Про повернення майна, яке було передано до сфери управління іншого суб’єкта

Розмежування понять

Відповідно до ст. 144 Конституції України ОМС у межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

Статтею 1 Закону від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»¹ встановлено, що право комунальної власності — право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через ОМС.

¹ Далі за текстом — Закон про місцеве самоврядування.

За змістом пп. 30, 31 ч. 1 ст. 26 Закону про місцеве самоврядування до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна, прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення. Однією з можливостей розпорядитися майном є передання його в оперативне управління.

Наведені приписи законодавства дають підстави вважати, що за ОМС законодавець закріпив повноваження самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов’язковими до виконання на відповідній території.

На практиці досить частими є випадки прийняття ОМС рішення про передачу певного майна до сфери управління певному суб’єкту.

Велика палата ВС у постанові від 22.01.2019 у справі № 910/12224/17 звертає увагу на те, що законодавче визначення поняття «сфера управління» відсутнє. Проте зі змісту деяких нормативно-правових актів (зокрема, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про управління об’єктами державної власності») можна дійти висновку, що це поняття використовується у випадку реалізації ОМС чи державними органами своєї компетенції, наділення відповідними повноваженнями інших органів, що уповноважені реалізовувати управлінські функції. Звідси передача майна до сфери управління не вказує на передачу певному суб’єктові відповідного майна на праві оперативного управління.

Згідно з ч. 1 ст. 18 Закону про місцеве самоврядування відносини ОМС з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих ОМС законом.(ср. )

Натомість ч. 2 ст. 135 ГК України регламентує, що власник має право особисто або через уповноважені ним органи з метою здійснення підприємницької діяльності засновувати господарські організації, закріплюючи за ними належне йому майно на праві власності, праві господарського відання, а для здійснення некомерційної господарської діяльності — на праві оперативного управління, визначати мету та предмет діяльності таких організацій, склад і компетенцію їх органів управління, порядок прийняття ними рішень, склад і порядок використання майна, визначати інші умови господарювання у затверджених власником (уповноваженим ним органом) установчих документах господарської організації, а також здійснювати безпосередньо або через уповноважені ним органи у межах, встановлених законом, інші управлінські повноваження щодо заснованої організації та припиняти її діяльність відповідно до цього Кодексу та інших законів.

З наведених норм права вбачається, що майно комунальної власності не може передаватися в оперативне управління підприємствам, установам, організаціям, які не були утворені відповідним ОМС та не перебквають в його підпорядкуванні.

За таких обставин у прокуратури, пожежної станції чи іншого суб’єкта, який не утворений ОМС, навіть при передачі майна «до сфери його управління» право оперативного управління таким майном не виникає і не могло виникнути (незалежно від того, чи було воно зареєстроване).

Водночас власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном (ч. 1 ст. 317 ЦК України), які він може реалізовувати на власний розсуд. Звідси власник має право на визначення юридичної долі свого майна, у тому числі й шляхом надання майна іншим особам, а також вилучення цього майна у відповідних суб’єктів.

Досить частою практикою є передача майна комунальної власності до сфери управління певного суб’єкта задля задоволення суспільних потреб (наприклад, поліція). При цьому постає питання, а чи може рада повернути собі таке майно? Як правильно оформити таке рішення, та найголовніше питання: чи потребується згода такого суб’єкта на повернення майна?

За обставин, коли рішення про передачу оформлене із позначкою «передати до сфери управління», судова практика нам вказує, що будуть застосовуватись норми права, які регламентують правовідносини щодо передачі майна у безоплатне користування на невизначений період, тобто поки воно не знадобиться власнику (позичка).

Відповідно до ч. 1 ст. 827 ЦК України за договором позички одна сторона (позичкодавець) безоплатно передає або зобов’язується передати другій стороні (користувачеві) річ для користування протягом встановленого строку.

Водночас ст. 831 ЦК України регламентує, що якщо сторони не встановили строку користування річчю, він визначається відповідно до мети користування нею; відповідно до ч. 3 ст. 834 ЦК України особа, яка стала власником речі, переданої у користування, має право вимагати розірвання договору, який укладено без визначення строку. Отже, строк користування не є істотною умовою договору позички, а річ за таким договором може передаватися у користування без визначення строку.

У такому разі, якщо строк користування річчю не може бути визначений відповідно до мети користування нею, за аналогією закону має застосовуватися ч. 2 ст. 763 ЦК України, відповідно до якої якщо строк найму не встановлений, то договір найму вважається укладеним на невизначений строк; кожна із сторін договору найму, укладеного на невизначений строк, може відмовитися від договору в будь-який час, письмово попередивши про це другу сторону за один місяць, а у разі найму нерухомого майна — за три місяці.

Тобто у разі якщо ви бажаєте повернути майно, яке було передано до сфери управління певного суб’єкта, який не створений вами, вам потрібно скористався своїм правом на відмову від договору позички.

До прикладу, згідно з ч. 3 ст. 91 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» місцеві державні адміністрації та ОМС забезпечують розташовані на їх території органи та установи прокуратури відповідними службовими приміщеннями на умовах оренди.

За таких обставин відповідна рада, яка від імені та в інтересах своєї територіальної громади відповідно до закону здійснює правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності, має право самостійно вирішувати питання щодо передачі об’єктів права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, зокрема передавати їх в оренду.

Відповідно якщо ви хочете повернути своє майно, спочатку слід письмово повідомити про відмову від договору у строк, який зазначений вище. Далі, у разі негативної реакції та відсутності бажання повертати майно, ви можете звернутись до суду з позовом про розірвання договору або скористатись практикою інших рад, які приймали рішення про повернення приміщень комунальної власності територіальної громади із сфери управління державних установ і організацій шляхом визнання такими, що втратили чинність, попередніх рішень про передачу до сфери управління цих суб’єктів.

Звісно, будь-яке рішення ради може бути оскаржене в суді, але це вже буде робити ваш майбутній опонент, перед яким постане складне питання: в порядку якого судочинства це зробити?

Про юрисдикцію

Одна з таких справ дійшла до ВС, який одним із пунктів касаційної скарги розглядав саме питання юрисдикції. Доводами позивача при переданні справи до адміністративного суду було те, що оскаржуєтеся рішення суб’єкта владних повноважень.

Згідно з положеннями ст. 4, 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають із господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені процесуальним законом до їх підсудності, а отже, розглядають справи в порядку позовного провадження, коли склад учасників спору відповідає приписам ст. 4 цього Кодексу, а правовідносини, з яких виник спір, мають господарський характер. Тобто критеріями належності справи до господарського судочинства за загальними правилами є одночасно суб’єктний склад учасників спору та характер спірних правовідносин.

Господарський суд порушує справи за позовними заявами підприємств та організацій, які звертаються до господарського суду за захистом своїх прав та охоронюваних законом інтересів.

Господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім спорів:

Частинами 1 та 2 ст. 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

При цьому суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв’язку з публічним формуванням суб’єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Зокрема, вона поширюється на публічно-правові спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

Таким чином, як справу адміністративної юрисдикції розуміють переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є суб’єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Тобто справою адміністративної юрисдикції є спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб’єктами правовідносин, серед яких хоча б один законодавчо уповноважений приймати рішення, надсилати приписи, давати вказівки, обов’язкові до виконання іншими учасниками правовідносин.

Частиною 5 ст.16 Закону про місцеве самоврядування передбачено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Відповідно до ч. 5 ст. 60 Закону про місцеве самоврядування ОМС від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об’єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Подібні відносини, про які мова йде в цій статті, є такими, які склалися між сторонами, виникли з приводу використання нерухомого майна комунальної власності. У таких відносинах відповідна рада здійснює правомочності власника комунального майна, тобто не реалізує в цій частині владних управлінських функцій.

Оскільки ОМС у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій, а в основі цього спору лежать правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності, тобто відносини, що склалися між відповідними суб’єктами щодо певного об’єкта комунальної власності у процесі його використання, то й спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Таким чином, за суб’єктним складом сторін та характером спірних правовідносин ця справа підлягає розгляду в порядку, визначеному ГПК України, а спір є господарсько-правовим та відповідно підвідомчий господарським судам.

А отже, під час коли юридичні особи, які користуються майном комунальної власності, будуть виходи із загальних засад господарського судочинства, відповідно позиція щодо неможливості радою скасовувати власні ненормативні рішення, які вичерпали свою дію шляхом їхнього виконання, застосовуватись не буде.

Ще одним плюсом господарського судочинства є принцип покладення тягаря доказування власних доводів на позивача у справі. Нагадаю, в адміністративному ж судочинстві тягар доведення правомірності прийнятого рішення покладається на суб’єкта владних повноважень, що суттєво перевантажує роботу представника відповідача у справі.

Загальні висновки

У судовій справі між прокуратурою та ОМС за наслідками прийняття рішення про повернення майна комунальної власності Великою палатою ВС було сформовано такі правові висновки, які підлягають застосуванню всіма судами України:

Тож не бійтеся передивлятися раніше укладені вам договори, дбайте про належне вашій територіальній громаді комунальне майно. Вивчайте дійсний попит, подальшу необхідність та доцільність продовження вибуття майна з користування. Адже раніше передане майно може використовуватись не за цільовим призначенням, на ньому суб’єкт, який отримав таке майно у безоплатне користування, може заробляти (здавати в оренду), або мета такої передачі більше не задовольняє потреби громади.

Усе це є приводом для прийняття вольового акта про повернення майна комунальної власності та вирішення його подальшої долі з урахуванням пріоритетів територіальної громади, принципу доцільності, ефективності та економічної обґрунтованості.