21.05.2018
Умови оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів, зокрема посадових осіб місцевого самоврядування, визначає постанова КМУ від 09.03.2006 р. № 268 «Про впорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів»1. Постанова № 268 говорить, що голова сільської ради має право в межах затвердженого фонду оплати праці встановлювати працівникам апарату ради надбавки, доплати, преміювати їх і надавати матеріальну допомогу. Преміювання працівників здійснюється в межах фонду преміювання, створеного в розмірі не менше 10 % посадових окладів та економії фонду оплати праці.
1 Далі за текстом — постанова № 268.
Одночасно преміювання голів обласних, районних і районних у містах рад, їх заступників, сільських, селищних і міських голів, установлення їм надбавок, надання матеріальної допомоги здійснюється у порядку та розмірах, визначених цією постановою, у межах затверджених видатків на оплату праці. Рішення про зазначені виплати приймається відповідною радою (п. 6 постанови № 268).
Конкретні умови, порядок та розміри преміювання працівників визначаються у Положенні про преміювання2 ОМС залежно від наявних коштів на ці цілі (п. 2 постанови № 268). Положення розробляється цими органами самостійно, із дотриманням норм Закону України від 07.06.01 р. № 2493-ІІІ «Про службу в органах місцевого самоврядування», постанови № 268 та інших вимог чинного законодавства.
2 Далі за текстом — Положення.
Наголосимо: кожен ОМС самостійно приймає рішення про необхідність прийняття Положення. Зауважимо, що для ОМС його прийняття не є обов’язковим. Прямої норми для обов’язкового прийняття Положення радами чинне законодавство не передбачає. Але у своїх роз’ясненнях компетентні органи говорять про те, що конкретні умови, порядок та розміри преміювання працівників мають бути визначені у Положенні відповідного органу.
Зокрема, про це йдеться у листі Мінсоцполітики від 20.10.2017 р. № 2608/0/101-17/281 «Щодо оплати праці працівників органів місцевого самоврядування». Але у водночас у таких роз’ясненнях наголошується, що листи відповідних міністерств не є нормативно-правовими актами та за своєю природою вони носять інформаційний, роз’яснювальний та рекомендаційний характер і не повинні встановлювати нових правових норм.
На думку редакції, прийняти ОМС Положення необхідно, і про це на сторінках нашої газети ми вже говорили. Вважаємо, що лише у такому разі можливе посилення мотивації до праці усіх працівників з урахуванням особистого внеску кожного та зміцнення трудової дисципліни, а також встановлення єдиного та справедливого підходу до преміювання для кожного працівника, у тому числі й для голови.
Найкращим варіантом, на думку редакції, є розробка та прийняття Положення з урахуванням стандартів якості. Більш детально про розробку Положення з урахуванням стандартів якості ми писали на прикладі Чугуївської міської ради Харківської області у № 11 газети за листопад 2017 року на с. 46 та у номері № 1 газети за січень 2018 року на с. 64.
Тож перш ніж переходити до відповіді, зауважимо таке.
Як правило, у всіх випадках, незалежно від того, з урахуванням стандартів якості чи ні, ОМС розробляє та приймає Положення. На думку редакції, у ньому доречно:
— визначити коло працівників, на яких поширюється чинність преміальної системи, показники та умови преміювання щодо кожної категорії працівників, які передбачають не лише право на одержання премії, а й її розмір, а також підстави для окремих осіб (якщо вони є, а в нашому випадку вони є, отже, треба прописати, що для голови ради діють особливі умови встановлення премії та визначення її розміру встановлені вимогами чинного законодавства, а саме згідно з вимогами постанови № 268);
— конкретизувати за виконання яких саме показників можуть преміюватись працівники різних категорій (скласти перелік таких показників) – від керівника до робітника та у якому розмірі (у Положенні доречно окремо прописати порядок виплати та розмір премії саме для голови ради, і, звичайно, Положення має бути затверджено рішенням ради, як того вимагає постанова № 268);
— прописати підставу для виплати премії як працівникам ради, так і голові (наприклад, працівникам — за розпорядженням голови, голові — на підставі рішення ради чи рішення ради та розпорядження голови або за розпорядженням голови на усіх працівників, у тому числі й на голову ради).
Як свідчить судова практика, зокрема, у Положенні (окрім визначеного розміру премії) має бути передбачена й диференціація розміру премії за періодом її сплати (щомісячна, квартальна, річна, ювілейна, тощо) чи за видом фонду сплати такої. Такого висновку дійшов Вищий адміністративний суд України у справі № К/9991/40519/12 від 16.03.2017. Рішення у справі набрало законної сили 28.03.2017.
На жаль, у чинному законодавстві не визначено конкретний порядок виплати голові премії, окрім умови, про яку говорить постанова № 268 (тобто питання преміювання голів здійснюється за рішенням ради). Тому кожен ОМС має визначити такі підстави самостійно, і доречно прописати їх саме у Положенні, затвердженому радою.
З огляду на зазначене, пропонуємо такий алгоритм дій щодо преміювання голови ради залежно від ситуації.
ОМС не прийнято Положення. Відповідно до вимог постанови № 268 тільки за рішенням ради має здійснюватись преміювання голови відповідно до особистого вкладу в загальні результати роботи, а також до державних і професійних свят та ювілейних дат у межах фонду преміювання, утвореного у розмірі не менш як 10 відсотків посадового окладу та економії фонду оплати праці. Оскільки законодавчо не визначено, чи має голова писати розпорядження на себе про виплату премії, доречно за відсутності прийнятого Положення саме у рішенні ради визначити умови та періодичність виплати премій голові, їх розмір та підставу для їх виплати (документальне оформлення).
На думку редакції, для виплати голові премії достатньо рішення ради, як того вимагає постанова № 268. Але якщо сесія ради вирішила за доцільне як додаткову підставу для виплати премії голові передбачити оформлення ним ще й відповідного розпорядження, це не може вважатись порушенням вимог чинного законодавства. Оскільки на законодавчому рівні це питання не врегульовано й однозначної відповіді на нього наразі немає. Але у всіх випадках рада у своєму рішенні про надання премії голові має прописати обраний перелік підстав для виплати йому премії та її розмір, а також періодичність виплати для того, щоб у контролюючих органів не виникало зайвих запитань з приводу преміювання голови ради.
Поряд із цим у питанні про преміювання голови ради треба не забувати про виникнення конфлікту інтересів. Зупинимось на цьому детально.
Закон України від 14.10.2014 № 1700-VII «Про запобігання корупції»3 зобов’язує вживати заходів щодо недопущення виникнення реального та потенційного конфлікту інтересів.
3 Далі за текстом — Закон № 1700.
Нагадаємо, що відповідно до ст. 1 ч. 1 Закону № 1700 приватний інтерес — будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв’язку із членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.
При голосуванні на відповідній сесії за рішення про преміювання голови ради у відповідному році голова ради не може брати участь у такому голосуванні щодо розміру та підстави виплати йому премії. Оскільки він є суб’єктом, на якого поширюється дія Закону № 1700, та має повідомити про існування реального конфлікту інтересів. Тобто у цій ситуації у голови ради виникає суперечність між приватним інтересом та службовими/представницькими повноваженнями у разі голосування ним на даній сесії за рішення про своє преміювання, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішення. Висновок: він має повідомити про конфлікт інтересів.
Отже, з метою запобігання та врегулювання конфлікту інтересів особа повинна повідомити не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли дізналась чи повинна була дізнатись про наявність у неї реального конфлікту інтересів, колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів.
Таким чином, голова ради в силу приписів Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», якщо прийняття рішення радою з певного питання утворює конфлікт інтересів, зобов’язаний самостійно публічно оголосити про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання. При цьому контроль за дотриманням цих вимог, надання консультацій та роз’яснень покладається на постійну комісію, визначену відповідною радою.
Крім того, відповідно до ч. 2 ст. 35 Закону № 1700 голова ради не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом, а його заява вноситься до протоколу засідання колегіального органу.
Як свідчить судова практика, неповідомлення про реальний конфлікт інтересів головою ради у такому випадку вважається вчиненням правопорушення, пов’язаного з корупцією. Наприклад, такого висновку дійшов суд у справі № 420/2462/16-ц від 13.03.2017, яке набрало законної сили 24.03.2017, та у справі № 393/574/16-ц від 12.01.2017, яке набрало законної сили 24.01.2017.
Додамо, що суди у даних ситуаціях не визнають правопорушенням видачу розпорядження головою ради про премію на себе у разі якщо премія голові виплачувалась на підставі відповідного рішення ради. Одночасно суди доходять обґрунтованого висновку про те, що неповідомлення про конфлікт інтересів не може створювати юридичних наслідків у вигляді відшкодування шкоди, якщо заробітна плата (її складові) були отримані на законних підставах. Тобто якщо голова ради не повідомив про конфлікт інтересів, але йому було виплачено премію на підставі рішення ради, тобто на законних підставах, — він не повертає ці кошти.
Отже, в ситуації виникнення реального конфлікту інтересів у голови ради слід дотримуватись сукупності таких умов:
1) голова ради самостійно заявляє про конфлікт інтересів публічно (про що вноситься відповідний запис до протоколу засідання ради);
2) оголошення про конфлікт інтересів здійснюється під час засідання ради, до початку розгляду питання, у вирішенні якого є приватний інтерес.
Крім того, звертаємо вашу увагу, що відповідно до ч. 2 ст. 591 Закону № 1700 здійснення контролю за дотриманням вищенаведених вимог, надання голові ради консультацій та роз’яснень щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів покладається на постійну комісію, визначену відповідною радою.
Тепер щодо необхідності видання розпорядження голови ради про премію «на себе».
У справі № К/800/50459/14 від 26.03.2015 Вищий адміністративний суд України наголосив: «Як встановлено судом апеляційної інстанції, преміювання голови районної ради та заступника відбувалось на підставі щорічно затверджуваних рішень <...> районної ради; розпорядження щодо преміювання відповідачів приймалось не окремо, а загальним рішенням щодо встановлення обсягів витрат на надбавки, матеріальну допомогу та преміювання на бюджетний рік; преміювання здійснювалось у межах видатків на оплату праці; при вирішенні питання про виплату премії в певному місяці — видавалось відповідне розпорядження з конкретизацією такої виплати в межах асигнувань на оплату праці за рахунок економії фонду заробітної плати. Крім того, при здійсненні своїх повноважень відповідачі також діяли відповідно до Інструкції з діловодства, затвердженої в <...> районній раді <...>. Враховуючи вищевикладене, суд касаційної інстанції вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції, що відповідачі діяли в межах чинного законодавства, оскільки всі умови законності щодо прийнятих рішень були дотримані». Як бачимо, суд додержується висновку, що розпорядження має бути загальним — на усіх працівників, у тому числі й на голову ради.
На думку редакції, з урахуванням викладеного, повторимо, що найкращим варіантом є закріплення в рішенні ради умов виплати премії голови ради, її розміру та періодичності, а також підстав для її виплати. Одночасно голові треба повідомити про конфлікт інтересів та не брати участі у голосуванні за це рішення.
У випадку, якщо голова ради все-таки видає розпорядження щодо себе, то у нього, знову ж таки, виникає реальний конфлікт інтересів. У зв’язку із цим вчинення такої дії, як видання головою ради розпорядження на себе, буде здійснюватись із застосуванням зовнішнього контролю.
Відповідно до ст. 29 Закону № 1700 у цьому разі заходом зовнішнього врегулювання конфлікту інтересу буде застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняття рішень.
Крім цього, ст. 33 Закону № 1700 визначено, що службові повноваження здійснюються особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняною до неї особою під зовнішнім контролем у разі, якщо усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів, обмеження її доступу до інформації чи перегляд її повноважень є неможливим.
У випадку видання головою ради розпорядження на себе зовнішній контроль буде здійснюватись у формі участі уповноваженого підрозділу (особи) з питань запобігання та виявлення корупції відповідно до Типового положення про уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції, затвердженого постановою КМУ від 04.09.2013 № 7064. Далі поговоримо про це детально.
4 Далі за текстом — постанова № 706.
Відповідно до ч. 2 ст. 33 Закону № 1700 формами зовнішнього контролю є:
1) перевірка працівником, визначеним керівником органу, стану та результатів виконання особою завдання, вчинення нею дій;
2) виконання особою завдання, вчинення нею дій, прийняття нею рішень у присутності визначеного керівником органу працівника;
3) участь уповноваженої особи Національного агентства в роботі колегіального органу в статусі спостерігача без права голосу.
З огляду на це, зазначимо, відповідні форми контролю до голови ради не будуть застосовуватись. По-перше, у голови ради керівника немає, тому перші два пункти під нашу ситуацію не підпадають.
Більше того, якщо голова ради і визначить такого працівника, то відповідно між ними виникає конфлікт інтересів і прийняття рішення буде неможливим.
Що стосується участі уповноваженої особи НАЗК, то у нашому випадку ця форма зовнішнього контролю теж не підходить, оскільки згідно із ст. 13 Закону № 1700 уповноваженими особами НАЗК є Голова та члени Національного агентства, а також уповноважені Національним агентством посадові особи. При аналізі Закону № 1700 доходимо висновку, що ані Голова та члени Національного агентства, ані уповноважені НАЗК посадові особи не наділені повноваженням на здійснення зовнішнього контролю за діями голови ради.
Таким чином, ми звертаємось до постанови № 706. Підкреслимо, що уповноважений підрозділ (особа) з питань запобігання та виявлення корупції утворюється в ОМС. Відповідно до ч. 1 постанови № 706 уповноважена особа визначається у разі недоцільності утворення відповідного підрозділу.
Так, в п. 6 ч. 4 постанови № 706 зазначено, що одним із повноважень уповноваженого підрозділу (особи) з питань запобігання та виявлення корупції є здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів.
Тому у випадку видання розпорядження на себе головою ради, зовнішній контроль буде здійснюватись уповноваженим підрозділом (особою) з питань запобігання та виявлення корупції.
Випадок 2. ОМС прийнято Положення без урахування стандартів якості. Ситуація аналогічна Випадку 1, але цим же рішенням затверджується й Положення. У ньому важливо прописати усі умови, про які ми говорили на початку статті.
Випадок 3. ОМС прийнято Положення з урахуванням стандартів якості. Ситуація аналогічна Випадку 1, але цим же рішенням затверджується й Положення, а також усі інші документи, які передбачені стандартами якості.
Розглянемо, як здійснюється преміювання голови, на прикладі Чугуївської міської ради Харківської області. Відповідно до процедури якості «Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам Чугуївської міської ради та її виконавчих органів» премія встановлюється міському голові за результати роботи міської ради та її виконавчого комітету в цілому.
Нарахування додаткової заробітної плати та інших заохочувальних та компенсаційних виплат міському голові здійснюється в порядку та розмірі, встановлених рішенням міської ради. Конкретний розмір виплат міському голові визначається на засіданнях постійних депутатських комісій5.
5 Редакція висловлює подяку за допомогу у підготовці статті працівникам Чугуївської міської ради Харківської області. Окрему подяку за співпрацю висловлюємо заступнику міського голови — керуючому справами виконавчого комітету Людмилі Макаренко.