Землі сільгосппризначення: передача від держави у власність ОТГ

Земля як особливий природний ресурс має бути первинною матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування. Тому процес «децентралізації» не може бути повним без передачі територіальним громадам повноважень з розпорядження землями на всій території громади, а не лише в межах населених пунктів.

Для вирішення цього питання останнім часом на розгляд до Верховної Ради України подавалась ціла низка законопроектів, основне завдання яких полягало у передачі повноважень щодо розпорядження земельними ділянками державної власності за межами населених від держави в особі уповноважених законом державних органів до новостворених об’єднаних територіальних громад¹. Кожен із таких законопроектів містив в собі свої варіанти вирішення вказаного питання (від прогресивних до регресивних). На шпальтах нашого видання також неодноразово розглядалися питання передачі повноважень з розпорядження землями державної власності за межами населених пунктів до ОТГ. Проте жоден із запропонованих законопроектів так і не знайшов своєї підтримки у депутатського корпусу. Тому за 4 роки після початку глобального процесу «децентралізації» в країні найбільш важлива проблема для ОТГ — проблема розпорядження землями за межами населених пунктів — так й не була вирішена.

¹ Далі за текстом — ОТГ.

Крок до вирішення питання

І ось на початку 2018 року владою нарешті були зроблені практичні кроки у цьому напрямку. Так, кінець січня — початок лютого 2018 року відзначився топ-новиною про початок практичної реалізації ініціативи Прем’єр-міністра України В. Гройсмана про передачу державної землі за межами населених пунктів у власність ОТГ.

«Передаємо державну землю поза межами населених пунктів у власність об’єднаних територіальних громад. Тепер громада, а не чиновник вирішуватиме, що робити із землею. Розводити власне господарство, здавати в оренду чи шукати інвесторів. ОТГ зможе самостійно визначати, під який відсоток здавати землю в оренду.

Зараз багато з цих земель орендують під 1-3 %, що значно нижче ринкової ціни. Гроші від оренди буде отримувати місцевий бюджет. Отримані кошти громада може самостійно інвестувати в дороги, дитсадки, лікарні та інші важливі об’єкти», — написав глава Уряду на своїй сторінці в Facebook.

Ось так просто і лаконічно про непросту процедуру передачі земель в комунальну власність за межами населених пунктів. Тож розберемося, як на практиці буде працювати запропонований Урядом країни зазначений вище механізм без прийняття Верховною Радою України спеціального закону.

Дійсно, КМУ знайшов найбільш оптимальний вихід у ситуації, що склалася (майже патова ситуація), доручивши Держгеокадастру та його територіальним органам передати сформовані земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність ОТГ з використанням механізму, що передбачений ст. 117 Земельного кодексу України².

² Далі за текстом — ЗК.

Означене питання врегульоване у короткому розпорядженні КМУ від 31.01.2018 № 60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад».

Так, відповідно до вказаного розпорядження № 60-р Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру доручено починаючи з 01.02.2018 забезпечити:

³ Далі за текстом — Закон № 280.

Етапи передачі земельних ділянок

Розглянемо порядок (алгоритм) передачі Держгеокадастром земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність ОТГ відповідно до запропонованого Урядом механізму.

Тож перший етап — укладання головами ОТГ із територіальним органом Держгеокадастру (головними управліннями в областях) Меморандуму про співпрацю при здійсненні заходів щодо передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність ОТГ.

Зразок меморандуму можна знайти за посиланням на сторінку в мережі Інтернет otg.land.gov.ua, де власне наводяться й інші документи, які супроводжують процес передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної в комунальну власність.

План-графік передачі земельних ділянок ОТГ у 2018 році наведений також на вказаній сторінці.

Другий етап — звернення ОТГ до територіального органу Держгеокадастру в області з клопотанням про передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність.

Зразок такого клопотання можна знайти за посиланням:

http://otg.land.gov.ua/bundles/gromada/doc/decision.doc.

Увага! Слід зазначити, що уповноважити звернутись до територіального органу Держгеокадастру із клопотанням можна не тільки виконавчий комітет.

Як зазначено у зразку, уповноважити на звернення також й відповідного сільського, селищного, міського голову ОТГ.

Третій етап — видання територіальним органом Держгеокадастру наказу про проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення на території відповідної ОТГ.

Відповідно до ст. 35 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій»⁴ інвентаризація земель проводиться з метою встановлення місця розташування об’єктів землеустрою, їхніх меж, розмірів, правового статусу, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення державного земельного кадастру тощо.

⁴ Далі за текстом — Закон № 858.

Проведення інвентаризації земель в даному випадку полягає у необхідності формування земельних ділянок, тобто визначенні земельної ділянки як об’єкта цивільних прав, визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Порядок проведення інвентаризації земель затверджено постановою КМУ від 23.05.2012 № 513⁵. Згідно з п. 1 вказаного документа за результатами інвентаризації земель складається технічна документація із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель.

⁵ Далі за текстом — Порядок № 513.

Для проведення інвентаризації земель замовник укладає з виконавцем договір про розроблення технічної документації, в якому відображаються вартість і строк виконання робіт із землеустрою, що не повинен перевищувати шести місяців з моменту укладення договору (п. 11 Порядку № 513).

Замовником є територіальний орган Держгеокадастру, фінансування здійснюватиметься за рахунок коштів Держгеокадастру, передбачених у державному бюджеті для здійснення заходів з проведення земельної реформи. Наразі Держгеокадастру доручено терміново підготувати відповідні зміни до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення заходів з проведення земельної реформи, затвердженого постановою КМУ від 09.03.2011 № 219.

Строк укладання договору із виконавцем — один день з дня видання наказу про проведення інвентаризації земель. Виконавцем виступатиме Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру» в особі його регіональних філій.

Вимоги щодо складу і змісту технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель встановлені ст. 57 Закону № 858.

Тепер далі.

Четвертий етап — розроблення та погодження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель, обов’язкова державна експертиза документації із землеустрою (у випадках, встановлених законом), реєстрація земельних ділянок в Державному земельному кадастрі, затвердження відповідної документації із землеустрою.

В силу положень ст. 30 Закону № 858 погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому ЗК, цим Законом. Так, відповідно до ч. 13 ст. 186 ЗК технічна документація із землеустрою щодо інвентаризації земель погоджується територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, і затверджується замовником технічної документації.

У разі якщо на підставі матеріалів інвентаризації здійснюються формування земельних ділянок за рахунок земель державної та комунальної власності, визначення їх угідь, а також віднесення таких земельних ділянок до певних категорій, технічна документація із землеустрою щодо інвентаризації земель погоджується в порядку, встановленому ст. 186¹ цього Кодексу.

Отже, процедура погодження в даному випадку буде проходити в порядку, встановленому ст. 186¹ ЗК.

Технічна документація із землеустрою щодо інвентаризації земель підлягає обов’язковій експертизі землевпорядної документації виключно у разі формування земельних ділянок за рахунок особливо цінних земель (ст. 9 Закону України 17.06.2004 № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації»).

Згідно з п. 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ від 17.10.2012 № 1051, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або ОМС (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до п.п. 49 – 54 цього Порядку.

Державну реєстрацію земельних ділянок в Державному земельному кадастрі забезпечуватиме територіальний орган Держгеокадастру.

Після державної реєстрації земельних ділянок, сформованих внаслідок інвентаризації земель, в Державному земельному кадастрі здійснюється затвердження технічної документація із землеустрою щодо інвентаризації земель замовником відповідної документації.

П’ятий етап — реєстрація права власності держави в особі територіального органу Держгеокадастру в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

Згідно зі ст. 117 ЗК передача земельних ділянок із державної власності у комунальну і навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи ОМС, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

У рішенні органів виконавчої влади чи ОМС про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.

Оскільки у наказі територіального органу Держгеокадастру щодо передачі земельних ділянок із державної власності у комунальну власність мають зазначатись обтяження речових прав (а отримання відомостей щодо обтяжень речового права на земельні ділянки є можливим виключно у разі наявності зареєстрованого речового права за державою у відповідності до Закону України 01.07.2004 № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»⁶, зареєстрованих обтяжень на вказані земельні ділянки), етап державної реєстрації речового права на земельні ділянки за державою є обов’язковим.

⁶ Далі за текстом — Закон № 1952.

В обґрунтування вказаного слід звернути увагу на ч. 4 ст. 5 вищеназваного закону, у відповідності до якої будь-які дії особи, спрямовані на набуття, зміну або припинення речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, можуть вчинятися, якщо речові права на таке майно зареєстровані згідно із вимогами цього Закону, крім випадків, коли речові права на нерухоме майно, що виникли до 1 січня 2013 року, визнаються дійсними згідно з ч. 3 цієї статті, та у випадках, визначених ст. 28 цього Закону.

Державна реєстрація права держави чи територіальної громади на земельні ділянки здійснюється на підставі заяви органів, які згідно із ст. 122 ЗК передають земельні ділянки у власність або у користування, до якої додається витяг із Державного земельного кадастру про відповідну земельну ділянку.

Шостий етап — видача територіальним органом Держгеокадастру наказу «Про передачу земельних ділянок із державної власності у комунальну власність ОТГ», складання та підписання акта приймання-передачі земельних ділянок за кадастровими номерами.

Зразок Акта та додатку до нього можна переглянути на вже згаданій сторінці otg.land.gov.ua.

Тож відповідний наказ (додаток до наказу) міститиме перелік земельних ділянок із зазначенням їх кадастрових номерів, місця розташування, площі, цільового призначення, відомостей про обтяження речових прав на земельні ділянки, обмеження у їх використанні.

Слід також звернути увагу, що за вимогами ч. 3 ст. 117 ЗК до земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну власність, належать земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об’єкти нерухомого майна державної власності, а також земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, крім випадків передачі таких об’єктів у комунальну власність.

Отже, земельні ділянки, що перебувають, зокрема, у постійному користуванні державних сільськогосподарських підприємств (а це часто значні земельні площі), не підлягатимуть передачі у комунальну власність.

Разом з тим, перебування земельної ділянки державної власності у користуванні інших осіб, в тому числі на умовах оренди (окрім користування земельними ділянками державних підприємств), не перешкоджатиме їх передачі у комунальну власність ОТГ.

Така можливість випливає із положень ст. 148¹ ЗК, ст. 31 Закону України 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі»⁷.

⁷ Далі за текстом — Закон № 161.

Нормами ст. 148¹ ЗК передбачено, що до особи, яка набула право власності на земельну ділянку, що перебуває у користуванні іншої особи, з моменту переходу права власності на земельну ділянку переходять права та обов’язки попереднього власника земельної ділянки за чинними договорами оренди, суперфіцію, емфітевзису, земельного сервітуту щодо такої земельної ділянки.

У разі переходу права власності на земельну ділянку, що перебуває у постійному користуванні, від держави до територіальної громади або від територіальної громади до держави до набувача земельної ділянки переходять права та обов’язки власника земельної ділянки за правовідносинами постійного користування нею.

Посадовим особам ОТГ також слід взяти до уваги таке.

Так, особа, яка набула права власності на земельну ділянку, протягом одного місяця з дня набуття права власності на неї зобов’язана повідомити про це її користувачів із зазначенням:

Повідомлення надсилається користувачу земельної ділянки рекомендованим листом з повідомленням про вручення або вручається йому особисто під підпис.

Тобто, перехід права власності до ОТГ на земельні ділянки, що перебувають у користуванні інших осіб, тягне за собою певні обов’язки для ОМС та посадових осіб територіальної громади щодо повідомлення користувачів земельних ділянок про зміну власника земельних ділянок.

Зміна власника не є підставою для припинення права користування земельною ділянкою (див. ст. 141 ЗК), для припинення, розірвання договору оренди землі (див. ст. 31, 32 Закону № 161). Такий перехід права власності від держави до територіальної громади жодним чином не буде обтяжувати користувачів, орендарів та створювати для них додаткові обов’язки.

Виключно за згодою сторін договору оренди, суперфіцію, емфітевзису, земельного сервітуту чи застави до такого договору можуть бути внесені зміни із зазначенням нового власника земельної ділянки.

І нарешті, сьомий етап — державна реєстрація права комунальної власності на земельні ділянки за ОТГ.

Статтями 125, 126 ЗК передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону № 1952.

Рішення органів виконавчої влади чи ОМС про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї (абз. 4 ч. 1 ст. 117 ЗК).

Проблемне питання

На завершальному етапі процедури передачі земель з державної у комунальну власність може виникнути питання щодо необхідності прийняття радою (після видання наказу ГУ Держгеокадастру в області, але до підписання акта приймання-передачі земельних ділянок, або до видання такого наказу) ще одного рішення ради про прийняття конкретних (сформованих) земельних ділянок у комунальну власність та доручення сільському, селищному, міському голові або інший посадовій особі ОМС підписати акт приймання-передачі земельних ділянок з Головним управлінням в області та вчинити відповідні дії щодо державної реєстрації речових прав на такі земельні ділянки за громадою.

Хоча згаданою вище ст. 117 ЗК не передбачено прийняття «зустрічного» рішення ради, на мою думку, прийняття такого рішення все ж є доцільним з точки зору забезпечення правомірності дій голови ОТГ при підписанні акта приймання-передачі земельних ділянок. В обґрунтування моєї позиції пропоную також згадати аналогічні положення Закону України 03.03.1998 № 147/98-ВР «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності», який вже має значну практику його застосування.

Тож вирішення питання — проводити чи ні ще одну сесію ради щодо прийняття земельних ділянок у комунальну власність — наразі залишимо за самою радою.

І ще, необхідно нагадати, що з моменту набуття права комунальної власності ОТГ на земельні ділянки сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів все тільки розпочинається.

Дійсно, виникає багато практичних запитань щодо розпорядження ними вже самою громадою у встановленому законом порядку. А це не тільки права громади в особі її органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а й обов’язки та юридична відповідальність за ті чи інші дії.

До таких можна віднести такі непрості питання, зокрема:

— як бути тим ОТГ, які будуть утворені після видання розпорядження КМУ від 31 січня 2018 року № 60-р, та чи буде застосовуватися Урядовий механізм передачі земель у комунальну власність ОТГ у 2019 році;

— чи є набуття земель державної власності за межами населених пунктів у комунальну власність обов’язковим для всіх утворених ОТГ, які правові наслідки матиме відмова ради ОТГ від прийняття таких земельних ділянок у комунальну власність;

— як надавати членам ОТГ земельні ділянки у власність за процедурою безоплатної приватизації із земель, які були проінвентаризовані до моменту їх передачі у комунальну власність значно більшими земельними масивами шляхом їх формування відповідно до ст. 79¹ ЗК (робити їх поділ чи ні);

— як проводити земельні торги щодо набуття права оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення комунальної власності та на яких умовах, які землі комунальної власності можна продавати у власність фізичним та юридичним особам;

— в яких випадках можна не застосовувати процедуру земельних торгів при передачі у власність або користування земельних ділянок, які ОТГ отримали від держави;

— як раді ОТГ створити ефективну систему перегляду розміру орендної плати за діючими договорами оренди землі, які були укладені державою в особі районних державних адміністрацій (до 31.12.2012) та головними управліннями Держгеокадастру в областях (з 01.01.2013), що робити, коли орендар не погоджується підписати запропоновану радою додаткову угоду про збільшення розміру орендної плати або щодо зміни інших умов договору оренди землі, що робити з договорами оренди землі, строк дії яких закінчився (закінчується);

— що робити із земельними ділянками для ведення фермерського господарства, наданими громадянам в постійне користування до 01.01.2002, які ще вчора були землями державної власності, а тепер є землями комунальної власності, чи можна членам фермерських господарств «розпайовувати» такі землі;

— чи будуть передаватися і яким чином передаватимуться в комунальну власність земельні ділянки державної власності, які знаходяться в постійному користуванні садових товариств, якщо значна кількість земельних ділянок у складі таких товариств вже приватизована членами садових товариств;

— чи можна змінити цільове призначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення, набутих у комунальну власність за процедурою ст. 117 ЗК, наприклад, для будівництва АЗС, промислових об’єктів, об’єктів торгівлі, влаштування кладовищ, полігонів ТПВ, зон відпочинку мешканців громади, для задоволення інших потреб громади, не пов’язаних із сільськогосподарським використанням;

— чи треба раді ОТГ проводити нормативно-грошову оцінку земель комунальної власності, набутих за процедурою ст. 117 ЗК;

— що ж робити ОТГ із землями інших категорій (природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; оздоровчого призначення; рекреаційного призначення; історико-культурного призначення; лісогосподарського призначення; водного фонду; промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення).

Ці та інші нагальні питання використання земель комунальної власності ОТГ будуть висвітлюватись на сторінках нашого видання у найближчих номерах. Тож слідкуйте та передплачуйте.

Наостанок... Нарешті відбулось!!!

Урядом станом на момент підготовки цього номера в рамках поглиблення децентралізації було передано землю сільгосппризначення поза межами населених пунктів першим семи об’єднаним територіальним громадам.

Рішення про передачу земель було ухвалене на рівні КМУ наприкінці січня і сьогодні вступає в практичну фазу реалізації.

Коментуючи процес, Прем’єр-міністр України Володимир Гройсман підкреслив, що реформа децентралізації розпочалася рівно 4 роки тому — в лютому 2014 року. В її основі була ідея розвитку потенціалу, який мають громади.

За минулі роки процес став незворотнім, передача фінансових та адміністративних повноважень закріплена законодавчо.

«А сьогодні, 27 лютого 2018 року, ми віддаємо те, що належить людям — передаємо землю у власність громадам», — сказав глава Уряду.

За його словами, процес передачі земель буде завершений до кінця поточного року. «У громадах є повноваження, ресурси, (буде) земля — будь ласка, налагоджуйте життя», — звернув увагу Володимир Гройсман.