29.08.2017
1 Далі за текстом — ОМС.
На практиці ми вже стикнулися поки що з поодинокими випадками, коли старосту намагаються притягнути до дисциплінарної відповідальності.
Ось приклад такої ситуації.
Місцевою прокуратурою було направлено вказівку селищному голові про вжиття невідкладних заходів та вирішення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності старости села І.
Місцевою прокуратурою було виявлено порушення вимог Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо здійснення контролю та порядку відбування покарання у вигляді громадських робіт. До С-ї селищної ради було направлено гр. А. для відбування громадських робіт. Згідно з розпорядженням селищного голови контроль за порядком та умовами відбування покарання у вигляді громадських робіт гр. А. було закріплено за старостою села І., який за висновками прокуратури до своїх обов’язків ставився недобросовісно, що позбавило можливості здійснення контролю службою з питань пробації за порядком відбування гр. А. покарання у вигляді громадських робіт, а тому винні повинні нести дисциплінарну відповідальність.
Постає питання: а чи може селищний голова притягнути старосту села І. до дисциплінарної відповідальності?
Для відповіді на нього спочатку необхідно з’ясувати поняття дисциплінарної відповідальності, умови, складові та механізм її застосування.
Досліджуючи питання дисциплінарної відповідальності, спочатку необхідно зазначити, що це є одним із видів юридичної відповідальності, яка встановлена законодавством за протиправну поведінку працівника. Так, за протиправне невиконання чи неналежне виконання своїх трудових обов’язків особа повинна нести відповідальність, передбачене нормами законодавства про працю.
Підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок. Хоча до цього часу відсутнє законодавче визначення поняття «дисциплінарний проступок» (на відміну від поняття «злочин» та «адміністративне правопорушення»), в теорії трудового права дисциплінарний проступок визначається як винне протиправне невиконання чи неналежне виконання працівником своїх трудових обов’язків.
Дисциплінарному проступку, як і будь-якому іншому протиправному діянню, притаманна класична єдність суб’єктивних та об’єктивних ознак, сукупність яких у теорії права називають складом правопорушення, а саме суб’єкт, суб’єктивна сторона, об’єкт, об’єктивна сторона.
Суб’єктом дисциплінарного проступку є фізично осудна особа, яка перебуває у трудових правовідносинах (працівник) та вчинила дисциплінарний проступок. Суб’єкти розподіляються на загального та спеціального. На першого поширюються загальні норми про дисципліну (Кодекс законів про працю України2, правила внутрішнього трудового розпорядку тощо), а на другого — спеціальні (закони, статути тощо).
2 Далі за текстом — КЗпП.
Отже, спеціальним суб’єктом дисциплінарного проступку є фізично осудна особа, яка перебуває у трудових правовідносинах (службовець) та вчинила дисциплінарний проступок, суб’єктом якого може бути лише певна особа. Посадові особи ОМС належать до спеціальних суб’єктів.
Загальним об’єктом дисциплінарного проступку є суспільні відносини, що виникають у процесі спільної праці, врегульовані нормами трудового права. Безпосереднім об’єктом порушення трудової дисципліни можуть бути окремі елементи внутрішнього трудового розпорядку (наприклад, трудові обов’язки).
Суб’єктивною стороною дисциплінарного проступку є вина, тобто психічне ставлення працівника або службовця до вчинюваної дії чи бездіяльності та її наслідків, виражене у формі умислу або необережності. Умисел означає, що особа усвідомлювала протиправний характер своєї поведінки (дії або бездіяльності), передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх настання або свідомо припускала їх настання.
Необережність означає, що особа усвідомлювала протиправність своєї поведінки (дії або бездіяльності), передбачала її шкідливі наслідки, проте легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала, хоча повинна була і могла їх передбачити.
Об’єктивна сторона дисциплінарного проступку складається з протиправної поведінки суб’єкта, шкідливих наслідків та причинного зв’язку між ними. Протиправною є дія або бездіяльність особи, яка порушує вимоги законодавства про працю, локальних актів, наказів або розпоряджень роботодавця, що встановлюють трудові обов’язки працівника.
Особливістю притягнення до дисциплінарної відповідальності є те, що цей вид відповідальності застосовується органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) працівника. На працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також органами, вищими за рівнем щодо органів, указаних вище. Працівники, які займають виборні посади, можуть бути звільнені тільки за рішенням органу, який їх обрав, і лише з підстав, передбачених законодавством (ст. 1471 КЗпП).
Для виникнення дисциплінарної відповідальності необхідна сукупність трудових правовідносин та відносин службового підпорядкування.
Розглядаючи суб’єкта дисциплінарного правопорушення, слід пам’ятати, що при дисциплінарній відповідальності обов’язковою є службова підпорядкованість між особою, яка притягається до цього виду відповідальності, і особою, яка застосовує заходи дисциплінарної відповідальності, тобто суб’єктом дисциплінарного проступку є член визначеного стійкого колективу, а суб’єктом контролю та примусу — власник, уповноважений ним орган, безпосередній чи вищий за рівнем керівник.
Щодо правових наслідків притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, то це створює їй негативну трудову характеристику. У деяких випадках, передбачених нормами права, накладення дисциплінарного стягнення перешкоджає службовому просуванню особи, підвищенню її за посадою.
Одразу оговорюся, що це питання складне.
Відповідно до ст. 141 Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»3 староста є виборною посадовою особою місцевого самоврядування. А отже, на нього поширює свою дію цей Закон.
3 Далі за текстом — Закон № 280.
Відповідно до ст. 23 Закону № 280 особи, винні у порушенні законодавства про службу в ОМС, притягуються до цивільної, адміністративної або кримінальної відповідальності згідно із законом. Як бачимо, дисциплінарна відповідальність у цьому переліку відсутня.
Розділ VI «Відповідальність за порушення законодавства про службу в органах місцевого самоврядування» Закону України від 07.06.01 р. № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування»4 так само не передбачає можливість притягнення посадової особи до дисциплінарної відповідальності.
4 Далі за текстом — Закон № 2493.
Хоча серед основних принципів служби в ОМС, які закріплені у ст. 4 цього ж Закону, передбачено принцип персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків.
І нарешті, лише у ст. 19 Закону № 2493, серед іншого, передбачається, що особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування, пов’язаних із службою в ОМС, забезпечуються у порядку, передбаченому законом. Однак до цього часу такий порядок законодавчо не визначений.
Як бачимо, законодавство з цього питання є незлагодженим. Ніби законодавець і згадав про дисциплінарну відповідальність і принцип такий передбачив, однак далі цього не пішов. Жодного механізму застосування цього виду відповідальності до такого спеціального суб’єкта, як посадова особа місцевого самоврядування, в законодавстві не встановлено.
Більш того, в законодавстві щодо місцевого самоврядування не передбачено спеціальних дисциплінарних стягнень, що можуть застосовуватися до посадових осіб ОМС, як це, наприклад, передбачено у ст. 66 Закону України від 10.12.15 р. № 889-VIII «Про державну службу». А тому до посадових осіб ОМС можуть застосовуватися лише загальні дисциплінарні стягнення, передбачені ст. 147 КЗпП: догана та звільнення.
Так само відсутній і перелік дисциплінарних проступків, за які може притягатися посадова особа місцевого самоврядування.
Одним з ключових моментів для визначення можливості притягнення старости до дисциплінарної відповідальності є особливості порядку набуття цього статусу. Відповідно до ч. 2 ст. 141 Закону № 280 староста обирається жителями села, селища (сіл, селищ), розташованого на території відповідного старостинського округу, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.
Староста не призначається, а саме обирається! А це говорить про те, що в цих правовідносинах відсутній суб’єкт призначення5 — орган чи посадова особа, яка призначає на посаду і яка в подальшому може застосувати заходи дисциплінарної відповідальності.
5 За аналогією з державою службою, суб’єктом призначення є державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади (п. 7 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про державну службу»).
Згідно з ч. 5 ст. 141 Закону № 280 староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою. Отже, староста при виконанні своїх обов’язків вступає у службові взаємовідносини з сільським, селищним, міським головою, який здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету (п. 7 ч. 4 ст. 42 Закону № 280). Однак у цьому випадку ми не можемо говорити про підлеглість старости відповідному голові ради, оскільки в таких взаємовідносинах відсутні ознаки відносин влади та підпорядкування.
Виходячи з того, що староста не призначається на посаду сільським, селищним, міським головою, як певні інші посадові особи ОМС, голова не може застосувати до нього заходи дисциплінарної відповідальності (ані догану, ані тим паче звільнення).
Згідно з ч. 2 та 3 ст. 541 Закону № 280 при здійсненні наданих повноважень староста є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед жителями відповідного села, селища, відповідальним — перед сільською, селищною, міською радою. Староста не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед жителями відповідного села, селища на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше половини депутатів сільської, селищної, міської ради староста інформує раду про свою роботу.
Говорячи про відповідальність, треба зауважити, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», вирішуються питання про прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень старости у випадках, передбачених цим Законом (ч. 3 ст. 26 Закону № 280).
Звільнити старосту не вдасться, однак достроково припинити його повноваження можна. Однак це компетенція виключно відповідної ради, а не одноособово голови ради.
Отже, можемо говорити, що хоча в законодавстві щодо місцевого самоврядування є поодинокі згадки щодо дисциплінарної відповідальності, однак спеціальний механізм притягнення посадових осіб ОМС на сьогодні відсутній. Оскільки староста є виборною посадою, то він не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності зважаючи на те, що відсутній орган чи керівник, які призначали старосту на цю посаду. Фактично таким суб’єктом є територіальна громада села, селища.
Сільський, селищний, міський голова не має повноважень притягнути старосту до дисциплінарної відповідальності виходячи з того, що:
— по-перше: ця посадова особа не є суб’єктом, який призначає старосту;
— по-друге: серед повноважень сільського, селищного, міського голови немає чітко прописаного повноваження щодо притягнення старости до дисциплінарної відповідальності;
— по-третє: староста підзвітний, підконтрольний, відповідальний перед жителями відповідного села, селища, а відповідальний — перед сільською, селищною, міською радою.
Як бачимо, безпосередньої відповідальності перед головою ради законом не передбачено.
Єдиний вид відповідальності щодо старости, який на сьогодні чітко врегульований законодавством, — це дострокове припинення повноважень за рішенням сільської, селищної, міської ради і виключно у випадках, передбачених Законом № 280.