Предотвращение и противодействие коррупции в государственных органах и органах местного самоуправления

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ УКРАИНЫ

ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНАХ И ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Методические рекомендации от 09.10.2013 г.

 

Методические рекомендации подготовлены Министерством юстиции с привлечением Главных управлений юстиции в Донецкой и Николаевской областях совместно с Институтом изучения проблем преступности имени академика В. В. Сташиса Национальной академии правовых наук Украины.

Методические рекомендации рассчитаны для использования в работе лицами, уполномоченными на выполнение функций государства или местного самоуправления, работниками общественных приемных по оказанию бесплатной первичной правовой помощи.

 

ВВЕДЕНИЕ

Целью рекомендаций является ознакомление работников государственных органов и органов местного самоуправления с ключевыми положениями внедренной в 2011 году системы предотвращения и противодействия коррупции и требованиями по добропорядочному поведению лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления.

Одним из важных аспектов современной государственной правовой политики в Украине является реформирование системы предотвращения и противодействия коррупции. Достижение успеха в этом процессе является предпосылкой для формирования у общества доверия к власти, роста экономического потенциала государства, улучшения благосостояния граждан Украины.

С 2011 года в Украине функционирует принципиально новая антикоррупционная система, которая имеет преимущественно превентивный характер и ориентирована на создание в обществе эффективных механизмов предупреждения коррупции. При таких условиях усиливается значение требований к добропорядочному поведению лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, которые должны быть ими усвоены как нормы повседневного поведения.

Реформа антикоррупционной системы началась в 2011 году с созданием Президентом Украины Национального антикоррупционного комитета и дальнейшего принятия ряда законодательных актов, среди которых ключевым является Закон Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции». В практической плоскости основные направления государственной антикоррупционной политики закреплены в Национальной антикоррупционной стратегии на 2011 — 2015 годы, одобренной Указом Президента Украины от 21 октября 2011 года № 1001. Формы и методы реализации Стратегии определены в Государственной программе по предотвращению и противодействию коррупции на указанный период, утвержденной постановлением Кабинета Министров Украины от 28 ноября 2011 года № 1240.

Статьей 3 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» определены следующие основные принципы предотвращения и противодействия коррупции:

верховенства права;

законности;

комплексного осуществления правовых, политических, социально-экономических, информационных и других мероприятий;

приоритетности мер пресечений;

неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

участия общественности в мероприятиях по предотвращению и противодействию коррупции, государственной защите лиц, оказывающих помощь в осуществлении таких мероприятий;

обеспечения восстановления нарушенных прав и законных интересов, возмещения убытков, ущерба, нанесенного коррупционным правонарушением.

Из указанного перечня следует, что именно предотвращение коррупции через ряд установленных законодательством механизмов, в том числе активного сотрудничества с общественностью, является приоритетным подходом в вопросе преодоления коррупции.

Вместе с тем эффективной антикоррупционная политика может быть только при условиях существования реальных и действенных инструментов противодействия коррупции, в частности и на основе институтов ответственности и применения традиционных правоохранительных методов. То есть преодолеть коррупцию невозможно без неотвратимого наступления ответственности за совершение коррупционного правонарушения. Одновременно с Законом Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» вступил в силу Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения», которым определены составы преступлений в сфере служебной деятельности и профессиональной деятельности, связанной с предоставлением публичных услуг, а также административных коррупционных правонарушений.

Залогом успешного выполнения задачи по минимизации проявлений коррупции является обеспечение надлежащего уровня знаний антикоррупционного законодательства как представителями государственных органов и органов местного самоуправления, так и обществом в целом. С одной стороны, это способствует эффективному действию установленных законодательством превентивных антикоррупционных механизмов, а с другой — повышает уровень правовой осведомленности граждан, которая снижает риск нарушения их основных прав и свобод в повседневной жизни, а также способствует формированию у населения нетерпимого отношения к проявлениям коррупции.

 

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1. Законодательные основы предотвращения и противодействия коррупции

Прежде всего, следует отметить, что в Украине вместо фрагментарного законодательства создана система антикоррупционного законодательства, которая охватывает все сферы общественной жизни и включает различные виды нормативно-правовых актов.

Основным антикоррупционным нормативно-правовым актом в Украине является Закон Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции». В соответствии со статьей 2 указанного Закона отношения, возникающие в сфере предотвращения и противодействия коррупции, регулируются этим Законом, другими законами и международными договорами Украины, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, а также принятыми во их исполнение другими нормативно-правовыми актами.

К актам законодательства, создающим основу антикоррупционного законодательства Украины, относятся следующие:

· Конституция Украины;

• Конвенция ООН против коррупции (ратифицирована Законом Украины от 18 октября 2006 года № 251-V);

• Гражданская конвенция Совета Европы о борьбе с коррупцией (ратифицирована Законом Украины от 16 марта 2005 года № 2476-IV);

• Уголовная конвенция Совета Европы о борьбе с коррупцией (ратифицирована Законом Украины от 18 октября 2006 года № 252-V);

• Дополнительный протокол к Уголовной конвенции Совета Европы о борьбе с коррупцией (ратифицирован Законом Украины от 18 октября 2006 года № 253-V);

• Уголовный кодекс Украины;

• Кодекс Украины об административных правонарушениях;

• Закон Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»;

• Закон Украины «О правилах этического поведения»;

• Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»;

• Национальная антикоррупционная стратегия на 2011 — 2015 годы, одобренная Указом Президента Украины от 21 октября 2011 года № 1001;

• Указ Президента Украины от 1 сентября 2011 года № 890 «Вопросы Национального антикоррупционного комитета»;

• Указ Президента Украины от 5 октября 2011 года № 964 «О первоочередных мерах по реализации Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»;

• Указ Президента Украины от 25 января 2012 года № 33 «О Порядке проведения специальной проверки сведений в отношении лиц, претендующих на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления»;

• Государственная программа по предотвращению и противодействию коррупции, утвержденная постановлением Кабинета Министров Украины от 28 ноября 2011 года № 1240;

• постановление Кабинета Министров Украины от 8 декабря 2009 года № 1422 «Вопросы предотвращения и выявления коррупции в органах исполнительной власти»;

• Порядок информирования Национального агентства по вопросам государственной службы о лицах, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, уволенных в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 12 октября 2011 года № 1072;

• Порядок подготовки и обнародования отчета о результатах проведения мероприятий по предотвращению и противодействию коррупции, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 20 октября 2011 года № 1094;

• Порядок передачи подарков, полученных как подарки государству, Автономной Республике Крым, территориальной громаде, государственным или коммунальным учреждениям либо организациям, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 16 ноября 2011 года № 1195;

• Порядок хранения документов и использования сведений, указанных в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, и сведений об открытии валютного счета в учреждении банка-нерезидента, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 11 января 2012 года № 16;

• постановление Кабинета Министров Украины от 8 февраля 2012 года № 64 «Об изготовлении бланков декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера»;

• распоряжение Кабинета Министров Украины «О повышении квалификации государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления по вопросам предотвращения и противодействия проявлениям коррупции на государственной службе и службе в органах местного самоуправления» от 6 июля 2011 года № 642-р;

• приказ Министерства юстиции Украины от 5 августа 2013 года № 1608/5 «Вопросы проведения антикоррупционной экспертизы»;

• Методология проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, утвержденная приказом Министерства юстиции от 23 июня 2010 года № 1380/5;

• Положение о Едином государственном реестре лиц, совершивших коррупционные правонарушения, утвержденное приказом Министерства юстиции Украины от 11 января 2012 года № 39/5;

• Порядок сверки перечня лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, которые освобождены от должностей в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение, со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре лиц, совершивших коррупционные правонарушения, утвержденный совместным приказом Министерства юстиции Украины и Национального агентства Украины по вопросам государственной службы от 29 ноября 2012 года № 1764/5/228;

• Порядок направления электронных копий судебных решений в отношении лиц, совершивших коррупционные правонарушения, утвержденный совместным приказом Государственной судебной администрации Украины и Министерства юстиции Украины от 26 января 2012 года № 12/152/5;

• приказ Министерства юстиции Украины и Министерства экономического развития и торговли Украины от 30 сентября 2013 года № 2055/5/1153 «О национальной системе оценки уровня коррупции»;

• Инструкция о порядке учета уголовных и административных коррупционных правонарушений, утвержденная совместным приказом Генеральной прокуратуры, Министерства внутренних дел, Службы безопасности, Министерства доходов и сборов, Министерства обороны и Государственной судебной администрации от 22 апреля 2013 года № 52/394/172/71/268/60;

• Общие правила поведения государственного служащего, утвержденные приказом Главного управления государственной службы Украины от 4 августа 2010 года № 214.

Бесспорно, приведенный перечень не является исчерпывающим и включает только основные нормативно-правовые акты в сфере предотвращения и противодействия коррупции. Специальные нормы по предотвращению и противодействию коррупции также определены актами законодательства, которыми урегулирована деятельность отдельных государственных органов, служб и т. п. (в части определения их статуса, функций, процедур и т. п.). Такие нормы являются важными ввиду того, что они образуют превентивные механизмы ненадлежащего поведения должностных лиц. В этой части национальное законодательство является динамичным, оно постоянно совершенствуется и развивается.

Специфическую группу нормативных актов образуют отраслевые правила поведения (например, Кодекс профессиональной этики и поведения работников прокуратуры, утвержденный приказом Генерального прокурора Украины от 28 ноября 2012 года № 123; Кодекс судейской этики, утвержденный XI съездом судей Украины 22 февраля 2013 года, и т. п.). Еще одним примером являются приказы отдельных государственных органов, которыми определен порядок проведения специальной проверки и о которых будет идти речь дальше.

2. Определение основных терминов

Для формирования четкого понимания национальных антикоррупционных стандартов необходимо выяснить сущность ключевых законодательных терминов. Такие определения приведены в статье 1 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции». В других актах законодательства они чаще всего используются с прямой ссылкой на основной антикоррупционный закон.

К таким терминам относятся следующие.

Коррупция. Определение этого понятия возможно в разных плоскостях. В общесоциальном понимании к коррупции относятся любые формы нелегитимного использования служебного в личных целях. В антикоррупционном законодательстве дается правовое определение коррупции, на основе которого формулируются производные законодательные термины. Законом Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» предусмотрено следующее определение: коррупция — использование лицом, указанным в части первой статьи 4 этого Закона (в данном случае приводится перечень субъектов ответственности за коррупционные правонарушения), предоставленных ему служебных полномочий и связанных с этим возможностей с целью получения неправомерной выгоды или принятия обещания/предложения такой выгоды для себя или других лиц или соответственно обещание/предложение либо предоставление неправомерной выгоды лицу, указанному в части первой статьи 4 этого Закона, или по его требованию другим физическим или юридическим лицам с целью склонить это лицо к противоправному использованию предоставленных ему служебных полномочий и связанных с этим возможностей.

Коррупционное правонарушение определяется как умышленное деяние, содержащее признаки коррупции, которое совершено лицом, указанным в части первой статьи 4 этого Закона, за которое законом установлена уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность.

Следует обратить внимание на то, что к коррупционным правонарушениям отнесено несколько специфических правонарушений, которые фактически не имеют признаков коррупции, однако являются существенным нарушением требований антикоррупционного законодательства по предотвращению коррупции. Речь идет, в частности, о нарушении требований финансового контроля, нарушении требований относительно уведомления о конфликте интересов, непринятии мер по противодействию коррупции, ответственность за которые предусмотрена главой 13-А «Административные коррупционные правонарушения» Кодекса Украины об административных правонарушениях.

Неправомерная выгода. Указанный термин является одним из ключевых в антикоррупционном законодательстве в целом и в законодательстве об ответственности за коррупционные правонарушения. При этом именно этот термин заменил понятие взятки в украинском законодательстве.

В соответствии с указанным Законом неправомерная выгода — это денежные средства или другое имущество, преимущества, льготы, услуги, нематериальные активы, которые без законных на то оснований обещают, предлагают, предоставляют или получают бесплатно или по цене ниже минимальной рыночной.

Другие приведенные в Законе определения являются производными или связанными с базовыми понятиями. Их определение и способы толкования будут рассмотрены в контексте отдельных специальных тем.

3. Субъекты ответственности за коррупционные правонарушения

Закон Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» предусматривает исчерпывающий перечень лиц, признаваемых субъектами ответственности за коррупционные правонарушения. Такой перечень позволяет очертить круг не только тех, кто может понести ответственность за соответствующие нарушения, но и лиц, которые обязаны выполнять установленные законодательством антикоррупционные ограничения и обязанности.

В соответствии со статьей 4 указанного Закона субъектами ответственности за коррупционные правонарушения являются:

1) лица, уполномоченные на выполнение функций государства или местного самоуправления:

а) Президент Украины, Председатель Верховной Рады Украины, его Первый заместитель и заместитель, Премьер-министр Украины, Первый вице-премьер-министр Украины, вице-премьер-министры Украины, министры, другие руководители центральных органов исполнительной власти, не входящих в состав Кабинета Министров Украины, и их заместители, Председатель Службы безопасности Украины, Генеральный прокурор Украины, Председатель Национального банка Украины, Председатель Счетной палаты, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, Председатель Верховной Рады Автономной Республики Крым, Председатель Совета министров Автономной Республики Крым;

б) народные депутаты Украины, депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, депутаты местных советов;

в) государственные служащие, должностные лица местного самоуправления;

г) военные должностные лица Вооруженных Сил Украины и других созданных в соответствии с законами воинских формирований, кроме военнослужащих срочной военной службы;

ґ) судьи Конституционного Суда Украины, другие профессиональные судьи, Председатель, члены, дисциплинарные инспекторы Высшей квалификационной комиссии судей Украины, служебные лица секретариата этой Комиссии, Председатель, заместитель Председателя, секретари секций Высшего совета юстиции, а также другие члены Высшего совета юстиции, народные заседатели и присяжные (во время выполнения ими этих функций);

д) лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, государственной уголовно-исполнительной службы, Государственной службы специальной связи и защиты информации Украины, налоговой милиции, лица начальствующего состава органов и подразделений гражданской защиты;

е) должностные и служебные лица органов прокуратуры, Службы безопасности Украины, дипломатической службы, таможенной службы, государственной налоговой службы;

є) члены Центральной избирательной комиссии;

ж) должностные и служебные лица других государственных органов, органов власти Автономной Республики Крым;

2) лица, которые для целей этого Закона приравниваются к лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления:

а) должностные лица юридических лиц публичного права, не указанные в пункте 1 части первой этой статьи;

б) лица, которые не являются государственными служащими, должностными лицами местного самоуправления, но предоставляют публичные услуги (аудиторы, нотариусы, оценщики, а также эксперты, арбитражные управляющие, независимые посредники, члены трудового арбитража, третейские судьи во время выполнения ими этих функций, другие лица в установленных законом случаях);

в) должностные лица иностранных государств (лица, занимающие должности в законодательном, исполнительном или судебном органе иностранного государства, в том числе присяжные заседатели, другие лица, осуществляющие функции государства для иностранного государства, в частности для государственного органа или государственного предприятия), а также иностранные третейские судьи, лица, которые уполномочены решать гражданские, коммерческие или трудовые споры в иностранных государствах в порядке, альтернативном судебному;

г) должностные лица международных организаций (работники международной организации или любые другие лица, уполномоченные такой организацией действовать от ее имени), а также члены международных парламентских ассамблей, участником которых является Украина, и судьи и должностные лица международных судов;

3) лица, которые постоянно или временно занимают должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или специально уполномоченные на исполнение таких обязанностей у юридических лиц частного права независимо от организационно-правовой формы, в соответствии с законом;

4) должностные лица и работники юридических лиц — в случае получения ими неправомерной выгоды, или получения от них лицами, указанными в пунктах 1 и 2 части первой этой статьи, или при участии этих лиц другими лицами неправомерной выгоды;

5) физические лица — в случае получения от них лицами, указанными в пунктах 1 — 4 части первой этой статьи, или при участии этих лиц другими лицами неправомерной выгоды.

Работникам, которые по должности или в соответствии со своими полномочиями связаны с государственной или коммунальной сферой, важно четко идентифицировать себя с перечисленными в Законе категориями субъектов ответственности. Практика первых лет применения нового антикоррупционного законодательства показывает наличие определенных сложностей такой идентификации.

Например, сложным оказалось отнесение тех или иных работников государственных или коммунальных учреждений и организаций к таким субъектам, как «должностные лица юридических лиц публичного права», т. е. группе лиц, которые приравниваются к лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или органов местного самоуправления.

Для определения статуса таких лиц следует учесть следующее:

А) главным критерием отнесения лица к кругу должностных лиц является наличие у него организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;

Б) в соответствии с судебной практикой, которая сложилась и нашла свое отражение в соответствующем обобщении Верховного Суда Украины (речь идет о постановлении Пленума Верховного Суда Украины от 26 апреля 2002 года № 5 «О судебной практике по делам о взяточничестве»), организационно-распорядительными обязанностями являются обязанности по осуществлению руководства отраслью промышленности, трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от форм собственности. Такие функции выполняют, в частности, руководители министерств, других центральных органов исполнительной власти, государственных, коллективных или частных предприятий, учреждений и организаций, их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами), их заместители, лица, руководящие участками работ (мастера, прорабы, бригадиры и т. п.). В то же время под административно-хозяйственными обязанностями понимаются обязанности по управлению или распоряжению государственным, коллективным или частным имуществом (установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями и т. п.). Такие полномочия в том или ином объеме есть у начальников планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб, заведующих складами, магазинами, мастерскими, ателье, их заместителей, руководителей отделов предприятий, ведомственных ревизоров и контролеров и т. п.;

В) в соответствии с абзацем третьим части второй статьи 81 Гражданского кодекса Украины юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления.

 

ПРЕВЕНТИВНЫЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ МЕХАНИЗМЫ

Законодательством установлен ряд положений, которые по содержанию являются ограничениями и запретами определенных видов поведения должностных лиц, а по своему назначению это — средства предотвращения коррупции. Необходимо такие положения знать, понимать и соблюдать в своей повседневной деятельности. Кроме того, законодательство устанавливает ряд требований и процедур, направленных на предотвращение коррупции. Все эти инструменты составляют комплекс антикоррупционных механизмов, выступающих «барьерами» на пути совершения коррупционных правонарушений.

4. Ограничение по использованию служебного положения

Использование должностного положения не может происходить вопреки публичным интересам ради личной выгоды.

Статьей 6 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» установлен ряд ограничений по использованию субъектами ответственности за коррупционные правонарушения своего служебного положения.

Такие ограничения распространяются на четко определенный законом круг лиц:

1) лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления;

2) лиц, которые для целей антикоррупционного законодательства приравниваются к лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления;

3) лиц, которые постоянно или временно занимают должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или специально уполномочены на исполнение таких обязанностей у юридических лиц частного права независимо от организационно-правовой формы, в соответствии с законом.

Виды ограничений и запретов. Законодательство содержит не только общий запрет неправомерного использования служебного положения, но и перечень форм (разновидностей) ненадлежащего поведения. Хотя указанный перечень не является исчерпывающим, он фактически охватывает все основные типы ситуаций, с которыми можно столкнуться на практике. Указанным лицам запрещается использовать свои служебные полномочия и связанные с этим возможности с целью получения неправомерной выгоды или в связи с принятием обещания/предложения такой выгоды для себя или других лиц, в том числе неправомерно:

1) способствовать физическим или юридическим лицам в осуществлении ими хозяйственной деятельности, получении субсидий, субвенций, дотаций, кредитов, льгот, заключении контрактов (в том числе на закупку товаров, работ и услуг за государственные средства);

2) способствовать назначению на должность лица;

3) вмешиваться в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц;

4) предоставлять преимущество физическим или юридическим лицам в связи с подготовкой проектов, изданием нормативно-правовых актов и принятием решений, утверждением (согласованием) заключений.

Для понимания указанных положений важно определиться в том, как соотносятся понятия правомерность и неправомерность действий. Правоприменительная практика единым критерием для такой оценки признает соответствие действий должностных лиц требованиям законов или другим нормативно-правовым актам.

То есть рекомендованным является подход, согласно которому под понятием «правомерные действия» следует понимать действия должностных лиц, отвечающие требованиям законов и других нормативно-правовых актов. В свою очередь неправомерными действиями должностных лиц является нарушение ими требований законодательства при исполнении своих служебных обязанностей.

5. Ограничение по совмещению и совместительству

Ограничение по совместительству и совмещению распространяется исключительно на лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления (пункт 1 части первой статьи 4 Закона «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»). Однако при этом важным является положение о том, что эти ограничения не распространяются на депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, депутатов местных советов (кроме осуществляющих свои полномочия в соответствующем совете на постоянной основе), членов Высшего совета юстиции (кроме работающих в Высшем совете юстиции на постоянной основе), народных заседателей и присяжных.

Виды ограничений:

А) в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 7 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» указанным выше лицам запрещается заниматься другой оплачиваемой (кроме преподавательской, научной и творческой деятельности, медицинской практики, инструкторской и судейской практики по спорту) или предпринимательской деятельностью, если иное не предусмотрено Конституцией или законами Украины.

Фактически в данном случае речь идет о двух существенно отличающихся ситуациях.

Во-первых, запрет на прочую оплачиваемую деятельность.

Под такой деятельностью «прочая оплачиваемая деятельность» следует понимать любую деятельность, направленную на получение дохода и не связанную с исполнением лицом своих должностных обязанностей по выполнению функций государства или местного самоуправления.

Вместе с тем такой запрет не распространяется на преподавательскую, научную и творческую деятельности, медицинскую практику, инструкторскую и судейскую практики по спорту.

Специальное законодательство позволяет несколько конкретизировать указанные положения. Так, характеризуя понятие «научная деятельность» следует исходить из того, что статьей 1 Закона Украины «О научной и научно-технической деятельности» предусмотрено, что научная деятельность — это интеллектуальная творческая деятельность, направленная на получение и использование новых знаний. Основными ее формами являются фундаментальные и прикладные научные исследования.

В соответствии со статьей 4 указанного Закона субъектами научной и научно-технической деятельности являются: ученые, научные работники, научно-педагогические работники, а также научные учреждения, научные организации, высшие учебные заведения III — IV уровней аккредитации, общественные организации в научной и научно-технической деятельности.

Хотя законодательство не содержит определение термина «преподавательская деятельность», правоприменительная практика исходит из того, что в данном случае могут быть применены соответствующие положения по педагогической деятельности. Указанный термин употребляется в законодательстве об образовании. В частности, в соответствии с законами Украины «Об образовании», «Об общем среднем образовании», «О высшем образовании», «О научной и научно-технической деятельности» и «О профессионально-техническом образовании» указанный термин охватывает деятельность преподавательского состава соответствующих учебных заведений.

По поводу определения термина «творческая деятельность» следует отметить, что согласно подпункту 21 статьи 1 Закона Украины «О культуре» и части четвертой статьи 1 Закона Украины «О профессиональных творческих работниках и творческих союзах» творческая деятельность — это индивидуальное или коллективное творчество, результатом которого является создание или интерпретация произведений, имеющих культурную ценность.

В соответствии с Государственным классификатором Украины «Классификация организационно-правовых форм хозяйствования», утвержденным приказом Государственного комитета Украины по вопросам технического регулирования и потребительской политики от 28 мая 2004 года № 97, творческая деятельность определяется как индивидуальное или коллективное творчество профессиональных творческих работников, результатом которого является произведение или его интерпретация, имеющие культурно-художественную ценность (подпункт 3.7.8.2 пункта 3.7 «Объединения граждан, профсоюзы, благотворительные организации и другие подобные организации» раздела 3 «Объекты организационно-правовых форм хозяйствования»).

В законодательстве о здравоохранении определение термина «медицинская практика» имеется только в Лицензионных условиях осуществления хозяйственной деятельности по медицинской практике (в редакции приказа Министерства здравоохранения Украины от 30 ноября 2012 года № 981), в соответствии с которым — это вид хозяйственной деятельности в сфере здравоохранения, который осуществляется заведениями здравоохранения и физическими лицами — предпринимателями, отвечающими единым квалификационным требованиям, с целью оказания видов медицинской помощи, определенных законом, и медицинского обслуживания. Однако следует принимать во внимание, что указанный термин предусмотрен именно для применения к хозяйственной деятельности в соответствующей сфере. В то же время, в контексте антикоррупционного законодательства речь идет не о хозяйственной или предпринимательской деятельности по осуществлению медицинской практики, а о возможности занятия ею в государственных или коммунальных учреждениях здравоохранения.

В законодательстве отсутствует определение понятия «инструкторская и судейская практика по спорту», а следовательно эти вопросы еще требуют отдельного законодательного урегулирования.

Во-вторых, речь идет о запрете занятия предпринимательской деятельностью.

При применении ограничения в части занятия предпринимательской деятельностью следует руководствоваться приведенным в статье 42 Хозяйственного кодекса Украины определением предпринимательства как самостоятельной, инициативной, систематической, на собственный риск хозяйственной деятельности, которая осуществляется субъектами хозяйствования (предпринимателями) с целью достижения экономических и социальных результатов и получения прибыли.

Б) в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 7 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления, запрещается входить в состав правления, других исполнительных или контрольных органов, или наблюдательного совета предприятия или организации, имеющих целью получение прибыли (кроме случаев, когда лица осуществляют функции по управлению акциями (долями, паями), принадлежащими государству или территориальной громаде, и представляют интересы государства или территориальной громады в совете (наблюдательном совете), ревизионной комиссии хозяйственной организации), если иное не предусмотрено Конституцией или законами Украины.

Закон содержит исчерпывающий перечень запрещенных видов деятельности (в частности, перечень органов управления, в которые лицо не может входить). Важно, что к ним не отнесен запрет на участие в общем собрании предприятия или организации, имеющих целью получение прибыли.

Такой закрепленный в Законе подход является результатом приведения указанной нормы в соответствие с Решением Конституционного Суда Украины от 13 марта 2013 года № 6-рп, которым признаны не соответствующими Конституции Украины положения пункта 2 части первой статьи 7 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» в части запрета лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления, принимать участие в общем собрании предприятия или организации, имеющих целью получение прибыли.

В то же время стоит заметить, что правила предотвращения и урегулирования конфликта интересов предусматривают обязанность передачи в управление корпоративных прав в случае назначения на должность, связанную с выполнением функций государства или местного самоуправления. Об этом более подробно речь идет в разделе 11, посвященном вопросу конфликта интересов.

Оба предусмотренных статьей 7 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» ограничения содержат оговорку «если иное не предусмотрено Конституцией или законами Украины». Кроме этого, часть вторая указанной статьи предусматривает, что в случае, если Конституцией и законами Украины для отдельных должностей установлены специальные ограничения по совместительству и совмещению с другими видами деятельности, то их соблюдение обеспечивается по специальным процедурам.

Примером установления более жестких по сравнению с предусмотренными указанным Законом ограничениями по совместительству с другими видами деятельности является положение части первой статьи 120 Конституции Украины, в соответствии с которым члены Кабинета Министров Украины, руководители центральных и местных органов исполнительной власти не имеют права совмещать свою служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской, научной и творческой во внерабочее время, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия, имеющего целью получение прибыли.

6. Ограничение по получению подарков (пожертвований)

Антикоррупционное законодательство четко очерчивает перечень лиц, в отношении которых существуют специальные требования относительно получения подарков. К ним относятся:

лица, уполномоченные на выполнение функций государства или местного самоуправления (пункт 1 части первой статьи 4 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»);

две категории лиц, которые приравниваются к лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления:

а) должностные лица юридических лиц публичного права, не указанные в пункте 1 части первой статьи 4 указанного Закона;

б) лица, которые не являются государственными служащими, должностными лицами местного самоуправления, но предоставляют публичные услуги (аудиторы, нотариусы, оценщики, а также эксперты, арбитражные управляющие, независимые посредники, члены трудового арбитража, третейские судьи при исполнении ими этих функций, другие лица в установленных законом случаях).

В соответствии с частью первой статьи 8 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» указанным лицам запрещается:

• принимать подарки (пожертвования) за решения, действия или бездействие в интересах дарителя, которые принимаются, совершаются как непосредственно таким лицом, так и при его содействии другими должностными лицами и органами, т. е. в форме так называемой «завуалированной» взятки;

• запрещается принимать любой подарок (пожертвование) от подчиненного лица.

Общий запрет имеет исключения — «разрешенные» подарки и пожертвования. К ним относятся следующие:

1. Подарки, которые отвечают общепризнанным представлениям о гостеприимстве и пожертвованиях, при наличии двух условий:

а) такие подарки или пожертвования не могут приниматься за совершенные решения, действия или бездействие в интересах дарителя, которые принимаются, совершаются как непосредственно лицом, которому предоставляется подарок или пожертвование, так и при его содействии другими должностными лицами и органами;

б) если стоимость таких подарков (пожертвований) не превышает 50 процентов минимальной заработной платы, установленной на день принятия подарка (пожертвования), единоразово, а совокупная стоимость таких подарков (пожертвований), полученных из одного источника в течение года, — одной минимальной заработной платы, установленной на 1 января текущего года. Размер минимальной заработной платы устанавливается в Законе Украины о Государственном бюджете ежегодно.

Справочно: Статья 8 Закона Украины «О Государственном бюджете на 2013 год» устанавливает такой размер минимальной заработной платы в месячном размере: с 1 января — 1147 гривень, с 1 декабря — 1218 гривень. В связи с этим в течение 2013 года из одного источника разрешается получать как проявление гостеприимства подарки не более чем на 1147 гривень. В то же время стоимость подарка (пожертвования), полученного единоразово в период с 1 января по 1 декабря 2013 года, не может превышать 573,5 гривень, а с 1 декабря до конца года — 609 гривень.

2. Законом установлены случаи, на которые не распространяется упомянутое правило относительно размера подарков (пожертвований).

Это, в частности, касается подарков, которые:

— преподносятся близкими лицами.

Близкими лицами Закон определяет следующих лиц:

• муж, жена, отец, мать, отчим, мачеха, сын, дочь, пасынок, падчерица, родной брат, родная сестра, дед, бабка, прадед, прабабка, внук, внучка, правнук, правнучка, усыновитель или усыновленный, опекун или попечитель, лицо, находящиеся на попечении или под опекой;

• лица, которые совместно проживают, связаны общим бытом и имеют взаимные права и обязанности с субъектом, указанным в части первой статьи 4 этого Закона, в том числе лица, которые совместно проживают, но не находятся в браке;

— получаются как общедоступные скидки на товары, услуги, общедоступные выигрыши, призы, премии, бонусы.

Учитывая требования Закона, к личным подаркам относятся подарки, полученные от близких лиц, давних друзей и хороших знакомых, которые преподносят подарки по случаю, например, дня рождения, юбилея или общепризнанного праздника (Новый год, Международный женский день, День защитника Отчизны и т. п.) при условии, что их подарки не будут влиять на принятие лицами, уполномоченными на выполнение функций государства или местного самоуправления, отдельными приравненными к ним лицами неправомерных решений или не будут создавать впечатление, что это может влиять на их решения.

К подаркам, которые будет разрешено принимать указанным лицам, могут быть отнесены и деловые подарки (сувениры) и проявления гостеприимства (приглашение на кофе или ужин) в скромных пределах, которые широко используются для налаживания хороших деловых отношений и укрепления рабочих отношений.

Однако условиями принятия таких подарков и проявлений гостеприимства является опять же то, что такие подарки и проявления гостеприимства не будут постоянными, не будут влиять на принятие упомянутыми лицами решений или не будут создавать впечатление, что это может влиять на их решения.

Практика служебной деятельности требует определения и понимания правил поведения в ситуациях получения или предложения получения неправомерного подарка.

В таких случаях следует руководствоваться положениями статьи 16 Закона Украины «О правилах этического поведения», которая определяет в комплексе правила, направленные на предотвращение получения неправомерной выгоды или подарка (пожертвования).

Ситуация первая: поступление предложения неправомерного пожертвования или подарка.

Прежде всего, необходимо четко определиться, относится ли подарок (пожертвование) к «неправомерным». Для этого следует использовать положения о приемлемости подарка, которые уже были рассмотрены выше. Кроме того, следует исходить из того, что запрещается принимать неправомерную выгоду или подарок (пожертвование) для использования в дальнейшем как доказательства.

В случае поступления предложения неправомерной выгоды или подарка (пожертвования), несмотря на личные интересы, должностные лица безотлагательно принимают такие меры:

1) отказываются от предложения;

2) по возможности идентифицируют лицо, сделавшее предложение;

3) привлекают свидетелей, если это возможно, в том числе из числа коллег по работе;

4) в письменном виде сообщают о предложении непосредственному руководителю (при наличии) или соответствующему выборному либо коллегиальному органу и/или одному из определенных Законом Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» специально уполномоченному субъекту в сфере противодействия коррупции.

Ситуация вторая: выявление подарка или пожертвования (например, на рабочем месте, и т. п.).

Если лицо, уполномоченное на выполнение функций государства или местного самоуправления, обнаружило в своем служебном помещении или переданную иным способом неправомерную выгоду или подарок (пожертвование), оно обязано безотлагательно, но не позднее одного рабочего дня, в письменном виде сообщить об этом факте своему непосредственному руководителю.

О выявлении неправомерной выгоды или подарка (пожертвования) составляется акт, который подписывается лицом, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления, обнаружившим неправомерную выгоду или подарок (пожертвование), и его непосредственным руководителем.

В случае, если неправомерную выгоду или подарок (пожертвование) обнаруживает лицо, уполномоченное на выполнение функций государства или местного самоуправления, являющееся руководителем, акт о выявлении неправомерной выгоды или подарка (пожертвования) подписывает это лицо и лицо, занимающее должность заместителя руководителя этого органа. Предметы неправомерной выгоды, подарки (пожертвования) хранятся в органе до их передачи соответствующим органам.

Официальные подарки

Особые правила следует соблюдать в отношении подарков, которые получаются как подарки государству, Автономной Республике Крым, территориальной громаде, государственным или коммунальным учреждениям либо организациям. Как правило, такие подарки имеют место во время визитов, торжеств, других официальных мероприятий.

В таком случае лицо, получившее подарок, обязано передавать его органу, учреждению или организации, определенному Кабинетом Министров Украины. Порядок передачи подарков, полученных как подарки государству, Автономной Республике Крым, территориальной громаде, государственным или коммунальным учреждениям или организациям, утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 16 ноября 2011 года № 1195. Указанный Порядок, в частности, предусматривает создание соответствующим органом комиссии для оценки стоимости подарка, решения вопроса о возможности его использования, месте и сроке хранения. Примерное положение о комиссии по вопросам оценки стоимости, решения вопроса о возможности использования, месте и сроке хранения подарка, полученного лицом как подарок государству, Автономной Республике Крым, территориальной громаде, государственному или коммунальному учреждению или организации утверждено приказом Национального агентства Украины по вопросам государственной службы от 26 декабря 2011 года № 86.

7. Ограничение по работе близких лиц

Ограничение по работе близких лиц распространяется на:

а) лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления (пункт 1 части первой статьи 4 Закона «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»), за исключением народных депутатов Украины, депутатов Автономной Республики Крым и депутатов местных советов;

б) должностных лиц юридических лиц публичного права, получающих заработную плату за счет бюджетных средств.

В соответствии с частью первой статьи 9 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» указанные лица не могут иметь в непосредственном подчинении близких им лиц или быть непосредственно подчинены в связи с выполнением полномочий близким им лицам.

Непосредственное подчинение — отношения прямой организационной или правовой зависимости подчиненного лица от его руководителя, в том числе путем решения (участие в решении) вопросов приема на работу, увольнения с работы, применения поощрений, дисциплинарных взысканий, предоставления указаний, поручений, контроля за их выполнением. При этом отношениями прямой организационной или правовой зависимости подчиненного лица от его руководителя считается наличие хотя бы одного из перечисленных полномочий руководителя в отношении подчиненного ему близкого лица.

Близкими лицами Закон определяет такие лица:

• муж, жена, отец, мать, отчим, мачеха, сын, дочь, пасынок, падчерица, родной брат, родная сестра, дед, бабка, прадед, прабабка, внук, внучка, правнук, правнучка, усыновитель или усыновленный, опекун или попечитель, лицо, находящиеся на попечении или под опекой;

• лица, которые совместно проживают, связаны общим бытом и имеют взаимные права и обязанности с субъектом, указанным в части первой статьи 4 этого Закона, в том числе лица, которые совместно проживают, но не находятся в браке.

Упомянутое ограничение не распространяется на:

1) народных заседателей и присяжных;

2) близких лиц, которые непосредственно подчинены друг другу в связи с пребыванием каждого из них на выборной должности;

3) лиц, работающих в сельских населенных пунктах (кроме являющихся районными центрами), а также горных населенных пунктах;

4) лиц, работающих в сфере образования, науки, культуры, здравоохранения, социальной защиты, физической культуры и спорта, кроме государственных органов, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 5 Закона Украины «О статусе горных населенных пунктов в Украине» статус лица, проживающего и работающего (обучающегося) на территории населенного пункта, которому присвоен статус горного, предоставляется гражданам, которые постоянно проживают, постоянно работают или учатся на дневных отделениях учебных заведений в этом населенном пункте, о чем гражданам исполнительным органом соответствующего местного совета выдается удостоверение установленного образца. В случае, когда предприятие, учреждение, организация расположены за пределами населенного пункта, которому предоставлен статус горного, и имеют филиалы, представительства, отделения, другие обособленные подразделения и рабочие места в населенных пунктах, имеющих статус горных, на работников, постоянно в них работающих, распространяется статус лица, которое проживает и работает (учится) на территории населенного пункта, которому предоставлен статус горного.

Необходимо иметь в виду, что указанное ограничение по существу состоит из двух отдельных запретов: иметь в подчинении близких лиц или быть им непосредственно подчиненным.

Поэтому, например, ситуация, когда близкие лица находятся в отношениях непосредственного подчинения и при этом подчиненное лицо работает в сельской местности, а руководитель работает в городе, требует урегулирования, поскольку имеет место нарушение ограничения со стороны лица, являющегося руководителем.

Меры предупреждения непосредственного подчинения

Избежанию нарушений указанного ограничения способствует, прежде всего, четкое осознание должностными лицами его содержания и возможных негативных последствий. Кроме того, законом определяются и специальные превентивные механизмы.

Например, лицам, указанным в подпунктах «а», «в» — «ж» пункта 1 и подпункте «а» пункта 2 части первой статьи 4 Закона «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» (кроме народных заседателей и присяжных), запрещается принимать участие в работе коллегиальных органов при рассмотрении вопросов, касающихся назначения на должность близких им лиц, и каким-либо иным способом влиять на принятие такого решения. Похожие положения содержатся в отдельных специальных законах.

Кроме того, лица, претендующие на занятие должностей, указанных в упомянутых положениях статьи 4 Закона, обязаны уведомить руководство органа, на должность в котором они претендуют, о работающих в этом органе близких им лицах.

Действия при возникновении ситуации нарушения ограничения

Закон четко определяет алгоритм действий в случае, когда все же отношения непосредственного подчинения возникли. Такая ситуация может, например, иметь место в случае избрания одного из близких лиц на выборную руководящую должность, в то время как другое близкое лицо уже работает на другой невыборной должности в этом же органе и в связи с фактом избрания оказывается в условиях непосредственного подчинения близкому лицу.

В случае возникновения соответствующих обстоятельств близким лицам предоставляется пятнадцатидневный срок для самостоятельного их устранения. Если в указанный срок эти обстоятельства добровольно не устранены, соответствующие лица или близкие им лица в месячный срок с момента возникновения обстоятельств подлежат переводу в установленном порядке на другую должность, исключающую непосредственное подчинение. В случае невозможности такого перевода лицо, находящееся в подчинении, подлежит увольнению с занимаемой должности. Соответствующее основание увольнения отдельно предусмотрено в Кодексе законов о труде Украины (пункт 4 части первой статьи 41), а также отдельных законах, которыми урегулирована деятельность органов или служб (например, пункт 8 части второй статьи 46² Закона Украины «О прокуратуре», пункт 11 части второй статьи 12 Закона Украины «О Государственной службе специальной связи и защиты информации Украины»).

8. Ограничение в отношении лиц, которые уволились с должностей или прекратили деятельность, связанную с выполнением функции государства, местного самоуправления

Статьей 10 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» предусмотрено ограничение в отношении лиц, которые уволились с должностей или прекратили деятельность, связанную с выполнением функций государства, местного самоуправления.

Следует отметить, что внедрение такого ограничения является общепризнанным международным антикоррупционным стандартом.

Так, статьей 12 Конвенции ООН против коррупции среди инструментов, направленных на предотвращение коррупции в частном секторе, предусмотрено предотвращение возникновения конфликта интересов путем установления ограничений в надлежащих случаях и на обоснованный срок в отношении профессиональной деятельности бывших государственных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, если такая деятельность или работа непосредственно связана с функциями, которые такие государственные должностные лица выполняли в период их пребывания на должности или за выполнением которых они осуществляли надзор.

Необходимость внедрения подобного ограничения следует из Рекомендации Комитета Министров Совета Европы № R (2000) 10 относительно кодексов поведения публичных должностных лиц.

По своей природе упомянутый превентивный механизм имеет целью минимизировать риски возникновения конфликта интересов при переходе служащего на другую, не связанную с выполнением функций государства работу, минимизировать случаи, когда лицо неправомерным способом создает особенно благоприятные условия для учреждений, предприятий, организаций, где оно планирует работать после оставления публичной службы, или использует на новой должности служебную информацию либо другие возможности своей прежней должности на службе.

Упомянутая статья Закона предусматривает три вида таких ограничений, которым присущи определенные общие признаки.

Прежде всего, в отличие от всех других, указанные ограничения касаются не служащих, а лиц, прекративших пребывание на публичной службе.

Еще одной особенностью, на которую следует обратить внимание, является определенный срок действия таких ограничений, а именно один год с момента прекращения службы. Такой относительно непродолжительный срок является наиболее оптимальным, учитывая недопустимость установления избыточных ограничений для граждан, уволившихся из государственных органов или органов местного самоуправления. С другой стороны, такой срок является достаточным, чтобы устранить или значительно ослабить возможности лица недобросовестно использовать свое предыдущее служебное положение.

Первым видом ограничений является запрет заключать трудовые договоры (контракты) или совершать сделки в сфере предпринимательской деятельности с предприятиями, учреждениями или организациями независимо от формы собственности или физическими лицами — предпринимателями, если лица, указанные в абзаце первом этой части, в течение года до дня прекращения выполнения функций государства или местного самоуправления осуществляли полномочия по контролю, надзору или подготовке или принятию соответствующих решений относительно деятельности этих предприятий, учреждений или организаций или физических лиц — предпринимателей. Наличие в Законе такого ограничения направлено на предотвращение случаев, когда лицо, находясь на должности, заранее «готовит» для себя рабочее место на предприятии или в организации, которые оно контролирует, или иным образом влияет на их деятельность. Кроме этого, данное ограничение предотвращает необъективность в деятельности служащих.

Вторым видом ограничений, предусмотренных для лиц, прекративших деятельность, связанную с выполнением функций государства или местного самоуправления, является запрет разглашать или использовать иным способом в своих интересах информацию, которая стала им известна в связи с выполнением служебных полномочий, кроме случаев, установленных законом.

Указанное ограничение предотвращает недобросовестное использование лицом конкретной информации, полученной при исполнении служебных обязанностей, в частных интересах. Ведь не исключены случаи, когда, находясь на службе, лицо получает определенную официальную информацию, которая в дальнейшем может быть использована им в интересах будущего работодателя или в процессе непосредственного осуществления той или иной частной практики.

Третье ограничение заключается в запрете лицам, прекратившим службу, представлять интересы любого лица по делам (в том числе рассматриваемым в судах), в которых другой стороной является орган (органы), в котором (которых) они работали.

Указанное ограничение способствует предотвращению недобросовестного использования бывшим служащим своих связей при осуществлении им представительской деятельности. Это правило, например, является достаточно актуальным для юристов, среди которых распространенной является практика представительства интересов граждан или юридических лиц после прекращения государственной службы или работы в правоохранительных и контролирующих структурах, в том числе в процессе осуществления адвокатской деятельности.

Еще одной характерной особенностью украинской модели ограничений для лиц, прекративших публичную службу, является отсутствие отдельно установленной ответственности за их нарушение.

Таким образом, нарушение ограничения на заключение трудовых соглашений и сделок в сфере предпринимательской деятельности может влечь за собой правовые последствия в виде признания соответствующего соглашения или сделки недействительными.

Что касается нарушения ограничения по представительству интересов того или иного физического юридического лица, то в данном случае может идти речь об определенных процессуальных последствиях (если имело место представительство интересов в суде) или опять-таки о недействительности достигнутых во время такого представительства договоренностей (например, в случае представительства интересов в коммерческих операциях и т. п.).

Собственно субъектами административной ответственности за незаконное использование информации, которая стала известна в связи с выполнением служебных полномочий, являются только лица, состоящие на службе (статья 172⁸ Кодекса Украины об административных правонарушениях).

9. Специальная проверка

Специальная проверка сведений в отношении лиц, претендующих на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления (далее — специальная проверка), введена с целью повышения качества отбора кандидатов на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления, и предотвращения приема на службу лиц, у которых в случае назначения будет возникать конфликт интересов. Указанный механизм позволяет руководителю получить всестороннюю информацию о кандидате и принять объективное решение о его назначении или отказать в назначении.

Порядок проведения специальной проверки сведений в отношении лиц, претендующих на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления (далее — Порядок), утвержден Указом Президента Украины от 25 января 2012 года № 33.

Специальной проверке подлежат лица, претендующие на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления, кроме:

1) кандидатов на пост Президента Украины, кандидатов в народные депутаты Украины, кандидатов в депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и на должности сельских, поселковых, городских голов, для которых такая проверка определена избирательным законодательством;

2) лиц, назначаемых в порядке перевода на другую должность в пределах одного и того же органа государственной власти (государственного органа) или органа местного самоуправления, в порядке перевода на работу из одного органа государственной власти (государственного органа) или органа местного самоуправления в другой;

3) лиц, назначаемых в порядке перевода лица, работавшего в органе государственной власти (государственном органе), который прекращается, на работу в другой орган государственной власти (государственный орган), к которому переходят полномочия и функции прекращаемого органа государственной власти (государственного органа).

Два последних исключения не касаются назначений, осуществляемых Президентом Украины или Кабинетом Министров Украины.

Кандидат на должность, в отношении которого специальная проверка уже проводилась, при назначении, переводе на должность в другой государственный орган, орган местного самоуправления уведомляет об этом соответствующий орган, который в установленном порядке запрашивает информацию о ее результатах.

В частности, согласно Порядку орган, на должность в котором претендует лицо, не позднее следующего рабочего дня после получения уведомления от кандидата направляет по последнему месту его работы (службы), где проводилась специальная проверка, запрос о предоставлении копии справки о результатах специальной проверки, после получения которой рассматривается вопрос о назначении на должность.

Копия справки о результатах специальной проверки предоставляется соответствующим органом государственной власти (государственным органом), органом местного самоуправления в течение пяти рабочих дней со дня получения запроса.

При этом истребование справки о предыдущей специальной проверке проводится независимо от наличия либо отсутствия оснований для проведения новой специальной проверки. Таким образом, вопрос о назначении лица в случае, когда в отношении него проводится новая специальная проверка, рассматривается по результатам проведения такой проверки и после получения копии справки о предыдущей проверке. В том случае, когда специальная проверка не проводится, вопрос о назначении лица рассматривается после получения копии справки о предыдущей специальной проверке.

Специальной проверке подлежат сведения о привлечении лица к уголовной ответственности, наличии судимости, ее снятии, погашении, о применении к кандидату административных взысканий за коррупционные правонарушения, достоверности сведений, указанных в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год, состоянии здоровья кандидата, образовании, наличии у кандидата ученой степени, ученого звания, повышения квалификации.

Специальная проверка проводится:

1) Министерством внутренних дел Украины — в отношении сведений о привлечении лица к уголовной ответственности, наличии судимости, ее снятии, погашении, о применении к кандидату административных взысканий за коррупционные правонарушения;

2) Министерством юстиции Украины — в отношении наличия в Едином государственном реестре лиц, совершивших коррупционные правонарушения, сведений о кандидате;

3) Министерством доходов и сборов Украины — в отношении достоверности сведений, указанных в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год;

4) Министерством здравоохранения Украины, соответствующим органом исполнительной власти Автономной Республики Крым, структурным подразделением областной, Киевской, Севастопольской городской государственной администрации — в отношении сведений о состоянии здоровья кандидата;

5) Министерством образования и науки Украины, соответствующим органом исполнительной власти Автономной Республики Крым, структурным подразделением областной, Киевской, Севастопольской городской государственной администрации — в отношении образования, наличия у кандидата ученой степени, ученого звания.

К проведению специальной проверки других сведений, требование по представлению которых установлено законом, могут привлекаться специально уполномоченные субъекты в сфере противодействия коррупции, а при необходимости — другие центральные органы исполнительной власти.

Общий алгоритм проведения специальной проверки, кроме прямо предусмотренных исключений в отношении отдельных категорий лиц, включает несколько составляющих:

• предоставление кандидатом на должность необходимых документов (письменного согласия на проведение специальной проверки; автобиографии; копии паспорта; копий документов об образовании, ученых званиях, ученых степенях; декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год (без указания сведений о расходах); медицинской справки о состоянии здоровья; копии военного билета (для военнослужащих или военнообязанных); справки о допуске к государственной тайне (в случае наличия); других документов, в которых содержатся сведения, требование по предоставлению которых установлено законом);

• направление органом, на должность в котором претендует лицо, запроса о проведении специальной проверки в органы, которые такую проверку проводят (запрос направляется не позже следующего рабочего дня после получения согласия кандидата);

• проведение специальной проверки, которая фактически заключается в проверке достоверности поданных кандидатом сведений, и предоставление органу, направившему запрос, информации по результатам проверки (предоставляется не позже семи дней с даты поступления запроса);

• подготовка кадровой службой органу, направлявшему запрос, справки о результатах специальной проверки.

Важным элементом указанной процедуры является получение согласия лица на проведение проверки, при его отсутствии вопрос о назначении вообще не рассматривается. Такое согласие подается вместе с заявлением о назначении, а в случае конкурсного отбора такое согласие подается в течение трех дней с даты получения кандидатом сообщения о результатах конкурса.

Кандидат, в отношении которого проведена специальная проверка, имеет право на ознакомление со справкой о результатах специальной проверки. В случае несогласия кандидата с результатами проверки он может подать свои замечания в письменной форме по ее результатам в соответствующий орган. Органы (подразделения), проводившие специальную проверку, в случае поступления от кандидата замечаний по результатам специальной проверки предоставляют ему письменный ответ в течение десяти дней с даты поступления замечаний.

Специальная проверка проводится в срок, не превышающий пятнадцать календарных дней со дня предоставления согласия на проведение специальной проверки.

Необходимо отметить, что в отдельных органах, проводящих специальную проверку, собственными нормативно-правовыми актами определен порядок проведения такой проверки. К указанным актам, в частности, относятся:

• Положение о Едином государственном реестре лиц, совершивших коррупционные правонарушения, утвержденное приказом Министерства юстиции Украины от 11 января 2012 года № 39/5;

• Порядок проведения специальной проверки наличия у лиц, претендующих на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления, корпоративных прав, утвержденный приказом Министерства юстиции Украины от 23 марта 2012 года № 448/5;

• приказ Министерства здравоохранения Украины от 30 июля 2012 года № 578 «О порядке проведения медицинского осмотра и специальной проверки лица, претендующего на занятие должности, связанной с выполнением функций государства или местного самоуправления»;

• приказ Министерства образования и науки, молодежи и спорта Украины от 10 сентября 2012 года № 986 «О Порядке проведения специальной проверки сведений об образовании, наличии ученой степени, ученого звания у лиц, претендующих на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления».

Анализируя перечень государственных органов, которые могут привлекаться к проведению проверки, и проверяемых сведений, можно сделать вывод, что проведение специальной проверки является комплексным изучением информации о лице, которое желает занимать должности, связанные с выполнением функций государства или местного самоуправления.

Законом установлены особенности «реагирования» на различные виды расхождений заявленных и фактических данных о лице:

А) в случае установления по результатам специальной проверки факта расхождений в поданных претендентом на должность автобиографии и/или декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год должностным лицом (органом), которое (который) проводит специальную проверку, предоставляется возможность претенденту на должность в течение пяти рабочих дней предоставить письменное объяснение по такому факту и/или исправить такое расхождение;

Б) в случае установления по результатам специальной проверки сведений о претенденте на должность, которые не отвечают установленным законодательством требованиям для занятия должности, должностное лицо (орган), осуществляющее(ий) назначение (избрание) на эту должность; отказывает претенденту в назначении (избрании) на должность;

В) в случае установления по результатам специальной проверки и рассмотрения вышеупомянутых объяснений претендента на должность факта подачи им поддельных документов или ложных сведений, должностное лицо (орган), осуществляющее(ий) назначение (избрание) на эту должность, уведомляет в течение трех рабочих дней о выявленном факте правоохранительные органы и отказывает претенденту в назначении (избрании) на должность.

При определении недостоверности поданной информации необходимо исходить из ее осознанного сокрытия или искажения.

Что касается уведомления правоохранительных органов в случае установления по результатам специальной проверки факта подачи кандидатом ложных сведений, следует отметить, что указанное правило имеет целью выяснение наличия либо отсутствия правонарушений, в том числе и коррупционных, которые стали причиной подачи неправдивой информации.

Соответственно, такую информацию для осуществления соответствующей проверки и принятия мер наиболее целесообразно направлять специально уполномоченным субъектам, которые непосредственно осуществляют в пределах своей компетенции мероприятия по выявлению, прекращению и расследованию коррупционных правонарушений.

Согласно положениям Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» такими органами являются органы прокуратуры, специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины, по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины.

10. Декларирование имущества, доходов, расходов и обязательств финансового характера

Общие положения по декларированию имущества, доходов, расходов и обязательств финансового характера

Статья 12 Закона «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» устанавливает обязанность для лиц, указанных в пункте 1, подпункте «а» пункта 2 части первой статьи 4 этого Закона, подавать до 1 апреля по месту работы (службы) декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год.

Впервые форма декларации определена на уровне закона, который в свою очередь способствует обеспечению реализации принципа правовой определенности, поскольку выступает гарантией стабильности указанной формы.

Субъекты декларирования

Субъектами декларирования признаются лица, указанные в пункте 1, подпункте «а» пункта 2 части первой статьи 4 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействиях коррупции», которые обязаны подавать декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера.

Вместе с тем указанные лица должны декларировать не только свое имущественное состояние, но и имущественное состояние членов семьи и большинство своих значительных по размерам расходов, финансовые обязательства. Согласно определению указанного Закона к членам семьи относятся лица, находящиеся в браке, а также их дети, в том числе совершеннолетние, родители, лица, находящиеся на попечении и под опекой, другие лица, которые совместно проживают, связаны общим бытом, имеют взаимные права и обязанности, в том числе лица, которые совместно проживают, но не находятся в браке.

Из приведенного можно прийти к заключению, что лицо может быть отнесено к членам семьи для целей заполнения декларации при наличии совокупности следующих признаков: 1) совместное проживание; 2) связанность общим бытом; 3) наличие взаимных прав и обязанностей с декларантом. Это однако не касается лиц, находящихся в браке, которые признаются членами семьи независимо от наличия указанных признаков.

Изменениями к Закону Украины «О принципах предотвращения и противодействиях коррупции», вступившими в законную силу 9 июня 2013 года (Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по реализации государственной антикоррупционной политики»), круг лиц, которые обязаны подавать декларации, дополнен субъектами декларирования, которые увольняются или иным образом прекращают деятельность, связанную с выполнением функций государства или местного самоуправления, а также теми, которые уже уволились или иным образом прекратили такую деятельность.

Сроки подачи декларации

По общему правилу декларация подается до 1 апреля следующего за отчетным года.

В то же время Законом предусмотрены исключения из указанного правила для лиц, которые не имеют объективной возможности соблюдать указанный срок или установление для которых другого срока обусловлено обстоятельствами, при которых подается декларация.

Это касается субъектов декларирования, которые:

1) не имели возможности подать до 1 апреля по месту работы (службы) декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год из-за пребывания в отпуске в связи с беременностью и родами или для ухода за ребенком, из-за временной нетрудоспособности, пребывания за пределами Украины, под стражей — подают такую декларацию за отчетный год до 31 декабря;

2) увольняются или иным образом прекращают деятельность, связанную с выполнением функций государства или местного самоуправления, — подают декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за период, не охваченный ранее поданными декларациями, при увольнении или прекращении службы.

Что касается лиц, которые уволились или иным образом прекратили деятельность, связанную с выполнением функций государства или местного самоуправления, то они подают декларацию по месту предыдущей работы (службы) до 1 апреля следующего за отчетным года.

Порядок изготовления бланков, подачи, хранения деклараций и использования указанных в них сведений

Постановлением Кабинета Министров Украины от 8 февраля 2012 года № 64 «Об изготовлении бланков декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера» установлено, что бланки декларации изготовляются лицами, которые ее заполняют и подают, путем их распечатки или копирования на бумаге формата А4 по форме, приведенной в приложении к указанному Закону (включая примечания). Бланк декларации состоит из 10 страниц.

При этом Порядок хранения документов и использования сведений, указанных в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, и сведений об открытии валютного счета в учреждении банка-нерезидента, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 11 января 2012 года № 16, четко определяет, что декларации хранятся в личных делах в кадровых подразделениях соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления, юридических лиц публичного права. Учитывая это, сбор, хранение и организация процедуры опубликования декларации должен осуществляться кадровым подразделением соответствующего государственного органа, органа местного самоуправления или юридического лица публичного права.

Однако среди субъектов подачи декларации имеются также лица, для которых государственный орган или орган местного самоуправления не является основным местом работы. Ярким примером этого являются депутаты местных советов, среди которых есть те, для которых орган местного самоуправления не является основным местом работы или же которые являются самозанятыми лицами или пенсионерами.

В отношении этих лиц правила подачи деклараций предусмотрены частью третьей статьи 8 Закона Украины «О статусе депутатов местных советов», согласно положениям которой депутаты местных советов обязаны ежегодно до 1 апреля подавать декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год по форме, прилагаемой к Закону Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», по месту работы (службы), кроме самозанятых лиц, безработных или пенсионеров, которые подают указанные декларации в аппараты соответствующих местных советов или их исполнительных комитетов.

Отдельного внимания заслуживает вопрос обязанности обнародования отдельными субъектами декларирования сведений, содержащихся в декларации.

Речь идет о положении части второй статьи 12 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», которым установлено, что сведения, указанные в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины, народных депутатов Украины, Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров Украины, Председателя и судей Конституционного Суда Украины, Председателя и судей Верховного Суда Украины, председателей и судей высших специализированных судов Украины, Генерального прокурора Украины и его заместителей, Председателя Национального банка Украины, Председателя Счетной палаты, Председателя и членов Высшего совета юстиции, членов Центральной избирательной комиссии, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, Председателя и членов Высшей квалификационной комиссии судей Украины, первых заместителей и заместителей министров, заместителей министров — руководителей аппаратов, руководителей других государственных органов, органов власти Автономной Республики Крым и их заместителей, членов коллегиальных государственных органов (комиссий, советов), сельского, поселкового, городского головы, председателя районного в городе (в случае его создания), районного, областного совета и их заместителей, руководителей исполнительных органов сельских, поселковых, городских, районных в городах (в случае их создания) советов и их заместителей, секретаря сельского, поселкового, городского совета подлежат обнародованию в течение 30 дней со дня их подачи путем размещения на официальных веб-сайтах или опубликования в официальных печатных изданиях соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления. Соответствующие сведения, размещенные на официальных веб-сайтах государственных органов и органов местного самоуправления, обнародуются на срок не менее одного года.

Важно отметить, что в соответствии с законодательством сведения о регистрационном номере учетной карточки плательщика налогов или серии и номере паспорта гражданина Украины, а также регистрации места проживания, дате рождения декларанта, местонахождении объектов, приводимых в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, являются информацией с ограниченным доступом и обнародованию не подлежат.

Поскольку в декларациях должностных лиц, подлежащих опубликованию, содержатся также и сведения о членах семьи, неоднократно возникал вопрос о необходимости предоставления согласия членов семьи декларанта на опубликование касающихся их сведений.

В связи с этим Конституционный Суд Украины в своем Решении по делу по конституционному представлению Жашковского районного совета Черкасской области относительно официального толкования положений частей первой, второй статьи 32, частей второй, третьей статьи 34 Конституции Украины от 20 января 2012 года № 2-рп/2012 отдельно разъяснил, что сбор, хранение, использование и распространение государством, органами местного самоуправления, юридическими или физическими лицами конфиденциальной информации о лице без его согласия является вмешательством в его личную и семейную жизнь, что допускается исключительно в определенных законом случаях и только в интересах национальной безопасности, экономического благосостояния и прав человека.

Также в указанном Решении Конституционного Суда Украины указывается на то, что пребывание лица на должности, связанной с осуществлением функций государства или органов местного самоуправления, предусматривает не только гарантии защиты прав этого лица, но и дополнительные правовые обременения. Публичный характер как самих органов — субъектов властных полномочий, так и их должностных лиц требует обнародования определенной информации для формирования общественного мнения о доверии к власти и поддержания ее авторитета в обществе.

Следует иметь в виду, что указанные в декларации сведения в соответствии со статьей 6 Закона Украины «О доступе к публичной информации» не относятся к информации с ограниченным доступом, кроме информации, которая не подлежит обнародованию согласно статье 12 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции».

Это означает, что в целом приведенные в декларации сведения с учетом указанного исключения должны предоставляться по запросу на информацию.

Основные правила заполнения деклараций

Хотя большинство правил заполнения деклараций определены примечаниями к ней, периодически возникают отдельные вопросы, требующие предоставления дополнительных разъяснений.

Субъект декларирования заполняет декларацию собственноручно чернильной или шариковой ручкой синего или черного цвета таким образом, чтобы обеспечивалось свободное чтение внесенных сведений. В случае отсутствия отдельных сведений в соответствующем поле ставится прочерк. Сведения, касающиеся финансовых сумм, округляются до гривни.

В декларации указываются сведения по состоянию на конец отчетного периода. Достоверность внесенных в декларацию сведений удостоверяется подписью субъекта декларирования и указанием даты ее заполнения.

В разделе I декларации заполняются общие сведения о субъекте декларирования и членов его семьи.

В позиции 1 в случае, если субъектом декларирования в отчетном году изменены фамилия, имя, отчество, сначала указывается новые фамилия, имя, отчество, а в скобках — предыдущие фамилия, имя, отчество.

Если субъект декларирования или член его семьи по своим религиозным убеждениям отказался от принятия регистрационного номера учетной карточки плательщика налогов и уведомил об этом соответствующий орган доходов и сборов и имеет об этом отметку в паспорте гражданина Украины, в декларации указываются серия и номер паспорта гражданина Украины.

Таким образом, указывается один из двух видов информации:

• регистрационный номер учетной карточки плательщика налогов;

• для лиц, отказавшихся от принятия такого номера, — серия и номер паспорта гражданина Украины.

Также следует иметь в виду, что согласно пункту 70.17 статьи 70 раздела II Налогового кодекса Украины учетным карточкам физических лиц, которые на момент вступления в силу этого Кодекса зарегистрированы в Государственном реестре физических лиц — плательщиков налогов и других обязательных платежей, присваиваются номера, соответствующие идентификационным номерам плательщиков налогов — физических лиц.

Таким образом, лица, которым до вступления в силу Налогового кодекса Украины (1 января 2011 года) присвоен идентификационный номер плательщиков налогов — физических лиц, отмечают в декларации указанный номер, поскольку он соответствует регистрационному номеру учетной карточки плательщика налогов.

В позиции 2 указываются сведения о местожительстве с указанием адреса жилья на конец отчетного года.

Заполняя указанную позицию, следует иметь в виду, что в соответствии с Законом Украины «О свободе передвижения и свободном выборе местожительства в Украине» местожительством для целей этого Закона признается административно-территориальная единица, на территории которой лицо проживает сроком свыше шести месяцев в год. Согласно статье 6 указанного Закона гражданин Украины, а также иностранец или лицо без гражданства, которые постоянно или временно проживают в Украине, обязаны в течение десяти дней после прибытия на новое местожительство зарегистрировать его.

В случае, если название административно-территориальной единицы (адрес жилья) претерпело в отчетном году изменение, что не отражено в паспорте гражданина Украины — субъекта декларирования, — указывается также название по состоянию на дату заполнения декларации.

В позиции 3 указывается занимаемая субъектом декларирования должность или должность, на которую претендует лицо, а в позиции 4 — сведения о членах семьи субъекта декларирования.

В разделе II декларации указываются сведения о доходах субъекта декларирования и членов его семьи.

При этом в позиции 5 указывается общая сумма совокупного дохода. Сведения о сумме, указанной субъектом декларирования в позиции 5, должны равняться арифметической сумме сведений, указанных в позициях 6 — 20.

Для правильного отражения в декларации полученного дохода рекомендуется обращаться к подтверждающим документам (справкам о доходах, квитанциям, платежным поручениям, договорам), а в случае их отсутствия или невозможности получения их дубликатов — получить соответствующую информацию у предприятия, учреждения, организации, физического лица, от которого получен доход. Например, лицо имеет возможность получить в банке точную информацию о сумме полученных в течение определенного периода процентов по вкладам.

В поле «пересчитанного в гривни» в позициях 21 — 22 указываются сведения по официальному курсу гривни к соответствующей иностранной валюте, установленному Национальным банком Украины на день проведения финансовой операции.

В разделе III указываются сведения о недвижимом имуществе, находящемся в собственности, аренде или на другом праве пользования субъекта декларирования и членов его семьи, а также их расходах на приобретение этого имущества.

С целью максимально точного отражения сведений в указанном разделе декларации целесообразно детализировать, находится ли имущество в собственности либо в аренде или же указывать иное право пользования. Такие сведения рекомендуется указывать в позиции «Местонахождение объекта».

Кроме того, в случае когда соответствующее имущество находится в общей совместной или долевой собственности, целесообразно в указанной позиции также отражать указанную информацию с указанием доли (для общей долевой собственности).

Поле «сумма расходов (грн.) на приобретение в собственность/аренду или в иное право пользования» в позициях 23 — 28 заполняется, если единовременный расход (вклад/взнос) по каждой из указанных позиций в отчетном году равен или превышает 150 тыс. гривень.

Поэтому, например, лицо, которое имеет недвижимое имущество, приобретенное задолго до отчетного периода, обязано указать в декларации информацию об объекте недвижимости, не указывая при этом информацию о расходах. Декларант также не указывает информацию о расходах на приобретенный в отчетном году объект, если единовременный расход на его приобретение не превышает 150 тыс. гривень.

С 1 января 2014 года соответствующая сумма единовременного расхода, подлежащая декларированию, будет составлять 80 тыс. гривень.

Информацию в указанном разделе с целью избежания ошибок рекомендуется указывать на основании соответствующих правоустанавливающих документов.

В разделе IV указываются сведения о транспортных средствах, находящихся в собственности, аренде или на другом праве пользования субъекта декларирования и членов его семьи, а также их расходах на приобретение этих средств.

В подавляющем большинстве правила заполнения раздела III применяются и к этому разделу.

Необходимо заметить, что сведения о длине транспортного средства указываются только в позициях 37, 38, 42 и 43.

Сведения о транспортных средствах рекомендуется указывать на основании данных технических паспортов, других официальных документов, в которых отражены характеристики транспортного средства. Уточнение можно сделать в органах, где зарегистрированы транспортные средства.

Поле «сумма расходов (грн.) на приобретение в собственность/аренду или в иное право пользования» в позициях 35 — 39 заполняется, если единовременный расход (вклад/взнос) по каждой из указанных позиций в отчетном году равен или превышает 150 тыс. гривень.

С 1 января 2014 года соответствующая сумма единовременного расхода, подлежащая декларированию, будет составлять 80 тыс. гривень.

В разделе V указываются сведения о вкладах в банках, ценные бумаги и другие активы декларанта и членов его семьи.

Поле «всего» в позициях 46, 48, 50 заполняется, если единовременный расход (вклад/взнос) по каждой из указанных позиций в отчетном году равен или превышает 150 тыс. гривень.

Таким образом, если сумма вложенных в отчетном году средств, например, на депозитный счет в банке не превышает указанный размер, сведения о таком вкладе в позиции «вложенных в отчетном году» не указываются. Это однако не освобождает от обязанности отражения общей суммы вложенных средств на счетах в банках на конец отчетного года. Такой же подход применяется и к стоимости ценных бумаг и размеру взносов в уставный (складочный) капитал общества, предприятия, организации.

С 1 января 2014 года соответствующая сумма единовременного расхода, подлежащая декларированию, будет составлять 80 тыс. гривень.

В поле «в том числе за рубежом» в позициях 45 — 53 указываются сведения по официальному курсу гривни к соответствующей иностранной валюте, установленному Национальным банком Украины на день проведения финансовой операции.

В полях «всего» и «в том числе за рубежом» в позициях 45 — 53 указывается полное наименование банков, других финансовых учреждений, обществ, предприятий, организаций и т. п., с которыми у субъекта декларирования или членов его семьи имеются соответствующие отношения.

В разделе VI указываются сведения о финансовых обязательствах субъекта декларирования и членов его семьи.

Поле «всего» в позициях 56 и 59 заполняется, если единовременный расход (вклад/взнос) по каждой из указанных позиций в отчетном году равен или превышает 150 тыс. гривень.

С 1 января 2014 года соответствующая сумма единовременного расхода, подлежащая декларированию, будет составлять 80 тыс. гривень.

Из приведенного следует, что в позиции «Содержание указанного в разделах III — V имущества» указываются сведения о расходах субъекта декларирования на такое содержание только в случае, если сумма единовременного расхода равна или превышает упомянутый размер. Следует обратить внимание на то, что это правило не касается членов семьи субъекта декларирования, сведения о расходах которых должны отражаться независимо от их размера.

В то же время с 1 января 2014 года правило о заполнении только в случае осуществления единовременного расхода на соответствующую сумму будет распространяться и на указанные сведения (позиция 62).

Также для достоверного отражения данных о финансовых обязательствах рекомендуется обращаться к соответствующим подтверждающим документам или получать информацию в банках, других финансовых учреждениях, страховых компаниях и т. п.

В позициях 54 — 64 указываются сведения по официальному курсу гривни к соответствующей иностранной валюте, установленному Национальным банком Украины на день проведения финансовой операции.

Проверка деклараций

С 1 января 2014 года вступят в силу изменения к статье 12 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», которые предусматривают осуществление уполномоченными подразделениями государственных органов, органов местного самоуправления, других юридических лиц публичного права трех видов проверок деклараций об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера:

1) проверка фактов своевременности подачи деклараций;

2) проверка деклараций на наличие конфликта интересов;

3) логический и арифметический контроль деклараций.

Проверка факта своевременности подачи декларации осуществляется в течение пятнадцати рабочих дней со дня, в который такая декларация должна быть подана.

Проверка декларации на наличие конфликта интересов субъекта декларирования осуществляется в течение тридцати дней со дня подачи декларации и заключается в сравнении служебных обязанностей субъекта декларирования с его и членов его семьи финансовыми интересами.

Логический и арифметический контроль декларации осуществляется в течение тридцати дней со дня подачи декларации в порядке, определенном центральным органом исполнительной власти, ответственным за формирование государственной налоговой политики, и Министерством юстиции Украины.

В случае выявления во время проверки декларации арифметических или логических ошибок уполномоченное подразделение безотлагательно в письменном виде сообщает об этом соответствующему субъекту декларирования, который имеет право в течение пяти дней со дня получения такого уведомления подать в уполномоченное подразделение письменное объяснение и/или исправленную декларацию.

В связи с проведением логического и арифметического контроля декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера субъекта декларирования уполномоченное подразделение имеет право делать запросы в государственные органы, органы власти Автономной Республики Крым, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации независимо от формы собственности относительно указанных сведений.

Государственные органы, органы власти Автономной Республики Крым, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, которым направлен запрос уполномоченного подразделения, обязаны не позднее десяти рабочих дней со дня получения запроса подать копии необходимых документов или соответствующую информацию.

В случае установления по результатам предусмотренных этой статьей проверок признаков правонарушения уполномоченное подразделение в письменном виде уведомляет руководителя соответствующего государственного органа, органа власти Автономной Республики Крым, его аппарата, органа местного самоуправления, юридического лица публичного права и правоохранительные органы.

Ответственность

Неподача или несвоевременная подача декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, а также неуведомление или несвоевременное уведомление об открытии валютного счета в учреждении банка-нерезидента влечет за собой административную ответственность в соответствии со статьей 172⁶ Кодекса Украины об административных правонарушениях.

11. Конфликт интересов

Особое внимание в деятельности лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, приравненных к ним лиц следует уделять предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

В соответствии с абзацем четвертым статьи 1 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» конфликт интересов — это противоречие между личными имущественными, неимущественными интересами лица или близких ему лиц и его служебными полномочиями, наличие которого может повлиять на объективность или непредвзятость принятия решений, а также на совершение или несовершение действий при выполнении предоставленных ему служебных полномочий.

Наличие конфликта интересов не обязательно приводит к фактам коррупции, однако существенно повышает риск совершения коррупционных деяний и является по существу их предпосылкой. Поэтому законодательством предусмотрен ряд положений по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Так, статьей 14 указанного Закона определены основные, связанные с конфликтом интересов, обязанности указанных лиц:

1) принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;

2) сообщать безотлагательно непосредственному руководителю о наличии конфликта интересов.

Эти положения носят общий характер. Несколько конкретизирует вопросы предупреждения конфликта интересов статья 15 Закона Украины «О правилах этического поведения», в соответствии с которой лица, уполномоченные на выполнение функций государства или местного самоуправления, несмотря на личные интересы, принимают исчерпывающие меры по недопущению конфликта интересов, а также не допускают совершения действий или бездействия, которые могут повлечь возникновение конфликта интересов или создать впечатление его наличия. Указанные лица не могут прямо или опосредованно побуждать каким-либо способом подчиненных к принятию решений, совершать действия или бездействие в пользу своих личных интересов и/или интересов третьих лиц.

Приведенное означает, что в первую очередь необходимо предотвращать возникновение конфликта интересов. Поэтому ошибочной является практика осознанного создания служащим обстоятельств конфликта интересов, а в дальнейшем принятие им мер по его урегулированию.

Встречаются случаи установления в законодательстве особенностей применения правила, касающегося сообщения о конфликте интересов. В частности, речь идет о части первой статьи 12¹ Закона Украины «О службе в органах местного самоуправления», в соответствии с которой в случае возникновения конфликта интересов в течение срока осуществления полномочий сельский, поселковый, городской голова, секретарь сельского, поселкового, городского совета, председатель, заместитель председателя областного, районного совета обязаны немедленно доложить об этом соответствующему совету и принять все необходимые меры, направленные на предотвращение конфликта интересов.

На законодательном уровне в ряде отраслевых законов предусмотрены следующие способы урегулирования конфликта интересов в случае уведомления подчиненным своего непосредственного руководителя о наличии конфликта интересов:

• поручение выполнения соответствующего служебного задания другому должностному лицу;

• личное выполнение руководителем служебного задания;

• иным способом, предусмотренным законодательством.

Такие положения, в частности, предусмотрены законами Украины «О милиции», «О прокуратуре», «О Службе безопасности Украины», «О государственной службе», «О государственной охране органов государственной власти Украины и должностных лиц», «О службе в органах местного самоуправления», «О дипломатической службе», «О Государственной пограничной службе Украины», «О Государственной уголовно-исполнительной службе Украины», «О Государственной службе специальной связи и защиты информации Украины», «О воинской обязанности и военной службе».

Кроме того, с целью предотвращения и урегулирования конфликта интересов с 1 января 2014 года вступит в силу норма Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», в соответствии с которой лица, указанные в пункте 1, подпункте «а» пункта 2 части первой статьи 4 этого Закона, обязаны будут в течение десяти дней после назначения (избрания) на должность передать в управление другому лицу принадлежащие им предприятия и корпоративные права в порядке, установленном законом. В таком случае указанным лицам запрещается передавать в управление принадлежащие им предприятия и корпоративные права в пользу членов своей семьи.

Что касается других предусмотренных законодательством путей урегулирования конфликта интересов, в качестве примера можно привести установленный процессуальным законодательством институт отвода (самоотвода) судьи, прокурора, секретаря судебного заседания, следователя, эксперта, других участников осуществления.

Указанный способ разрешения конфликта интересов является распространенным и в других процедурах: например, отвод (самоотвод) государственного исполнителя в исполнительном производстве, отвод (самоотвод) члена Высшей квалификационной комиссии судей Украины и т. п.

Вопросу урегулирования конфликта интересов посвящен отдельный раздел Общих правил поведения государственного служащего, утвержденных приказом Главного управления государственной службы Украины от 4 августа 2010 года № 214.

Указанный акт определяет следующие основные правила по урегулированию конфликта интересов:

1) необходимость устранения обстоятельств, которые могут привести к возникновению конфликта интересов до того, как государственный служащий будет назначен на должность;

2) сообщение о конфликте интересов:

• в случае когда обстоятельства, которые могут привести к возникновению конфликта интересов, сложились после назначения на должность, государственный служащий должен безотлагательно сообщить в письменной форме об этом своему непосредственному руководителю и срочно принять меры по устранению таких обстоятельств;

• если государственному служащему стало известно о наличии конфликта интересов у других государственных служащих, ему необходимо сообщить об этом своему непосредственному руководителю;

• государственный служащий, который сообщил о конфликте интересов своему непосредственному руководителю и считает, что принятые меры недостаточны, может сообщить об этом в письменной форме руководителю органа государственной власти;

3) пути урегулирования конфликта интересов:

• поручение выполнения соответствующего служебного задания другому должностному лицу; • личное выполнение руководителем служебного задания; • отказ от участия в принятии решения коллегиальным органом (комитета, комиссии, коллегии, совета и т. п.), если такое неучастие не влияет на полномочия этого органа. В случае если неучастие государственного служащего, у которого возник конфликт интересов и который входит в состав коллегиального органа, в принятии решений этим органом приведет к утрате полномочий этим органом, участие такого государственного служащего в принятии решений должно осуществляться под контролем;	}	Указанные пути урегулирования конфликта интересов целесообразно применять для урегулирования конфликта интересов, имеющего временный (разовый) характер
• лишение частного интереса, по поводу которого может возникнуть конфликт интересов, путем отчуждения корпоративных прав, имущества или имущественных прав, передачи их в доверительное управление или любым другим способом; • замещение государственного служащего другим лицом; перевод на другую должность соответствующей категории должностей государственных служащих; • осуществление контроля за решениями, принимаемыми государственным служащим. В решении об осуществлении контроля указываются форма контроля, ответственное лицо и требования к государственному служащему относительно принятия решений по предмету конфликта интересов; • иным способом, предусмотренным законодательством	}	Указанные пути урегулирования конфликта интересов целесообразно применять для урегулирования конфликта интересов, имеющего постоянный или длительный характер

 

Что касается последнего способа урегулирования конфликта интересов, то упомянутые Общие правила пре-дусматривают следующие формы осуществления контроля:

проверка лицом, определенным руководителем государственного органа, содержания решений или проектов решений, которые принимаются или разрабатываются государственным служащим или соответствующим коллегиальным органом по вопросам, связанным с предметом конфликта интересов;

рассмотрение дел и принятие решений государственным служащим в присутствии лица, определенного руководителем государственного органа.

12. Увольнение в связи с привлечением к ответственности за коррупционные правонарушения

Одним из последствий привлечения лица к ответственности за совершение коррупционного правонарушения является освобождение от должности, которое происходит по особым правилам, имеющим отличия в зависимости от категории должностных лиц.

В соответствии с частью второй статьи 22 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» досрочное прекращение полномочий лица на выборной должности, прекращение полномочий должностного лица на должности, увольнение, осуществляемое по решению Президента Украины, Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, увольнение военного должностного лица с военной службы в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение, связанное с нарушением ограничений, предусмотренных этим Законом, осуществляются с учетом особенностей, определенных Конституцией и законами Украины.

Упомянутые особенности преимущественно заключаются в том, что увольнение по решению Президента Украины, Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины осуществляется в отношении тех лиц, которые ими назначаются (избираются). Так, например, в соответствии с частью четвертой статьи 45 Закона Украины «О Кабинете Министров Украины», члены Кабинета Министров Украины за совершение коррупционных правонарушений или нарушение требований к поведению лиц, уполномоченных на выполнение функций государства (запрет использования служебного положения в личных целях, предотвращение конфликта интересов и т. п.), могут быть уволены Президентом Украины в порядке, определенном частью первой статьи 18 этого Закона. Решение Президента Украины об освобождении от должности члена Кабинета Министров Украины принимается в форме указа Президента Украины. Член Кабинета Министров Украины освобождается от должности со дня издания Президентом Украины указа об освобождении от должности члена Кабинета Министров Украины.

Учитывая особенности правового положения судей, для них также установлена особая процедура увольнения. В соответствии со статьей 126 Конституции Украины судья освобождается от должности органом, который его избрал или назначил, в частности, и при наличии особых обстоятельств, а именно: в случае нарушения судьей присяги, вступления в законную силу обвинительного приговора в отношении него, нарушения судьей требований о несовмещении. Так, в соответствии со статьей 106 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» суд, вынесший обвинительный приговор в отношении судьи, немедленно извещает об этом Высшую квалификационную комиссию судей Украины. В случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи Высшая квалификационная комиссия судей Украины извещает об этом Высший совет юстиции, который вносит представление об освобождении судьи от должности. Судья, в отношении которого обвинительный приговор суда вступил в законную силу, не может продолжать осуществлять свои полномочия и теряет предусмотренные законом гарантии независимости и неприкосновенности судьи, право на денежное и другое обеспечение. Согласно статье 105 указанного Закона факты, свидетельствующие о нарушении судьей присяги, должны быть установлены Высшей квалификационной комиссией судей Украины или Высшим советом юстиции. Освобождение судьи от должности на основании нарушения им присяги судьи происходит по представлению Высшего совета юстиции после рассмотрения этого вопроса на ее заседании в соответствии с Законом Украины «О Высшем совете юстиции». На основании представления Высшего совета юстиции Президент Украины издает указ об освобождении судьи от должности. На основании представления Высшего совета юстиции Верховная Рада Украины принимает постановление об освобождении судьи от должности. В свою очередь, часть вторая статьи 32 Закона Украины «О Высшем совете юстиции» четко определяет, что нарушением судьей присяги является, среди прочего, несоблюдение судьей требований и ограничений, установленных Законом Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции». Указанной статьей также предусмотрено, что вопрос об освобождении судьи по основаниям, предусмотренным пунктами 4 — 6 части пятой статьи 126 Конституции Украины (нарушение судьей требований о несовмещении, нарушение судьей присяги, вступление в законную силу обвинительного приговора в отношении него), Высший совет юстиции рассматривает после представления Высшей квалификационной комиссией судей Украины соответствующего заключения или по собственной инициативе. Решение о внесения Высшим советом юстиции представления об увольнении судьи в соответствии с пунктами 4, 5 и 6 части пятой статьи 126 Конституции Украины принимается большинством голосов членов от конституционного состава Высшего совета юстиции.

В свою очередь, статьей 111 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» установлено, что вопрос об освобождении от должности судьи, избранного бессрочно, рассматривается на пленарном заседании Верховной Рады Украины без заключения комитетов Верховной Рады Украины и любых проверок. Решение об освобождении от должности судьи принимается большинством от конституционного состава Верховной Рады Украины и оформляется постановлением Верховной Рады Украины. В случае неполучения количества голосов народных депутатов Украины, предусмотренных частью четвертой этой статьи, по освобождению от должности судьи, избранного бессрочно, проводится повторное голосование.

Что касается прекращения полномочий депутатами, то законодательством предусмотрены основания и порядок досрочного прекращения полномочий как народных депутатов Украины, так и депутатов местных советов. В частности, в соответствии со статьей 4 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины», полномочия народного депутата, среди прочего, прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора в отношении него. Следовательно, в случае привлечения народного депутата Украины к уголовной ответственности за совершение коррупционного правонарушения, его полномочия могут быть досрочно прекращены. В соответствии со статьей 5 этого же Закона решение о досрочном прекращении полномочий народного депутата принимается в десятидневный срок по представлению комитета, в компетенцию которого входят вопросы депутатской этики, большинством от конституционного состава Верховной Рады Украины. О досрочном прекращении полномочий народного депутата в связи с привлечением его к административной ответственности за совершение коррупционного административного правонарушения следует отметить, что механизм такого прекращения законодательством не предусмотрен.

В отличие от народных депутатов, в соответствии со статьей 5 Закона Украины «О статусе депутатов местных советов» в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда, по которому депутат осужден к лишению свободы, или вступления в законную силу решения суда по привлечению его к ответственности за коррупционное правонарушение, его полномочия депутата местного совета прекращаются досрочно при наличии перечисленных оснований, удостоверенных официальными документами, без принятия решения соответствующего совета.

Что касается сельского, поселкового или городского головы, то в соответствии с частью первой статьи 79 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» полномочия председателя считаются досрочно прекращенными в случае вступления в законную силу обвинительного приговора в отношении него, а также вступления в законную силу решения суда о привлечении его к административной ответственности за коррупционное правонарушение. По таким основаниям полномочия прекращаются досрочно, а соответствующее лицо освобождается от должности со дня принятия соответствующим советом решения, которым указанный факт принимается к сведению.

Такие основания увольнения с военной службы, как обвинительный приговор суда, вступивший в законную силу, которым назначено наказание в виде лишения свободы, ограничения свободы, лишения воинского звания или лишения права занимать определенные должности, а также вступление в законную силу судебного решения о привлечении к ответственности за административное коррупционное правонарушение предусмотрены статьей 26 Закона Украины «О воинской обязанности и военной службе».

В соответствии с абзацем вторым части второй статьи 22 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» другие лица (имеются в виду лица, не указанные в абзаце первом этой же части статьи), которые привлечены к уголовной или административной ответственности за коррупционные правонарушения, связанные с нарушением ограничений, предусмотренных этим Законом, подлежат освобождению от соответствующих должностей в трехдневный срок со дня получения государственным органом, органом местного самоуправления, предприятием, учреждением, организацией копии соответствующего судебного решения, вступившего в законную силу, если иное не предусмотрено законом. Соответствующее основание увольнения отдельно предусмотрено как в Кодексе законов о труде Украины (пункт 71 части первой статьи 36), так и рядом отраслевых законов, которыми урегулирована деятельность той или иной категории лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления (например, пункт 7 части первой статьи 30 Закона Украины «О государственной службе»).

Необходимо обратить внимание на то, что частью второй статьи 22 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» предусмотрено увольнение только за привлечение к ответственности за коррупционные правонарушения, связанные с нарушением ограничений, предусмотренных этим Законом. Это означает, что такое следствие привлечения к ответственности за коррупционное правонарушение, как увольнение, должно обязательно применяться лишь в случае нарушения установленных указанным Законом ограничений и не касается случаев привлечения к ответственности за несоблюдение предусмотренных этим Законом обязанностей (например, несвоевременная подача декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера).

В соответствии с частью третьей статьи 22 указанного Закона об освобождении лица от должности в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение, связанное с нарушением ограничений, предусмотренных этим Законом, руководитель государственного органа, органа местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации в трехдневный срок в письменном виде извещает суд, который вынес обвинительный приговор или принял постановление о наложении административного взыскания за коррупционное правонарушение, и специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам государственной службы.

Таким образом обеспечивается контроль за соблюдением положения законодательства относительно увольнения лиц, привлеченных к ответственности за совершение коррупционного правонарушения.

Порядок информирования Национального агентства по вопросам государственной службы о лицах, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, уволенных в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение, утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 12 октября 2011 года № 1072.

Министры, руководители других центральных и местных органов исполнительной власти, территориальных органов центральных органов исполнительной власти, Председатель Совета министров Автономной Республики Крым, председатели областных, Киевской и Севастопольской городских, районных, районных в гг. Киеве и Севастополе госадминистраций, сельских, поселковых, городских, районных в городе, районных, областных советов подают в Нацгосслужбу информацию о лицах в трехдневный срок после принятия ими соответствующих решений.

Эта информация подается в табличной форме, в которой указываются следующие данные:

— фамилия, имя, отчество, дата рождения лица;

— место работы и должность;

— принятое судом решение (статья Кодекса Украины об административных правонарушениях или Уголовного кодекса Украины, вид наказания, день вступления в законную силу решения суда);

— принятое руководителем решение (дата, номер, краткое содержание приказа или распоряжения);

— дополнительная информация (примечания).

В соответствии с пунктом 4 указанного Порядка Нацгосслужба обращается в случае выявления фактов невыполнения должностными лицами органов исполнительной власти и местного самоуправления требований части третьей статьи 22 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» в Генеральную прокуратуру Украины с предложением по принятию мер прокурорского реагирования, а также подает ежеквартально до 5 числа следующего месяца Кабинету Министров Украины обобщенную информацию о лицах с заключениями и предложениями.

Выявление указанных фактов возможно по результатам применения такого инструмента, как сверка информации об уволенных лицах с данными Единого государственного реестра лиц, совершивших коррупционные правонарушения.

Совместным приказом Министерства юстиции Украины и Национального агентства Украины по вопросам государственной службы от 19 ноября 2012 года № 1764/228 утвержден Порядок сверки перечня лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, которые освобождены от должностей в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение, со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре лиц, совершивших коррупционные правонарушения.

В соответствии с указанным Порядком указанная сверка проводится ежеквартально и состоит из двух этапов:

• Нацгосслужба не позднее 2 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, предоставляет Минюсту информацию о лицах, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, уволенных в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение, поступившую в течение отчетного периода в Нацгосслужбу;

• Минюст сверяет полученную информацию с данными Единого государственного реестра лиц, совершивших коррупционные правонарушения, и не позднее следующего рабочего дня после получения информации от Нацгосслужбы информирует Нацгосслужбу о наличии в указанном реестре информации о лицах, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, которые были освобождены из должностей в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение.

13. Работа по предотвращению коррупции в государственных органах и органах местного самоуправления

Антикоррупционные подразделения

Организация работы по предотвращению коррупции в государственных органах и органах местного самоуправления должна осуществляться на системной основе.

Обеспечению эффективности деятельности в этой сфере способствует создание или определение в зависимости от структуры определенного органа подразделения или должностного лица по вопросам предотвращения и выявления коррупции.

Деятельность таких подразделений (лиц) в системе органов исполнительной власти урегулирована постановлением Кабинета Министров Украины от 8 декабря 2009 года № 1422 «Вопросы предотвращения и выявления коррупции в органах исполнительной власти».

Этим постановлением утверждено Типовое положение о подразделении по вопросам предотвращения и выявления коррупции.

В то же время постановлением Кабинета Министров Украины от 4 сентября 2013 года № 706 «Вопросы предотвращения и выявления коррупции» утверждена новая редакция Типового положения об уполномоченном подразделении (лице) по вопросам предотвращения и выявления коррупции, которая вступит в силу с 1 января 2014 года.

Указанным нормативно-правовым актом руководителям министерств, других центральных органов исполнительной власти, Председателю Совета министров Автономной Республики Крым, руководителям органов исполнительной власти Автономной Республики Крым, председателям областных, Киевской и Севастопольской городских, районных государственных администраций с учетом требований упомянутого Типового положения поручено:

создать (определить) и обеспечить функционирование подразделений (лиц) по вопросам предотвращения и выявления коррупции в пределах общей численности работников аппаратов министерств, других центральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, аппарата Совета министров Автономной Республики Крым, аппаратов органов исполнительной власти Автономной Республики Крым, аппаратов областных, Киевской и Севастопольской городских, районных государственных администраций;

обеспечить создание (определение) и функционирование подразделений (лиц) по вопросам предотвращения и выявления коррупции на предприятиях, в учреждениях и организациях, относящихся к сфере управления министерств, других центральных и местных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Автономной Республики Крым.

Также постановлением рекомендовано руководителям министерств, других центральных органов исполнительной власти, председателям областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций с учетом требований указанного Типового положения создать и обеспечить функционирование подразделений по вопросам предотвращения и выявления коррупции в пределах общей численности работников центрального аппарата министерств, других центральных органов исполнительной власти, аппарата областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций.

Положение предусматривает возможность определения уполномоченного лица по вопросам предотвращения и выявления в случае нецелесообразности создания в органе исполнительной власти, на предприятии, в учреждении и организации уполномоченного подразделения, учитывая структуру, численность работников, в том числе являющихся субъектами декларирования, а также объем, характер и сложность работы.

Типовое положение среди основных задач подразделения определяет такие:

1) подготовка, обеспечение и контроль за осуществлением мероприятий по предотвращению коррупции;

2) оказание методической и консультационной помощи по вопросам соблюдения требований антикоррупционного законодательства;

3) участие в информационном и научно-исследовательском обеспечении осуществления мероприятий по предотвращению и выявлению коррупции, а также международном сотрудничестве в указанной сфере;

4) проведение организационной и разъяснительной работы по предотвращению, выявлению и противодействию коррупции;

5) проведение проверки фактов своевременности подачи деклараций об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, проверки таких деклараций на наличие конфликта интересов, а также осуществление их логического и арифметического контроля;

6) осуществление контроля за соблюдением требований законодательства по урегулированию конфликта интересов.

Уполномоченное подразделение в соответствии с возложенными на него задачами:

1) разрабатывает и проводит мероприятия по предотвращению коррупционных правонарушений, а также осуществляет контроль за их проведением;

2) предоставляет другим структурным подразделениям органа исполнительной власти, предприятия, учреждения, организации и их отдельным работникам разъяснения по применению антикоррупционного законодательства;

3) принимает меры по выявлению конфликта интересов и содействует его устранению, контролирует соблюдение требований законодательства по урегулированию конфликта интересов, а также выявляет благоприятные для совершения коррупционных правонарушений риски в деятельности должностных и служебных лиц органа исполнительной власти, предприятия, учреждения и организации, вносит их руководителям предложения по устранению таких рисков;

4) оказывает помощь в заполнении деклараций об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, проводит в установленном законодательством порядке проверку фактов свое-временности подачи указанных деклараций, их проверку на наличие конфликта интересов, а также осуществляет логический и арифметический контроль деклараций;

5) в случае выявления во время проверки декларации арифметических или логических ошибок безотлагательно в письменном виде сообщает об этом соответствующему субъекту декларирования для предоставления им письменного объяснения и/или исправленной декларации;

6) в случае выявления фактов, которые могут свидетельствовать о совершении коррупционных правонарушений должностными или служебными лицами органа исполнительной власти, предприятия, учреждения и организации, а также признаков правонарушения по результатам проверок деклараций об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, информирует в установленном порядке о таких фактах руководителя органа исполнительной власти (его аппарата), предприятия, учреждения и организации, а также правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией;

7) ведет учет работников органа исполнительной власти, предприятия, учреждения и организации, привлеченных к ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

8) взаимодействует с подразделениями по вопросам предотвращения и выявления коррупции государственных органов, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, специально уполномоченными субъектами в сфере противодействия коррупции;

9) рассматривает в пределах полномочий уведомления о причастности работников органа исполнительной власти, предприятия, учреждения и организации к совершению коррупционных правонарушений.

Работники уполномоченного подразделения могут привлекаться к проведению:

1) экспертизы проектов нормативно-правовых актов, организационно-распорядительных документов, издаваемых органом исполнительной власти, с целью выявления причин, которые приводят или могут привести к совершению коррупционных правонарушений;

2) внутреннего аудита органа исполнительной власти, предприятия, учреждения и организации в части соблюдения требований антикоррупционного законодательства.

Как усматривается из указанных задач и полномочий, деятельность указанных подразделений должна сосредоточиваться на реализации превентивных антикоррупционных мероприятий. В то же время такие подразделения никоим образом не должны подменять собой правоохранительные органы.

Антикоррупционные планы

Залогом надлежащего осуществления мероприятий по предотвращению коррупции являются разработка и внедрение внутренних планов по предотвращению и противодействию коррупции. Наличие таких планов в центральных и местных органах исполнительной власти, Государственной судебной администрации прямо предусмотрено подпунктом 5 пункта 1 раздела III приложения 2 к Государственной программе по предотвращению и противодействию коррупции на 2011 — 2015 годы, утвержденной постановлением Кабинета Министров Украины от 28 ноября 2011 года № 1240.

Разработке таких планов должен предшествовать комплексный анализ специфики деятельности соответствующего органа, коррупционных рисков, которые возникают в процессе осуществления полномочий представителями данного органа, результатов проведения предварительных антикоррупционных мероприятий, характера совершаемых представителями органа коррупционных правонарушений.

С учетом указанных данных в план включаются соответствующие аналитические, организационные, контрольные, учебные и нормотворческие мероприятия.

Такие планы не имеют отдельно определенной формы, а поэтому разрабатываются как стандартные программные документы с четкой формулировкой мероприятия, конкретным определением ответственных за выполнение предусмотренных мероприятий (структурных подразделений или лиц), четких и понятных сроков их реализации.

Обязательным является проведение итогового обобщения состояния выполнения плана.

Коррупционные риски

Важной составляющей деятельности по предотвращению коррупции в конкретном органе являются выявление коррупционных рисков в деятельности органа (правовых, организационных и других факторов и причин, которые порождают, поощряют (стимулируют) коррупцию), их полное устранение или минимизация.

Среди таких рисков, в частности, наделение должностных лиц дискреционными полномочиями — совокупностью прав и обязанностей государственных органов и органов местного самоуправления, лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, которые предоставляют возможность по своему усмотрению определить полностью или частично вид и содержание принимаемого управленческого решения или возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких вариантов управленческих решений.

Дискреционные полномочия имеют следующие признаки:

1) позволяют органу (лицу, уполномоченному на выполнение функций государства или местного самоуправления) по своему усмотрению оценивать юридический факт (фактический состав), в результате чего могут возникать, изменяться или прекращаться правоотношения;

2) позволяют по своему усмотрению выбирать одну из нескольких форм реагирования на данный юридический факт;

3) предоставляют возможность органу (лицу, уполномоченному на выполнение функций государства или местного самоуправления) по своему усмотрению выбирать меру публично-правового воздействия в отношении физических и юридических лиц, его вид, размер, способ реализации;

4) позволяют органу (лицу, уполномоченному на выполнение функций государства или местного самоуправления) выбрать форму реализации своих полномочий — издание нормативного или индивидуально правового акта, совершение (воздержание от совершения) административного действия;

5) наделяют орган (лицо, уполномоченное на выполнение функций государства или местного самоуправления) правом полностью или частично определять порядок осуществления юридически значимых действий, в том числе срок и последовательность их осуществления;

6) предоставляют возможность органу (лицу, уполномоченному на выполнение функций государства или местного самоуправления) по своему усмотрению определять способ выполнения управленческого решения, в том числе передавать выполнение принятого решения подчиненным лицам, другим государственным органам и органам местного самоуправления, устанавливать сроки и процедуру выполнения.

Устранение такого риска, как правило, требует усовершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность соответствующих должностных лиц.

Еще одним распространенным коррупционным риском в деятельности лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления является ненадлежащая организация работы, которая проявляется в создании соответствующих условий, побуждающих граждан прибегать к коррупционным действиям. В первую очередь это касается сферы предоставления административных услуг. В качестве примера можно привести ограниченный доступ к органу или должностному лицу, искусственное создание очередей, установление неудобного для граждан графика приема, установление обязанности предоставления дополнительных, не предусмотренных законодательством, документов, отсутствие надлежащих условий для пребывания граждан в органе, отсутствие информации о процедуре предоставления услуги и т. п. Устранение таких рисков возможно путем более широкого использования информационно коммуникационных технологий (внедрения электронной очереди, предварительной записи по телефону или через электронный ящик), установление удобного для граждан графика работы, наличие информационных стендов и распространение информации о порядке предоставления услуг в средствах массовой информации, обеспечение надлежащих бытовых условий для посетителей, обеспечение свободного доступа к необходимым бланкам и т. п.

Существенным коррупционным риском является недобросовестность поведения служебных и должностных лиц. Этически-психологические аспекты и социально-правовые факторы имеют достаточно большое влияние на добросовестность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, при выполнении последними должностных обязанностей, поскольку служащий всегда принимает решение в первую очередь на основании собственного опыта, психологического отношения к выполняемой работе, а также основываясь на личных убеждениях и персональном социально-материальном положении. На сегодняшний день правила поведения лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, определены Законом Украины «О правилах этического поведения». Указанный нормативно-правовой акт является правовой основой для кодексов или стандартов поведения. Такие кодексы уже имеются в ряде органов. В целом для государственных служащих действуют Общие правила поведения, утвержденные приказом Главного управления государственной службы Украины от 4 августа 2010 года № 214, о которых упоминалось выше.

Необходимо добавить, что руководители должны демонстрировать и поощрять этическое поведение, в частности, путем создания адекватных условий работы, дачи действенной оценки показателей работы.

Условия публичной службы и работа с кадрами также должны поощрять этическое поведение (условия приема на работу, перспективы продвижения по службе, возможности повышения квалификации, адекватная оплата труда и политика в сфере работы с кадрами).

Анализируя коррупционные риски в деятельности лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, следует обратить внимание на отсутствие контроля со стороны руководства.

С целью недопущения (предотвращения) возникновения такого коррупционного риска контроль со стороны непосредственного руководства должен осуществляться:

— систематически, т. е. нести регулярный характер, или постоянно;

— всесторонне, т. е. как можно больше охватывать все вопросы и направления работы;

— путем проверки не только тех служащих, которые имеют слабые результаты работы, но и тех, которые имеют хорошие результаты;

— объективно, т. е. исключать предубежденность;

— гласно, т. е. результаты контроля должны быть известны тем лицам, которые подлежали контролю;

— результативно (действенно), т. е. в зависимости от результатов контроля должны приниматься соответствующие меры.

Также для предотвращения возникновения этого риска необходимым является такое обязательное мероприятие, как оказание непосредственным руководством государственным служащим практической помощи в реализации поставленных задач.

В лучшем случае контроль со стороны руководства должен содержать все перечисленные категории, в результате чего будут устранены условия для возникновения других коррупционных рисков.

Как коррупционный риск необходимо рассматривать и конфликт интересов. О путях его устранения речь шла выше.

Должности с повышенным коррупционным риском

Рекомендуемым инструментом предотвращения коррупции является определение перечня должностей с повышенным коррупционным риском, т. е. тех, характер полномочий которых создает более высокую по сравнению с другими угрозу совершения коррупционных правонарушений.

Речь идет, в первую очередь, о должностях, пребывание на которых предусматривает реализацию полномочий по предоставлению административных услуг, проведению конкурсных процедур, осуществлению контроля или надзора и т. п.

Цель выделения упомянутых должностей — уделить особое внимание лицам, которые их занимают, более активное их привлечение к реализации антикоррупционных мероприятий.

Кроме того, на сегодняшний день Национальной антикоррупционной стратегией на 2011 — 2015 годы, одобренной Указом Президента Украины от 21 октября 2011 года № 1001, выделены зоны повышенного коррупционного риска: правоохранительная, медицинская, земельная, образовательная, налоговая, таможенная сферы, сферы государственных закупок и государственной службы. Приведенное свидетельствует о необходимости особенно активной работы по предотвращению коррупции среди лиц, работающих в упомянутых сферах.

В целом же устранение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих минимизирует возможность нарушения ими законодательства, положительно повлияет на улучшение работы государственных органов и органов местного самоуправления, будет способствовать повышению их авторитета.

Добропорядочные информаторы

Одним из важных средств предотвращения и противодействия коррупции является изменение достаточно распространенных в украинском обществе негативных представлений о лицах, предоставляющих руководству или правоохранительным органам информацию о проявлениях коррупции в своем коллективе. Международное сообщество признало поддержку таких лиц важной задачей государств, стремящихся быть демократическими и добропорядочными.

В украинском законодательстве существуют общие гарантии защиты таких лиц. В соответствии со статьей 20 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»:

А) лица, оказывающие помощь в предотвращении и противодействии коррупции, находятся под защитой государства. Государство обеспечивает осуществление правоохранительными органами правовых, организационно-технических и других мероприятий, направленных на защиту от противоправных посягательств на жизнь, здоровье, жилище и другое имущество лиц, оказывающих помощь в предотвращении и противодействии коррупции, а также близких им лиц;

Б) государственная защита лиц, оказывающих помощь в предотвращении и противодействии коррупции, осуществляется в соответствии с Законом Украины «Об обеспечении безопасности лиц, принимающих участие в уголовном судопроизводстве»;

В) лицо не может быть уволено или принуждено к увольнению, привлечено к дисциплинарной ответственности или подвергнуто со стороны руководителя или работодателя другим негативным мерам воздействия (перевод, аттестация, изменение условий труда и т. п.) в связи с сообщением им о нарушении требований этого Закона другим лицом.

Внутренними антикоррупционными планами или программами учреждений и организаций следует предусматривать специальные положения, касающиеся указанной категории лиц. В частности, речь идет о создании особых каналов предоставления такой информации, специальные тренинги для руководителей относительно надлежащего поведения в отношении такой категории лиц и т. п.

Служебные расследования (проверки)

Одним из действенных инструментов предотвращения коррупции является также проведение служебных расследований (проверок) по каждому факту привлечения служебных лиц к ответственности за коррупционные правонарушения.

В соответствии с частью четвертой статьи 22 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» с целью выявления причин и условий, способствовавших совершению коррупционного правонарушения или невыполнению требований этого Закона, по представлению специально уполномоченного субъекта в сфере противодействия коррупции по решению руководителя органа, в котором работает лицо, совершившее такое правонарушение, проводится служебное расследование в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины.

Порядок проведения служебного расследования в отношении лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 13 июня 2000 года № 950.

В то же время рекомендуемым является проведения таких расследований или проверок по каждому факту коррупционного правонарушения даже при отсутствии представления специально уполномоченного субъекта в сфере противодействия коррупции.

Качественное использование указанного инструмента позволит своевременно выявлять причины и условия, способствующие совершению коррупционных правонарушений, своевременно разрабатывать и принимать эффективные меры по их устранению.

 

СОВЕТЫ ЛИЦУ, УПОЛНОМОЧЕННОМУ НА ВЫПОЛНЕНИЕ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА ИЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1) Станьте примером нетерпимости к проявлениям коррупции. Своим поведением давайте окружающим понять, что не только не будете сами участвовать в коррупционных деяниях, но и не будете скрывать таких деяний своих коллег.

На момент поступления на государственную службу лицо обязуется добросовестно исполнять свои обязанности, соблюдать законодательство и принципы доб-ропорядочности в своем поведении. Таким образом, все сотрудники должны исполнять свои обязанности беспристрастно и справедливо.

Коррумпированное поведение работников нарушает законность и мораль, наносит вред авторитету как органа, в котором он работает, так и государству в целом. Оно разрушает веру в непредвзятость и объективность государственных органов.

Все работники органа должны добросовестно исполнять свои обязанности и быть примером как для своих коллег, так и для граждан в целом.

2) Решительно прекращайте попытки втянуть Вас в коррупционные деяния. Немедленно сообщайте о таких попытках руководству.

Во внешних контактах, например, с лицами, предоставляющими работу, товары, услуги за государственные средства, Вы должны с самого начала определить четкие пределы ваших полномочий и немедленно пресекать попытки втягивания в коррупционные деяния.

Не создавайте у окружающих впечатления, что Вы открыты для «небольших знаков внимания».

Не поддавайтесь искушению таким образом улучшить свое материальное положение.

Не стесняйтесь отказаться от подарка или отдать его обратно, сопровождая этот отказ разъяснением правил, которые Вы должны соблюдать.

Если Вы работаете в сферах повышенного коррупционного риска, Вам необходимо быть особо осторожным в отношении попыток третьих лиц повлиять на Ваше решение.

Четко придерживайтесь норм законодательства о запрете принятия вознаграждений или подарков и требований добропорядочного поведения.

Если третье лицо попросило Вас сделать ему противоправную услугу, немедленно проинформируйте об этом свое руководство. Это поможет избежать любого подозрения в коррупции и позволит принять меры против правонарушителей.

Если Вы противитесь попыткам втянуть Вас в коррупционные деяния, однако не информируете об этом руководство, лицо, склонявшее Вас к противоправному поведению, может повторить свою попытку, обратившись к кому-либо из Ваших коллег. Защитите своих коллег от искушения быть вовлеченными в коррупционные деяния.

3) Если у Вас возникает ощущение, что Вас хотят попросить об услуге, противоречащей Вашим обязанностям, привлеките кого-либо из своих коллег в качестве свидетеля.

Иногда в ходе разговора с посторонним лицом у Вас может возникнуть подозрение, что Вам будут пытаться сделать противоправное предложение, от которого будет трудно отказаться. Часто в такой ситуации не помогает только отказ от коррупционного поведения, поэтому Вам не стоит пытаться уладить ситуацию собственными силами. Пригласите к участию в разговоре одного из своих коллег.

4) Работайте так, чтобы Вашу работу можно было в любой момент проверить.

Ваша работа должна быть прозрачной и понятной для руководства, коллег и других лиц. Возможно, Вам придется изменить свое место работы (переход к выполнению новых заданий, переход в другое подразделение) или временно отсутствовать (болезнь, отпуск), поэтому Ваша работа должна быть настолько открытой, чтобы в любое время лицо, которое Вас заменит, могло исполнять Ваши обязанности.

5) Четко отделяйте служебную деятельность от своей частной жизни. Проверяйте, нет ли конфликта интересов между Вашими служебными обязанностями и частными интересами.

Попытки коррупции часто начинаются с того, что третьи лица пытаются расширить служебные контакты и перенести их в область частной жизни.

Известно, что особенно сложно отказать в «небольшой услуге», когда с этим лицом существуют дружеские отношения, а также когда сам служащий или его семья получает привилегии в любом виде (билеты на концерт, приглашение в дорогие рестораны), на которые нет возможности ответить тем же, и т. п. Следовательно, в частной жизни Вы с самого начала должны дать окружающим понять, что отделяете служебную деятельность от частной жизни. Это позволит избежать подозрения в Вашей коррумпированности.

У каждого лица, обращающегося к Вам в связи с Вашей служебной деятельностью, имеется право ожидать от Вас беспристрастного, справедливого, обоснованного, т. е. добропорядочного, поведения. Поэтому в ходе любой служебной деятельности, за которую Вы несете ответственность, проверяйте, не вступают ли Ваши собственные интересы, а также интересы Ваших близких лиц в конфликт с Вашими служебными обязанностями. Заботьтесь о том, чтобы никто не мог обвинить Вас в предвзятости.

Если в конкретных служебных обязанностях Вы видите возможное противоречие Ваших служебных обязанностей и частных интересов либо интересов третьих лиц, с которыми Вы связаны, немедленно известите об этом свое руководство с целью принятия соответствующих мер (например, освобождения Вас от выполнения задания).

Откажитесь от выполнения работы по совместительству, если это противоречит требованиям законодательства или интересам службы.

Если в случае конфликта интересов Вы предпочли собственные интересы, кроме ущерба Вашему личному авторитету, может будет нанесен ущерб авторитету всего органа, в котором Вы работаете.

6) Предотвращайте коррупцию, разоблачая случаи коррупционных деяний.

Коррупцию можно предотвратить только тогда, когда каждый служащий осознает свою ответственность за достижение общей цели создания свободного от коррупции органа.

Это означает, что все работники в рамках выполнения своих задач должны позаботиться о том, чтобы посторонние лица не имели возможности влиять на решение служащего и что коррумпированных коллег нельзя прикрывать из-за чувства солидарности или лояльности.

Не скрывайте противоправных деяний!