вказаний законодавчий акт як, власне, і Закон № 2939, відносить орган державної влади, ОМС, іншого суб’єкта, що здійснює владні управлінські функції відповідно до законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень. Як бачите, до перелічених суб’єктів знову ж таки не можна віднести постійні комісії. Для того, щоб кінцево вилучити постійні комісії з числа суб’єктів владних повноважень, давайте розглянемо, хто ж є суб’єктом, який здійснює владні управлінські функції. Ця категорія суб’єктів владних повноважень наводиться як у визначенні, наданому Законом № 2939, так і Законом про інформацію. Слід зазначити, що законодавство України не містить визначення поняття «владні управлінські функції». У науковій літературі також відсутнє його однозначне розуміння. Втім до владних управлінських функцій прийнято відносити серед інших: розгляд і вирішення різного роду адміністративних питань за зверненнями приватних (фізичних та юридичних) осіб, у тому числі надання різних, у тому числі адміністративних, послуг у вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій. Також деякі науковці схильні до того, що під владними управлінськими функціями слід розуміти будь-які владні повноваження у рамках, зокрема, місцевого самоврядування, що не відносяться до законодавчих повноважень та повноважень здійснювати правосуддя. У свою чергу, під владними повноваженнями, як правило, розуміють законне право приймати рішення, віддавати накази і розподіляти ресурси для досягнення бажаних організаційних результатів. Постійні комісії не наділені владними повноваженням.
Нагадаю, що статус постійних комісій регламентований ст. 47 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі — Закон про місцеве самоврядування). Так, частиною другою цієї статті визначено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Крім того, в частині четвертій вказаної статті зазначено, що постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Аналіз перелічених завдань постійних комісій підтверджує, на моє переконання, думку про те, що постійні комісії є такими собі робочими (допоміжними) органами ради і ні в якому разі знову ж таки не є суб’єктами владних повноважень. Отже, якщо розглядати право доступу громадян до засідань постійних комісій як до колегіальних суб’єктів владних повноважень через призму Закону № 2939, то можна говорити про те, що саме на засідання такого органу таке право не гарантується вказаним законодавчим актом. Водночас це не означає, що доступ до засідань цих колегіальних утворень є неможливим взагалі. Як правило, щоб забезпечити прозорість діяльності як суб’єктів владних повноважень, так і їх «допоміжних» органів, ОМС, зокрема, не стоять на заваді відвідуванням засідань вказаних органів. Крім іншого, хотілося б зазначити, що, навіть якщо не передбачається можливим вільне відвідування засідань постійних комісій, законодавець передбачив інший спосіб доступу до публічної інформації про діяльність таких органів. Нагадаю: ч. 10 ст. 47 Закону про місцеве самоврядування визначено, що за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону № 2939.
Тепер про колегіальних суб’єктів владних повноважень, якими є місцеві ради. На противагу від постійних комісій, їх засідання є стовідсотково відкритими. Так, ч. 17 ст. 46 Закону про місцеве самоврядування прямо передбачено, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону № 2939. Отже, в цій ситуації і саме з цими суб’єктами буде «працювати» п. 4 ст. 3 Закону № 2939, який передбачає гарантію доступу на засідання «колегіальних суб’єктів владних повноважень». Не забуваємо, що закон передбачає можливість обмеження доступу громадськості на такі засідання у випадках, передбачених законодавством. І тут слід вказати: оскільки право бути присутніми на засіданні колегіальних суб’єктів владних повноважень є однією з гарантій права на доступ до публічної інформації, а сам доступ до засідань є не менш важливим способом отримання інформації про діяльність влади, ніж доступ через інформаційний запит, обмеження доступу до таких засідань в кожному конкретному випадку повинно бути обґрунтовано відповідно до вимог, передбачених ст. 6 Закону № 2939. Нагадаю, що відповідно до частини 2 вказаної статті обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Також не забуваємо, що однією з гарантій забезпечення права на доступ до публічної інформації є встановлення відповідальності за порушення цього права. Детальніше це питання регулюється в ст. 24 Закону № 2939.
Я. Брусенцова, директор Департаменту видань для публічно-правової сфери, головний редактор газет «Місцеве самоврядування» та «Радник старости», юрист