ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Закон № 1700 — Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII.
Державна програма — Державна програма щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 р. № 265.
Минулий місяць напевно був досить напруженим для центральних та місцевих органів виконавчої влади в частині реалізації державної антикорупційної політики, оскільки в органах влади тривала робота над розробленням власних річних антикорупційних програм, як це передбачено п. 14 розд. ІІ (щорічно до 1 березня) Державної програми. Як свідчать норми та положення Закону № 1700 (ст. 19), Засад державної антикорупційної політики (розд. 3), однією з вимог до складання антикорупційних програм є те, що програми повинні складатися на підставі результатів проведеного аналізу корупційних ризиків у сфері діяльності відповідного органу влади.
Виявлення та оцінка корупційних ризиків у діяльності органів влади в більшості випадків є процесом складним і потребує використання певних методологічних підходів. На даний час в українському законодавстві такі єдині підходи відсутні. При цьому Державною програмою (п. 14 розд. ІІ) передбачено розроблення Національним агентством з питань запобігання корупції (яке досі не утворено) методології оцінювання корупційних ризиків у діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування і рекомендацій щодо усунення типових корупційних ризиків. Ситуація, яка наразі склалася, ускладнює центральним та місцевим органам виконавчої влади процес підготовки ефективних дієвих антикорупційних програм.
У цій статті висвітлимо приклади міжнародного досвіду виявлення та аналізу корупційних ризиків, які можуть допомогти у виробленні підходів оцінювання органами влади (зокрема, уповноваженими підрозділами з питань запобігання та виявлення корупції) корупційних ризиків у своїй діяльності.
Тож визначимось спочатку із самим поняттям «корупційний ризик», оскільки Законом № 1700 це поняття не визначено, хоча і у цьому Законі воно вживається досить часто.
На думку авторів статті, за основу визначення поняття «корупційний ризик» можна взяти визначення, наведене в Аналітичному звіті щодо корупційних ризиків у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності публічної адміністрації в України 2009 року, підготовленому в рамках антикорупційного проекту UPAC, що впроваджується Радою Європи та фінансується здебільшого ЄС (Підтримка належного урядування: Проект протидії корупції), у якому, зокрема, зазначається, що під корупційними ризиками для цілей даного дослідження пропонується розуміти правові, організаційні та інші фактори та причини, які породжують, заохочують (стимулюють) корупцію у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності держави.
Для цілей цієї статті її автори під корупційними ризиками розуміють правові, організаційні та інші фактори і причини, які породжують, заохочують (стимулюють) корупцію у сфері діяльності відповідного органу влади.
Наведемо приклади міжнародного досвіду з проведення оцінки корупційних ризиків, який базуватиметься на Звіті Антикорупційної мережі ОЕСР «Предотвращение коррупции в государственном секторе стран Восточной Европы и Центральной Азии» (далі — Звіт ОЕСР). У цілому ряді країн розроблені і впроваджені досить складні підходи до оцінки ризиків. Серед країн Антикорупційної мережі Болгарія і Литва є прикладами країн, де застосовуються досить ускладнені підходи до оцінки.
У Болгарії корупційні ризики у виконавчих органах оцінюються відповідно до методології оцінки корупційних ризиків, затвердженої керівником уряду. У цій методології визначено чотири категорії індикаторів корупційного ризику:
об’єктивні (наприклад, монопольне становище в адміністрації — автономне прийняття рішень);
суб’єктивні (наприклад, незнання нормативних актів, що відносяться до діяльності адміністрації);
внутрішні (наприклад, недостатній адміністративний потенціал чи відсутність дієвого контролю);
зовнішні (наприклад, часте внесення змін до законодавства).
Уповноважені на те інспекції (підрозділи), створені в міністерствах та інших відомствах, планують проведення оцінки ризиків і класифікують ступень ризику як низький (наявність менше третини умов ризику), середній (наявність більше однієї третьої умов ризику) або високий (коли є більше половини умов ризику).
Залежно від ступеня такого ризику, пропонуються заходи з управління ризиками. Заходи, що виконуються у відділах із середнім або високим рівнем ризику, підлягають регулярному моніторингу.
Відіграє значну роль оцінка корупційних ризиків також і в Литві. Відповідний Закон — «Про запобігання корупції» — визначає аналіз корупційних ризиків як аналіз корупційних ризиків у діяльності державних або муніципальних установ, який виконується згідно з процедурою, визначеною урядом цієї держави, і уявлення мотивованих висновків про розробку програми по боротьбі з корупцією та пропозиції щодо змісту такої програми; рекомендації, що стосуються інших заходів з попередження корупції для державних і муніципальних установ, які несуть відповідальність за виконання таких заходів. У Литві такий процес складається з двох етапів. Всі державні і муніципальні установи повинні визначити ймовірність прояву корупції згідно із встановленими критеріями. Вони спрямовують узагальнену інформацію до Служби спеціальних розслідувань.
При проведенні аналізу корупційних ризиків враховується наступне:
• обґрунтовані висновки про ймовірність корупції та відповідна інформація;
• результати соціологічних опитувань;
• можливість одноосібного прийняття рішень про використання державних коштів та інших активів;
• ступінь самостійності співробітників при прийнятті рішень (так звані дискреційні повноваження);
• рівень моніторингу співробітників і структурних підрозділів;
• вимоги до дотримання звичайного порядку роботи;
• рівень ротації співробітників (циклічні зміни);
• вимоги до документації, що поширюються на виконувані операції та угоди, що укладаються;
• зовнішній і внутрішній аудит державних і муніципальних установ;
• основи для прийняття і оцінки законодавства;
та інша інформація, яка може призвести до виникнення корупції.
У Казахстані Відділом аналізу і виявлення корупційних ризиків Агентства у справах державної служби та боротьби з корупцією вивчаються причини та умови, що сприяють корупції в діяльності державних посадових осіб, державних органів і організацій, і розробляються рекомендації для Уряду, державних посадових осіб та державних органів. У разі встановлення конкретних корупційних лазівок і недоробок, вносяться подання про усунення причин і умов, які сприяють вчиненню корупційних злочинів.
З 2014 року в Киргизькій Республіці оцінка корупційних ризиків і причин їх виникнення проводиться Секретаріатом Ради оборони (при Апараті Президента). Починаючи з січня 2015 року в 15 з 63 державних установ була проведена така оцінка. У 11 випадках були підготовлені плани з викорінення корупційних ризиків для цих установ. Позитивним моментом було також те, що потім проводився незалежний моніторинг реалізації цих планів (за допомогою моніторингу реалізації урядової програми та плану дій щодо боротьби з корупцією Міністерства економіки Киргизької Республіки).
Серед країн ОЕСР, в Нідерландах здійснюється цікава практика застосування методу самооцінки «Self-Assessment INTegriteit», або «SAINT». Методом є семінар, який складається з двох етапів. Спочатку учасники вибирають найбільш вразливі процеси на основі інвентаризації основних і допоміжних процесів оцінюваної організації. Потім описуються найбільш серйозні ризики при забезпеченні доброчесності в рамках окремих процесів. Наступним етапом оцінюється існуюча в організації система забезпечення доброчесності на предмет ефективності та адекватності. У підсумку, учасники складають карту, де відображуються заходи, що вживаються в системі забезпечення доброчесності, у тому числі ті, які оптимально підходять для зміцнення захисту вразливих сторін, що утворюються в результаті процесів, найбільш схильних до корупції.
Бюро забезпечення доброчесності в Амстердамі розробило ще одну методологію під назвою Індекс сумлінності (Integriteitindex), яка дозволяє організаціям визначити своє становище на одній з п’яти ступенів з точки зору забезпечення доброчесності і визначити заходи переходу на більш вищий щабель.
Проте слід зауважити, що навіть найкращі методології оцінки корупційних ризиків не є досконалими. Швидше, труднощі можуть полягати в забезпеченні того, щоб результати аналізів корупційних ризиків були спрямовані на розробку подальших заходів з їх усунення чи управління.