16.03.2020
Закон № 1700, Закон України «Про запобігання корупції» — Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII.
Прийняття проєкту № 2500 було обумовлене необхідністю внесення змін до чинного законодавства України у зв’язку з наявними в законодавстві бланкетними нормами, що відсилають до положень Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», який втратив чинність.
Прийняття законопроєкту, як зазначено у пояснювальній записці, «необхідне для запобігання виникненню таких законодавчих колізій та забезпечення принципу правової визначеності». Законопроєктом вносяться зміни до деяких законодавчих актів України, в яких містяться посилання, а також використовується термінологія закону, що втратив чинність.
Водночас запропоновані зміни містять певні зауваження та нестикування з чинними нормами спеціального законодавства. І з урахуванням того, що прийнятий проєкт № 2500 було направлено на підпис Президенту, давайте розглянемо деякі запропоновані зміни детальніше у порівняльній таблиці.
ПОРІВНЯЛЬНА ТАБЛИЦЯ
| Чинна редакція | Редакція за проєктом № 2500 |
| Стаття 3692. Зловживання впливом 1. Пропозиція, обіцянка або надання неправомірної вигоди особі, яка пропонує чи обіцяє (погоджується) за таку вигоду або за надання такої вигоди третій особі вплинути на прийняття рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, — караються штрафом від двохсот до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк від двох до п’яти років, або позбавленням волі на строк до двох років | Стаття 3692. Зловживання впливом 1. Пропозиція, обіцянка або надання неправомірної вигоди особі, яка пропонує чи обіцяє (погоджується) за таку вигоду або за надання такої вигоди третій особі вплинути на прийняття рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, — караються штрафом від двохсот до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк від двох до п’яти років, або позбавленням волі на строк до двох років |
| 2. Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди для себе чи третьої особи за вплив на прийняття рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, або пропозиція чи обіцянка здійснити вплив за надання такої вигоди — караються штрафом від семисот п’ятдесяти до однієї тисячі п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням волі на строк від двох до п’яти років. 3. Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди для себе чи третьої особи за вплив на прийняття рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, поєднане з вимаганням такої вигоди, — караються позбавленням волі на строк від трьох до восьми років з конфіскацією майна. Примітка. Особами, уповноваженими на виконання функцій держави, є особи, визначені в пунктах 1 — 3 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» | 2. Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди для себе чи третьої особи за вплив на прийняття рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або пропозиція чи обіцянка здійснити вплив за надання такої вигоди — караються штрафом від семисот п’ятдесяти до однієї тисячі п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням волі на строк від двох до п’яти років. 3. Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди для себе чи третьої особи за вплив на прийняття рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поєднане з вимаганням такої вигоди, — караються позбавленням волі на строк від трьох до восьми років з конфіскацією майна. Примітка. Особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є особи, визначені в пунктах 1 — 3 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» |
| Стаття 27. Обмеження спільної роботи близьких осіб 1. Особи, зазначені у підпунктах «а», «в» — «з» пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, не можуть мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам. Особи, які претендують на зайняття посад, зазначених у підпунктах «а», «в» — «з» пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, зобов’язані повідомити керівництво органу, на посаду в якому вони претендують, про працюючих у цьому органі близьких їм осіб | Стаття 27. Обмеження спільної роботи близьких осіб 1. Особи, зазначені у підпунктах «а», «в» — «и» пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, не можуть мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам. Особи, які претендують на зайняття посад, зазначених у підпунктах «а», «в» — «и» пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, зобов’язані повідомити керівництво органу, на посаду в якому вони претендують, про працюючих у цьому органі близьких їм осіб |
| Стаття 45. Декларування майнового стану, доходів, витрат і зобов’язань фінансового характеру кандидатами у депутати та кандидатами на посаду сільського, селищного, міського голови, старости 1. Декларація про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за рік, що передує року початку виборчого процесу, подається кандидатом у депутати, кандидатом на посаду сільського, селищного, міського голови, старости за формою, встановленою Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» | Стаття 45. Декларування майнового стану, доходів, видатків і зобов’язань фінансового характеру кандидатами у депутати та кандидатами на посаду сільського, селищного, міського голови, старости 1. Декларація про майно, доходи, видатки і зобов’язання фінансового характеру за рік, що передує року початку виборчого процесу, подається кандидатом у депутати, кандидатом на посаду сільського, селищного, міського голови, старости за формою, визначеною відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» |
| Стаття 1. Визначення термінів … 2. Термін «близькі особи» вживається у значенні, наведеному в Законі України «Про засади запобігання та протидії корупції». Термін «номінальний утримувач» вживається у значенні, наведеному в Законі України «Про депозитарну систему України» | Стаття 1. Визначення термінів … 2. Термін «близькі особи» вживається у значенні, наведеному в Законі України «Про запобігання корупції». Термін «номінальний утримувач» вживається у значенні, наведеному в Законі України «Про депозитарну систему України» |
| Стаття 51. Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді 1. Прокурор звільняється з посади у разі: … 4) неможливості переведення на іншу посаду або відсутності згоди на це у зв’язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі | Стаття 51. Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді 1. Прокурор звільняється з посади у разі: … 4) неможливості переведення на іншу посаду або відсутності згоди на це у зв’язку з прямим підпорядкуванням близькій особі |
| Стаття 55. Звільнення прокурора в разі неможливості переведення на іншу посаду або відсутності згоди на це у зв’язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі 1. Прокурор, щодо якого наявні обставини безпосереднього підпорядкування близькій особі, звільняється з посади особою, уповноваженою цим Законом приймати рішення про звільнення прокурора, за поданням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, якщо: 1) протягом п’ятнадцяти днів із дня виникнення таких обставин прокурором чи близькою йому особою не вжито заходів щодо добровільного усунення обставин безпосереднього підпорядкування; 2) прокурор чи близька йому особа не були протягом тридцяти днів із дня виникнення таких обставин переведені в установленому порядку на іншу посаду, що виключає безпосереднє підпорядкування, або не надали згоду на таке переведення. Примітка. Терміни «безпосереднє підпорядкування» та «близька особа» вживаються у значеннях, наведених у Законі України «Про засади запобігання і протидії корупції» | Стаття 55. Звільнення прокурора в разі неможливості переведення на іншу посаду або відсутності згоди на це у зв’язку з прямим підпорядкуванням близькій особі 1. Прокурор, щодо якого наявні обставини прямого підпорядкування близькій особі, звільняється з посади особою, уповноваженою цим Законом приймати рішення про звільнення прокурора, за поданням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, якщо: 1) протягом п’ятнадцяти днів із дня виникнення таких обставин прокурором чи близькою йому особою не вжито заходів щодо добровільного усунення обставин прямого підпорядкування; 2) прокурор чи близька йому особа не були протягом тридцяти днів із дня виникнення таких обставин переведені в установленому порядку на іншу посаду, що виключає пряме підпорядкування, або не надали згоду на таке переведення. Примітка. Терміни «пряме підпорядкування» та «близькі особи» вживаються у значеннях, наведених у Законі України «Про запобігання корупції» |
| Стаття 3. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) … 8. Заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, перевірка стосовно яких встановила недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданих ними за попередній рік деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, складених за формою, що встановлена Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», та/або невідповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) в їх деклараціях, набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених пунктами 1 — 10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел | Стаття 3. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) … 8. Заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, перевірка стосовно яких встановила недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданих ними деклараціях осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за минулий рік за формою, визначеною відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», та/або невідповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) в їх деклараціях, набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених пунктами 1 — 10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел |
| Стаття 5. Проведення перевірки … 5. Перевірці підлягають: 1) достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону; 2) достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» (далі — декларація), набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1 — 10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел | Стаття 5. Проведення перевірки … 5. Перевірці підлягають: 1) достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону; 2) достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за минулий рік за формою, визначеною відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» (далі — декларація), набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1 — 10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел |
| Стаття 6. Заяви осіб, які претендують на зайняття посад … 2. Відомості, зазначені у заяві, передбаченій частиною першою цієї статті, перевіряються під час проведення спеціальної перевірки відповідно до статті 11 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» у порядку та строки, визначені цим Законом … | Стаття 6. Заяви осіб, які претендують на зайняття посад … 2. Відомості, зазначені у заяві, передбаченій частиною першою цієї статті, перевіряються під час проведення спеціальної перевірки відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» у порядку та строки, визначені цим Законом |
| Стаття 8. Депутатська етика … 3. На депутатів місцевих рад поширюються вимоги та обмеження, встановлені Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції». Депутати місцевих рад зобов’язані щороку до 1 квітня подавати декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за минулий рік за формою, що додається до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», за місцем роботи (служби), крім самозайнятих осіб, безробітних або пенсіонерів, які подають зазначені декларації до апаратів відповідних місцевих рад або їх виконавчих комітетів | Стаття 8. Депутатська етика … 3. На депутатів місцевих рад поширюються вимоги та обмеження, встановлені Законом України «Про запобігання корупції». Депутати місцевих рад зобов’язані щороку до 1 квітня подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за минулий рік за формою, визначеною відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» |
Законопроєктом пропонується внесення змін до низки законодавчих актів, згідно з яким особа, до призначення її на посаду, зобов’язана повідомити керівництву відповідного органу про працюючих у цьому ж органі близьких їй осіб.
Із цього питання Головне юридичне управління ВРУ вважає, що особи, яких стосуються запропоновані законопроєктом зміни, здебільшого належать до категорій державних службовців або до службових осіб органів місцевого самоврядування, відтак, підлягають конкурсному відбору, який передбачає певну визначену законом процедуру, а також необхідність подання пакету документів, перелік яких визначено законом.
У зв’язку з цим слід зазначити, що запропонована проєктом правова конструкція щодо встановлення обов’язку повідомити певну інформацію про себе містить правову невизначеність, оскільки є незрозумілим, коли саме особа має надати таку інформацію: на етапі подання документів на конкурс чи після закінчення конкурсної процедури.
Крім того, запропоноване законопроєктом положення не містить не лише механізму реалізації цього обов’язку, а й не передбачає відповідальності за його невиконання (незавершений механізм правового регулювання).
Разом із тим, зазначає Головне юридичне управління ВРУ, «у законопроєкті вживаються поняття «співробітники», «працівники», «інші працівники», які зобов’язані вжити заходів щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. За такого законодавчого підходу ці поняття охоплюють не тільки суб’єктів, на яких поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції». Проте відповідно до частини першої статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів зобов’язані особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, тобто суб’єкти, на яких поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції».»
Проєктом № 2500 пропонується доповнити статтю 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України) частиною шостою, передбачивши, що з метою захисту прав викривача, встановлених Законом України «Про запобігання корупції», Національне агентство з питань запобігання корупції за зверненням викривача може звертатися до суду з позовом (заявою) в інтересах викривача, брати участь у розгляді справ за такими позовами (заявами), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) викривачів, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими чи виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) викривача (пункт 4 розділу І законопроєкту).
З урахуванням зазначеного і погоджуючись із висновками Головного юридичного управління ВРУ, водночас необхідно зауважити, що
<…>
Відповідно до статті 53 Закону України «Про запобігання корупції» викривачі та їх близькі особи перебувають під захистом держави. Частиною третьою цієї статті передбачено, що для захисту прав та представництва своїх інтересів викривач може звернутися до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі — Національне агентство), яке здійснює представництво в суді інтересів викривача у випадках, якщо викривач неспроможний самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси викривача, не здійснюють або неналежним чином здійснюють його захист. При цьому зазначено, що Національне агентство має право бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди викривача, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим; має право звертатися до суду з позовом (заявою) про захист прав і свобод викривачів, брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями); має право вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) викривачів, на будь-якій стадії їх судового розгляду; має право ініціювати незалежно від участі Національного агентства у судовому провадженні перегляд судових рішень у порядку, встановленому законом.
Наведені положення статті 53 Закону України «Про запобігання корупції» не повною мірою втілені у КАС України.
Зокрема:
1) у змінах до статті 53 КАС України не зазначено про те, що Національне агентство повинно обґрунтувати адміністративному суду неспроможність викривача самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси викривача, не здійснюють або неналежним чином здійснюють його захист;
2) не передбачені зміни до частини десятої статті 10 КАС України, яка визначає перелік осіб, що можуть бути присутніми під час закритого судового засідання;
3) не передбачені зміни до параграфу 2 глави 4 розділу І КАС України, який визначає участь у справі представника, осіб, які можуть бути представниками, документи, що підтверджують повноваження представника.
Отже, зміни до КАС України внесено фрагментарно та несистемно, що не враховує принципу верховенства права, передбаченого статтею 8 Конституції України.
Варто також звернути увагу, що ці зауваження стосуються й аналогічних положень, що були внесені до Цивільного процесуального кодексу України Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо викривачів корупції» від 17.10.2019 р.
<…>
Відповідно до запропонованої редакції підпункту «ї» пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» (підпункт 1 пункту 39 розділу І законопроєкту № 2500) до суб’єктів, на яких поширюється дія цього Закону, віднесено Керівника Офісу Президента України, його Першого заступника та заступників, радників, помічників, уповноважених, прес-секретаря Президента України та помічників суддів.
За такого законодавчого підходу працівників секретаріатів Голови Верховної Ради України, його Першого заступника та заступника, працівників секретаріатів депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України, працівників патронатних служб Прем’єр-міністра України та інших членів Кабінету Міністрів України, помічників-консультантів народних депутатів України, помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, а також посади патронатних служб в інших державних органах виключено із переліку суб’єктів, на яких поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції».
Водночас пропонується викласти в новій редакції абзац шостий частини першої статті 19 Закону України «Про запобігання корупції» (підпункт 4 пункту 39 розділу І законопроєкту), а саме: антикорупційні програми та зміни до них підлягають погодженню Національним агентством у визначеному ним порядку. За такого законодавчого підходу не враховано вимоги юридичної визначеності та передбачуваності закону як складових принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України), а також приписи частини другої статті 19 Конституції України, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Крім того, підпунктом 7 пункту 39 розділу І законопроєкту пропонуються зміни до примітки статті 46 Закону України «Про запобігання корупції», відповідно до яких слова «цього Закону» пропонується замінити словами «з урахуванням положень статті 1 цього Закону», а слово «дітьми» — словами «неповнолітніми дітьми станом на останній день звітного періоду».
Оскільки у тексті одного й того ж нормативно-правового акта міститься декілька різних за змістом визначень «члени сім’ї» (для всього Закону та для цілей розділу VII «Фінансовий контроль»), то це уможливлювало плутанину у процесі належного відображення інформації у декларації відповідного суб’єкта.
Запропоновані ж проєктом зміни до цієї примітки не усувають юридичну некоректність в частині застосування поняття «члени сім’ї» для цілей застосування розділу VII «Фінансовий контроль» Закону України «Про запобігання корупції» (ср. ).
І ще один момент, на який звертає увагу Головне юридичне управління ВРУ.
Пунктом 54 розділу І законопроєкту № 2500 пропонується внести зміни до розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції» від 02.10.2019 р. № 140-IX, а саме доповнити пунктами 11 і 12 такого змісту:
«11. Встановити, що в деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2019 рік інформація зазначається згідно з вимогами, що діяли до введення в дію передбачених цим Законом змін до статті 46 Закону України «Про запобігання корупції». Особи, віднесені цим Законом до суб’єктів декларування, у деклараціях за 2019 рік зазначають інформацію за період, починаючи з дня набрання чинності цим Законом.
12. Зміни до Закону України «Про запобігання корупції» у частині автоматизованого розподілу обов’язків з проведення перевірок між уповноваженими особами Національного агентства з питань запобігання корупції, у тому числі обов’язків з проведення повної перевірки декларацій, вводяться в дію з 1 червня 2020 року».
По-перше, необхідно зазначити, що такі зміни необхідно було вносити до Закону України «Про запобігання корупції», а не до Закону, зазначеного вище.
По-друге, відповідно до редакції пункту 11 «особи, віднесені цим Законом до суб’єктів декларування, у деклараціях за 2019 рік зазначають інформацію за період, починаючи з дня набрання чинності цим Законом». Проте згідно з пунктом 1 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції» цей Закон набрав чинності з дня, наступного за днем його опублікування, крім змін до статей 46, 52 Закону України «Про запобігання корупції», які введено в дію з 1 січня 2020 року.
Щодо запропонованої редакції пункту 12 Головне юридичне управління ВРУ вважає, що з огляду на те, що ці положення вже набрали чинності з 18.10.2019 р. та з урахуванням приписів статті 58 Конституції України, пункт 12 необхідно виключити з тексту законопроєкту.