Спочатку консультації, потім рішення
Як вже було зазначено, рішення про закриття шкіл не користуються особливою популярністю серед населення. У разі його прийняття є вірогідність виникнення соціального вибуху. Тому до цього питання необхідно підходити обережно та обмірковано. Рекомендуємо під час прийняття рішень щодо скорочень загальноосвітніх навчальних закладів дотримуватися належної процедури погодження їх громадськістю.
Тут варто зазначити про деякі зміни, які відбулися в нашому законодавстві протягом останніх півтора року. Так, нагадаємо, що до 01.01.15 р. діяла норма, відповідно до якої реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів у сільській місцевості, заснованих на комунальній формі власності, допускалися лише за згодою територіальних громад (абз. 2 ч. 6 ст. 11 Закону України від 13.05.99 р. № 651-XIV «Про загальну середню освіту»1). Норма відповідного змісту містилася і в абз. 2 п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»2. Однак у 2014 році було прийнято Закон України від 28.12.14 р. № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», яким до вказаної норми були внесені зміни. Відтепер, зокрема ч. 6 ст. 11 Закону № 651, передбачається, що реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюються за рішенням сесії місцевої ради. Відповідні зміни були внесені і до Закону № 280.
1 Далі за текстом — Закон № 651.
2 Далі за текстом — Закон № 280.
Як правило, сільські школи належать до відання районних рад або районних державний адміністрацій. Отже, рішення останніх є вирішальним. Крім того, зауважуємо, що при цьому начебто відповідно до законодавства для закриття школи тепер не вимагається згода територіальної громади. Але чи так це?
Нагадаємо, що сьогодні залишається чинною постанова КМУ від 03.11.10 р. № 996, якою затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики3. Пунктом 5 вказаної постанови рекомендовано органам місцевого самоврядування4 під час проведення консультацій з громадськістю керуватися означеним Порядком.
3 Далі за текстом — Порядок.
4 Далі за текстом — ОМС.
Слід зауважити, що відповідно до п. 3 Порядку консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Крім іншого, п. 12 Порядку визначено, що в обов’язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які стосуються конституційних прав, свобод та обов’язків громадян. Закриття же шкіл шляхом скорочення мережі загальноосвітніх закладів безпосередньо належить як до питань соціально-економічного розвитку, так і до реалізації прав і свобод громадян (зокрема, в частині забезпечення доступу до загальної середньої освіти, яка відповідно до ст. 53 Конституції України є обов’язковою).
Отже, якщо керуватися приписами Порядку, то
прийняттю рішення про закриття школи має передувати проведення відповідних консультацій з громадськістю, в ході яких буде виявлена думка мешканців відповідного населеного пункту та врахована під час прийняття рішення.
Увага! Процедура проведення консультацій з громадськістю визначена Порядком. В ньому, зокрема, зазначається, що строк проведення консультацій з громадськістю повинен становити не менше 15 днів.
Процедура проведення консультацій передбачає опублікування проекту відповідного документа на сайті органу, що планує його видати. Крім того, в ч. 11 ст. 59 Закону № 280 закріплено, що проекти актів ОМС оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України від 13.01.11 р. № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації»5 (крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки). В свою чергу, ч. 3 ст. 15 цього Закону визначено, що проекти нормативно-правових актів, рішень ОМС, розроблені відповідними розпорядниками, мають бути оприлюднені ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
5 Далі за текстом — Закон № 2939.
Отже, рекомендуємо в разі розгляду питання про скорочення мережі загальноосвітніх навчальних закладів дотримуватися означених вище правил. Також попереджаємо: закриття школи без врахування інтересів громадськості відповідного населеного пункту може мати негативні наслідки, як то мітинги, збори громадян, які будуть вимагати дотримання їх прав та врахування інтересів. Така практика в Україні вже є.
Звертаємо вашу увагу на те, що деякими радами були прийняті власні положення щодо проведення консультацій з громадськістю, які були розроблені на підставі рекомендованого Порядку. В той же час слід зауважити: Порядок, крім інших, визначає таку форму консультацій з громадськістю, як публічне обговорення, яке, в свою чергу, передбачає проведення таких публічних заходів, як конференції, форуми, громадські слухання, засідання за круглим столом, збори, зустрічі (наради) з громадськістю. У вас же у всіх в будь-якому разі є вже затверджені порядки проведення або зборів громадян, або громадських слухань. Ви в повній мірі можете задіювати цей інструментарій для проведення консультацій з громадськістю.
Так, наприклад, ст. 8 Закону № 280 визначає поняття загальних зборів громадян за місцем проживання як форму безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. Важливо, що рішення загальних зборів громадян враховуються ОМС в їх діяльності.
Конкретизує ж компетенції загальних зборів п. 16 ст. 6 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженого постановою Верховної Ради України від 17.12.93 р. № 3748-XII (ср. ). Зокрема, до них належать обговорення питань, що зачіпають інтереси населення відповідної території.
Можливість проведення громадських слухань передбачена ст. 13 Закону № 280, в якій зазначається, що територіальна громада має право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Сьогодні розповсюдженою є практика, коли саме громадські слухання застосовуються як інструмент взаємодії між громадськістю та владою.
Спочатку аналізуємо, потім пропонуємо
Виникненню пропозиції про ліквідацію того чи іншого загальноосвітнього навчального закладу має передувати щонайменше проведення аналітичної роботи відповідних виконавчих органів місцевої ради та її комісій.
Як правило, ради для висування пропозиції щодо ліквідації школи керуються декількома показниками. Перш за все до уваги береться демографічна ситуація у тому чи іншому населеному пункті, тобто кількісний склад учнівського контингенту закладу, наповнюваність класів, демографічний прогноз на майбутнє щодо перспектив зміни учнівського контингенту тощо. Не менш важливим фактором, який може спонукати до формування пропозиції про закриття навчального закладу, — це матеріально-технічний стан його приміщень (вони можуть потребувати значних витрат коштів відповідного бюджету); стан водо- та тепломереж (які також можуть потребувати значних капіталовкладень) тощо. Також враховується наявність умов для надання якісної освіти у зазначеному закладі (стан навчальної бази закладу, викладацький склад), можливість організації підвезення учнів та забезпечення надання якісної освіти в іншому закладі освіти тощо. Наступний показник — це наявність згоди громадськості відповідного населеного пункту (вона, як вже було анонсовано, на нашу думку, має бути обов’язковою, особливо для закладів сільської місцевості). Крім іншого, до уваги має братися кількість населених пунктів на відповідній території та відстань між ними, місце розташування населеного пункту, в якому планується закриття школи. Ми навели лише приблизний перелік питань, які мають бути опрацьовані різними органами, перш ніж сформувати пропозицію про закриття школи. Але й цього замало. Аби пропозиція про закриття школи не викликала серед населення опір, її необхідно вміло донести до кожного зацікавленого мешканця.
Нормативно-правове підґрунтя припинення навчального закладу
Почнемо з витоків. Частиною 1 ст. 143 Конституції України передбачено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними ОМС управляють майном, що є у комунальній власності, та, крім іншого, утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Отже, питання щодо ліквідації загальноосвітніх навчальних закладів мають розглядати лише ті суб’єкти, які за власними рішеннями відповідно до чинного законодавства створювали такі заклади.
Коло суб’єктів, які уповноважені створювати загальноосвітні навчальні заклади, визначається Законом України від 23.05.91 р. № 1060-XII «Про освіту»6 та Законом № 651.
6 Далі за текстом — Закон № 1060.
Так, ст. 18 Закону № 1060 визначає, що навчальні заклади створюються в тому числі ОМС відповідно до потреби громадян у мові навчання, соціально-економічних, національних, культурно-освітніх потреб у них за наявності необхідної матеріально-технічної, науково-методичної бази, педагогічних кадрів. Навчальний заклад набуває статусу юридичної особи з дня його державної реєстрації у порядку, встановленому законом для державної реєстрації юридичних осіб (ч. 1 ст. 18 Закону № 1060).
Також визначається, що потреба в навчальних закладах, заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами державної виконавчої влади та ОМС (ч. 4 ст. 18 Закону № 1060). Крім іншого, встановлюється, що навчальні заклади діють на підставі власних статутів, затверджених, зокрема, ОМС (якщо вони, звісно, створювалися ОМС).
Згідно ж зі ст. 11 Закону № 651 комунальні загальноосвітні навчальні заклади створюються відповідно ОМС з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх і мовних потреб за наявності необхідної кількості учнів (вихованців) відповідно до встановлених нормативів наповнюваності класів, необхідної матеріально-технічної та науково-методичної бази, педагогічних кадрів у порядку, встановленому КМУ.
Тобто у разі, якщо постало питання про ліквідацію загальноосвітнього навчального закладу, необхідно чітко знати, хто приймав рішення про його створення. Відповідь на дане запитання легко можна віднайти у статуті навчального закладу.
Тепер безпосередньо перейдемо власне до ліквідації (реорганізації) загальноосвітніх навчальних закладів. Тут одразу необхідно зазначити, що у чинному законодавстві, на жаль, відсутнє чітке регламентування цієї процедури, яка б поетапно пояснювала порядок проведення ліквідації (реорганізації) загальноосвітніх навчальних закладів.
Частина 6 ст. 11 Закону № 651 уточнює, що реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюються за рішенням сесії місцевої ради.
При цьому Закон № 1060 містить дещо інші положення щодо процедури реорганізації і ліквідації загальноосвітнього навчального закладу та відсилає до актів КМУ. Так, ч. 4 ст. 18 зазначеного Закону визначає, що порядок створення, реорганізації і ліквідації загальноосвітніх навчальних закладів встановлюється КМУ.
Один з таких нормативно-правових актів КМУ діяв до 02.03.16 р. Йдеться про Положення про порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів (постанова КМУ від 05.04.94 р. № 228)7. Зазначений документ втратив свою чинність 10.03.16 р. згідно з постановою КМУ від 02.03.16 р. № 147 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України».
7 Далі за текстом — Положення № 228.
Іншим документом, виданим КМУ і направленим на врегулювання діяльності загальноосвітніх навчальних закладів, є Положення про загальноосвітній навчальний заклад (постанова КМУ від 27.08.10 р. № 778)8.
8 Далі за текстом — Положення № 778.
Слід зауважити, що свого часу ані Положення № 228, ані Положення № 778 не визначали етапи здійснення ліквідації (реорганізації) загальноосвітніх навчальних закладів. Так, п. 8 Положення № 778 визначено, що створення, реорганізація та ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів здійснюються відповідно до Закону № 651 в порядку, встановленому КМУ (йдеться про Положення № 228, яке вже втратило чинність).
Дещо ж роз’яснюється процедура ліквідації загальноосвітніх навчальних закладів, а також визначаються уповноважені особи на прийняття відповідних рішень в ст. 26 та 43 Закону № 280. Так, п. 30 ст. 26 зазначеного законодавчого акта прямо передбачає, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради приймаються рішення про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
В свою чергу, п. 20 ст. 43 Закону № 280 визначає питання, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях, а саме вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Отже, з тим, хто приймає рішення про ліквідацію (реорганізацію) закладу, зрозуміло. Тепер залишається визначитися з механізмом процедури ліквідації (реорганізації). Як вже було анонсовано, будь-якої спеціальної процедури для загальноосвітніх навчальних закладів не передбачено, тому необхідно керуватися загальною для всіх юридичних осіб. Вона визначена в Цивільному кодексі України9 (ст. 104, 105, 110, 111, в разі реорганізації — ст. 104, 105, 106, 107) і щонайменше передбачає:
9 Далі за текстом — ЦК.
| 1 | прийняття рішення про ліквідацію (реорганізацію) навчального закладу (приймає засновник) Примітка. Реорганізація навчального закладу відбувається шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення. |
| 2 | призначення відповідною радою комісії з припинення юридичної особи (комісії з реорганізації, ліквідаційної комісії) та встановлення порядку і строку заявлення кредиторами своїх вимог до юридичної особи, що припиняється Примітка. З часу призначення комісії з припинення до неї переходять повноваження щодо управління навчальним закладом. |
| 3 | комісія з припинення оцінює наявне майно навчального закладу, виявляє його дебіторів і кредиторів і розраховується з ними, складає ліквідаційний (передавальний акт — у разі реорганізації) баланс і представляє його засновнику Примітка. У випадку реорганізації права та зобов’язання навчального закладу переходять до правонаступників відповідно до чинного законодавства або визначених навчальних закладів. |
Наведений алгоритм є дуже стислим і узагальненим. Як розумієте, окрім вирішення матеріальних та фінансових питань, пов’язаних з ліквідацією (реорганізацією) закладу, мають бути врегульовані трудові відносини з працівниками, влаштуванням учнів до інших навчальних закладів тощо. Про все повинен попіклуватися засновник, який прийняв рішення про ліквідацію (реорганізацію) закладу.
Крім того, не забуваємо, що юридична особа (в нашому випадку — загальноосвітній навчальний заклад) є такою, що припинилася, з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань запису про її припинення (ч. 2 ст. 104 ЦК).
Процедурні моменти, які має вчинити рада з метою потрапляння відомостей про припинення навчального закладу до зазначеного реєстру, визначені Законом України від 15.05.03 р. № 755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань», який з 01.01.16 р. діє у новій редакції.