Министерство развития экономики, торговли и сельского хозяйства Украины на многочисленные обращения субъектов сферы публичных закупок о применении законодательства в сфере публичных закупок сообщает.
Закон Украины «О публичных закупках» (далее — Закон) определяет правовые и экономические принципы осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения потребностей государства, территориальных громад и объединенных территориальных громад.
Планирование закупок является динамическим и непрерывным процессом, осуществляемым заказчиками в течение года. С учетом указанного, Минэкономики подготовило ряд обобщенных ответов рекомендательного характера, которые охватывают процесс, предшествующий планированию, планирование и внесение изменений при необходимости в годовой план закупок субъектами хозяйственной деятельности, а также субъектами, финансируемыми из государственного и местных бюджетов.
Об обеспечении неотложных потребностей в начале года
Законом не установлена обязанность заказчика составлять и утверждать годовой план закупок на основании сметы (временной сметы), финансового плана (плана ассигнований, плана использования бюджетных средств).
Вместе с этим статьей 41 БКУ определены особенности формирования поступлений бюджета и осуществления расходов бюджета в случае несвоевременного вступления в силу Закона о Государственном бюджете Украины, которым, в частности, установлены ограничения по осуществлению некоторых расходов бюджета.
В свою очередь, в соответствии с абзацем 14 раздела І Общие вопросы приложения 2 Порядка о составлении финансового плана в случае неутверждения (несогласования) финансового плана в установленном порядке субъектам хозяйствования государственного сектора экономики следует придерживаться ограничений, установленных постановлением Кабинета Министров Украины от 03.10.2012 г. № 899 «О порядке осуществления расходов субъектами хозяйствования государственного сектора экономики в случае неутверждения (несогласования) годовых финансовых планов в установленном порядке», которое содержит запрет на осуществление некоторых видов расходов субъекта хозяйствования государственного сектора экономики.
Таким образом, учитывая, что Закон не содержит запретов относительно проведения закупок до вступления в силу Закона о Государственном бюджете Украины, утверждения сметы, плана использования бюджетных средств, финансового плана предприятия, заказчик для обеспечения неотложных потребностей в товарах, работах и услугах в следующем году может в конце текущего года (или в начале следующего года) начать закупку по соответствующему предмету закупки.
В то же время при заключении договора о закупке по результату процедуры распорядителю (получателю) бюджетных средств необходимо обязательно учитывать требования части первой статьи 23 БКУ и части четвертой статьи 48 БКУ, запрещающие взятие распорядителями (получателями) бюджетных обязательств и осуществление платежей без соответствующих бюджетных ассигнований, которые, в свою очередь, предоставляются в соответствии с установленными бюджетными назначениями.
Поэтому в проекте договора о закупке и договоре о закупке заказчику необходимо предусмотреть соответствующий порядок возникновения договорных обязательств в зависимости от реального финансирования.
При этом существенные условия договора о закупке не могут изменяться после его подписания до выполнения обязательств сторонами в полном объеме, кроме случаев, предусмотренных Законом.
Об осуществлении закупок в соответствии с временной и постоянной сметами
В соответствии с частью первой статьи 44 БКУ Государственный бюджет Украины исполняется по росписи, утверждаемой Министром финансов Украины, в соответствии с бюджетными назначениями в месячный срок со дня принятия Закона о Государственном бюджете Украины. Вместе с тем бюджетным законодательством определен порядок установления бюджетных ассигнований распорядителям бюджетных средств, в случае когда бюджетная роспись на следующий год не утверждена в установленный законодательством срок.
Так, пунктом 45 Порядка составления, рассмотрения, утверждения и основных требований к выполнению смет бюджетных учреждений, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 28.02.2002 г. № 228 (далее — Порядок), определено, что, в случае когда бюджетная роспись на следующий год не утверждена в установленный законодательством срок, в обязательном порядке составляется временная роспись бюджета на соответствующий период. Бюджетные учреждения составляют на этот период временные индивидуальные сметы, а заведения профессионального предвысшего и высшего образования, научные учреждения и заведения здравоохранения также временные индивидуальные планы использования бюджетных средств и временные индивидуальные помесячные планы использования бюджетных средств, которые утверждаются их руководителями.
Вместе с этим, принимая во внимание то, что Закон не содержит ограничений относительно проведения закупок до утверждения сметы бюджетного учреждения, заказчик, который является распорядителем бюджетных средств (получателем бюджетных средств), может осуществлять закупки товаров, работ и услуг в соответствии с временной индивидуальной сметой (временным индивидуальным планом использования бюджетных средств).
В то же время после утверждения и доведения постоянной сметы на год, выбор и проведение способов закупок осуществляется без учета объемов закупок, осуществленных в соответствии с временной индивидуальной сметой (временным индивидуальным планом использования бюджетных средств), руководствуясь соответствующими стоимостными пределами, определенными Законом.
В ином случае при наличии временной индивидуальной сметы (временного индивидуального плана использования бюджетных средств) заказчик может осуществлять закупку плановой потребности в товарах, работах и услугах на год. При этом в проекте договора о закупке и договоре о закупке такой заказчик может определить условие взятия обязательств по уплате части предмета закупки в пределах доведенной суммы во временной смете и предусмотреть условие об оплате остатка суммы договора исключительно при наличии средств согласно постоянной смете (плану использования бюджетных средств).
Пример 1
Годовая потребность в закупке услуг по уборке (ДК 021:2015: 90910000-9) бюджетного учреждения составляет 250 000 грн. В соответствии с временной индивидуальной сметой бюджетного учреждения предусмотрены расходы на указанную закупку в размере 60 000 грн. Остальные бюджетные назначения будут направлены после утверждения постоянной сметы.
Следовательно, с учетом вышеизложенных обстоятельств и учитывая, что Закон не содержит ограничений относительно проведения закупок до утверждения сметы бюджетного учреждения, в указанном случае для осуществления неотложных потребностей в начале года заказчик может:
1) после составления временной индивидуальной сметы внести в годовой план и провести закупку указанных услуг исходя из годовой потребности в указанной закупке на ожидаемую стоимость 250 000 грн путем применения одной из процедур закупок, определенных статьей 13 Закона, и предусмотреть в договоре о закупке обязательства по оплате части предмета закупки в пределах доведенной суммы в соответствии с временной сметой, при этом также предусмотрев условие об оплате остатка суммы договора исключительно при наличии средств согласно постоянной смете;
2) после составления временной индивидуальной сметы внести в годовой план и провести закупку указанных услуг исходя из суммы, утвержденной временной сметой (60 000 грн), путем применения упрощенной закупки. В то же время после утверждения и доведения сметы на год внести изменения в годовой план и провести закупку с учетом стоимостных пределов, определенных Законом, без учета объемов закупок, проведенных в соответствии с финансированием по временной смете (250 000 грн - 60 000 грн = 190 000 грн), путем применения упрощенной закупки.
О составлении годового плана
Законом установлено, что запланированные закупки включаются в годовой план. Согласно части первой статьи 4 Закона закупка осуществляется в соответствии с годовым планом.
С информацией о создании годового плана в электронной системе закупок можно ознакомиться по ссылке:
https://infobox.prozorro.org/articles/planuvannya-zakupivelnoji-diyalnosti
Следовательно, в соответствии с частью второй статьи 4 Закона в годовом плане, кроме информации о заказчике, в частности, указывается: название предмета закупки с указанием кода по Единому закупочному словарю (далее — ЕЗС) (в случае деления на лоты такие сведения должны указываться по каждому лоту) и названия соответствующих классификаторов предмета закупки и частей предмета закупки (лотов) (при наличии); размер бюджетного назначения и/или ожидаемая стоимость предмета закупки; код экономической классификации расходов бюджета (для бюджетных средств); вид закупки и ориентировочное начало проведения. В случае применения рамочного соглашения дополнительно указывается: срок действия рамочного соглашения; сторона рамочного соглашения (заказчик или централизованная закупочная организация, которая проводит закупку в интересах заказчика); ожидаемая стоимость с учетом всего запланированного срока действия рамочного соглашения.
При этом внесение указанной информации о каждой запланированной закупке осуществляется заказчиком перед проведением соответствующей закупки и не требует корректировки по результатам осуществления такой закупки, в том числе в случае, если такая закупка была отменена или признана такой, которая не состоялась в соответствии с требованиями Закона и/или по результатам ее проведения не был заключен договор о закупке.
Вместе с этим, принимая во внимание то, что максимальная экономия, эффективность, пропорциональность, открытость и прозрачность на всех стадиях закупок определены принципами осуществления публичных закупок, обнародование годового плана закупок заказчиками заранее, например в начале года, с включением в него всех запланированных закупок может способствовать повышению уровня конкуренции среди участников и результативности закупок.
Стоит также отметить, что порядок проведения закупок, определенный Законом, не предусматривает отражения в годовом плане изменения существенных условий договора о закупке, осуществляемого в порядке, определенном частью пятой статьи 41 Закона, а также других обязательств по договорам о закупке, заключенным в предыдущие годы и срок действия которых не закончился в установленном законодательством порядке.
В свою очередь, частью пятой статьи 3 Закона, а для заказчиков, которые осуществляют деятельность в отдельных сферах хозяйствования, — дополнительно частью шестой статьи 3 Закона, установлен перечень случаев, когда Закон не применяется.
В соответствии с частью третьей статьи 4 Закона в указанных случаях такие закупки в годовой план не включаются.
Вместе с этим пунктом 25 части первой статьи 1 Закона определено, что публичная закупка — приобретение заказчиком товаров, работ и услуг в порядке, установленном этим Законом.
Следовательно, в годовой план закупок не вносятся какие-либо другие расходы заказчика, не предусматривающие приобретения заказчиком товаров, работ и услуг в порядке, установленном Законом.
В годовой план не включаются расходы, которые осуществляются как возмещение (компенсация) расходов, в том числе таких как, например, возмещение расходов по отчетам об использовании средств, выданных на командировку или под отчет (авансовым отчетам), возмещение стоимости коммунальных услуг арендодателю; расходы на оплату труда; расходы на оплату административных услуг, судебных расходов (судебный сбор), налогов, сборов, пошлины, штрафов, поскольку годовой план не является финансовым документом, имеет информативное и декларативное содержание относительно приобретений, которые планирует осуществить заказчик в течение текущего периода.
О внесении изменений в годовой план и закупки, которые заказчик объективно не мог предусмотреть
Исходя из содержания части первой статьи 3 Закона область применения Закона определяется ожидаемой стоимостью предмета закупки и категорией заказчика.
При этом в соответствии с пунктом 22 части первой статьи 1 Закона предмет закупки — товары, работы или услуги, закупаемые заказчиком в пределах единой процедуры закупки или в пределах проведения упрощенной закупки, относительно которых участникам разрешается подавать тендерные предложения/предложения или предложения на переговорах (в случае применения переговорной процедуры закупки).
Итак, заказчики вносят информацию о закупках в годовой план, выбирая при этом по каждому предмету закупки один из видов закупки, определенный пунктом 5 части второй статьи 4 Закона, руководствуясь соответствующими стоимостными пределами и учитывая при этом категорию такого заказчика.
Вместе с тем частью первой статьи 4 Закона предусмотрена возможность внесения изменений в годовой план закупок. При этом форма внесения изменений в годовой план закупок (изменение размера бюджетного назначения и/или ожидаемой стоимости предмета закупки; вида закупки; ориентировочного начала проведения закупки), периодичность и характер таких изменений законодательством не ограничены. Поэтому заказчик может периодически вносить изменения в годовой план закупок в соответствии с имеющимся финансированием, потребностью в товарах, работах, услугах и тому подобное, до осуществления соответствующей закупки.
С информацией о редактировании годового плана в электронной системе закупок можно ознакомиться по ссылке:
https://infobox.prozorro.org/updates/yak-redaguvati-plan-zakupivli
Таким образом, учитывая, что Законом установлено, что закупка осуществляется в соответствии с годовым планом, в случае:
1) возникновения новой или дополнительной потребности в товарах, работах или услугах, которую заказчик не мог предусмотреть;
2) выделения дополнительных средств;
3) перераспределения средств, сэкономленных в результате проведения процедур закупок;
4) перераспределения средств, сэкономленных в случае изменения цены договора о закупке в сторону уменьшения;
5) перераспределения средств, которые были запланированы на закупку другого(их) предмета(ов) закупки или финансирование других расходов;
6) отмены закупки или признания ее такой, которая не состоялась, незаключения договора о закупке по результатам проведения закупки и необходимости осуществления новой закупки;
7) расторжения договора о закупке и необходимости осуществления новой закупки;
8) иных подобных случаях заказчик может вносить соответствующие изменения в годовой план закупок путем создания новых и/или редактирования/удаления существующих строк годового плана с информацией о закупках.
В то же время, учитывая понятие «предмет закупки», такой предмет закупки (во вновь созданной или отредактированной строке годового плана) в вышеуказанных случаях будет считаться новым предметом договора и новым предметом закупок.
Поэтому вид закупки для такого предмета закупки должен определяться заказчиком с учетом стоимостных пределов, определенных Законом, и с учетом категории заказчика.
При этом, принимая во внимание то, что планирование осуществляется на основании имеющейся потребности в закупке, ожидаемая стоимость такого предмета закупки указывается заказчиком именно на момент внесения изменений в годовой план, без учета объемов закупок по аналогичному предмету закупки, которые уже были осуществлены в текущем году или проводятся во время внесения изменений в годовой план и с соблюдением положений части десятой статьи 3 Закона, запрещающих заказчику делить предмет закупки на части с целью избежания проведения процедуры открытых торгов / упрощенных закупок или применения этого Закона, в частности положений части третьей статьи 10 этого Закона.
Пример 2
Заказчик государственное коммерческое предприятие в ходе осуществления своей операционной деятельности проводит закупки запасных частей к сельскохозяйственной технике по коду ДК 021:2015: 16810000-6 для проведения планового технического обслуживания и ремонта сельскохозяйственной техники. Вместе с этим некоторые закупки запасных частей имеют нерегулярный и несистемный характер (заказчик не может определить, какая деталь и когда может выйти из строя).
С начала года заказчиком исходя из расчетов, которые использовались при формировании расходной части финансового плана предприятия, была запланирована и проведена упрощенная закупка на приобретение указанных товаров на общую сумму 170 000 грн. Впоследствии у заказчика из-за непредсказуемой поломки возникла потребность в закупке по указанному коду на сумму 40 000 грн.
Учитывая указанные в этом примере обстоятельства и поскольку ожидаемая стоимость имеющейся потребности в закупке указанного предмета закупки не превышает 50 000 грн, то в данном случае заказчик может после внесения соответствующих изменений в годовой план осуществить закупку одним из таких способов: закупка без использования электронной системы закупок с обязательным обнародованием в системе отчета о договоре о закупке, заключенном без использования электронной системы закупок; закупка с использованием электронных каталогов (в случае наличия такого товара в электронном каталоге); закупка с использованием электронной системы закупок в порядке, утвержденном приказом ГП «ПРОЗОРРО» от 19.03.2019 г. № 10 (с изменениями).
Пример 3
Сметой коммунального заведения областного совета в начале года была запланирована закупка услуг по текущему ремонту и техническому обслуживанию медицинского и хирургического оборудования (код ДК 021:2015: 50420000-5) на общую сумму 156 000 грн. Заказчиком были заключены договоры о закупке по результатам проведения упрощенной закупки на сумму 146 000 грн, а также использованы сэкономленные по результатам проведения указанных упрощенных закупок средства на закупку предметов по тому же коду ЕЗС (заключены договоры о закупке без использования электронной системы закупок с обнародованием соответствующих отчетов).
Впоследствии заказчиком на дополнительно выделенные средства в размере 55 000 грн проведена закупка предмета с аналогичным кодом ЕЗС (текущий ремонт компьютерного томографа) с применением упрощенной закупки, которая была отменена из-за отсутствия предложений участников для участия в ней. В то же время потребность в закупке указанного предмета у заказчика осталась.
Спустя некоторое время заказчику опять были выделены дополнительные средства в размере 4 000 000 грн на осуществление закупки по тому же коду ЕЗС (капитальный ремонт гамма-терапевтического аппарата с заменой источника ионизирующего излучения).
Таким образом, на момент последнего выделения заказчику средств суммарная ожидаемая стоимость предметов закупки по указанному коду ЕЗС превышает стоимостные пределы, определенные частью третьей статьи 10 Закона (133 000 евро х 30,40 грн (официальный курс евро, определенный НБУ) = 4 043 200 грн).
Следовательно, с учетом указанных в этом примере обстоятельств, заказчику при планировании и проведении закупок предмета по тому же коду ЕЗС нужно учитывать требования абзаца второго части десятой статьи 3 Закона.
В таком случае заказчик может внести изменения в годовой план и провести одну процедуру закупки по указанному коду на общую ожидаемую стоимость 4 055 000 грн, с делением предмета закупки на лоты или без него, придерживаясь при этом требований Закона относительно порядка проведения конкурентной закупки, стоимость которой превышает пределы, установленные частью третьей статьи 10 Закона (для товаров и услуг — 133 000 евро).
В приложении к письму приводим еще несколько примеров планирования и осуществления заказчиками 1 — 3 категорий закупок, которые они объективно не могли предусмотреть.
В то же время способы закупок для заказчиков 4-й категории и стоимостные пределы, которыми они руководствуются при определении способов закупок, приведены в письме от 04.06.2020 г. № 3304-04/34929-06 «О заказчиках, осуществляющих деятельность в отдельных сферах хозяйствования», размещенном на Информационном ресурсе Уполномоченного органа по вопросам закупок.
Таким образом, заказчик, определяя вид закупки при планировании и проведении закупок, должен придерживаться стоимостных пределов, определенных Законом.
Вместе с этим, принимая во внимание то, что в соответствии с частью десятой статьи 3 Закона заказчик не имеет права делить предмет закупки на части с целью избежания проведения процедуры открытых торгов/упрощенных закупок или применения этого Закона, в частности положений части третьей статьи 10 этого Закона, осуществление закупок в вышеуказанных случаях должно быть обосновано и документально подтверждено.
Учитывая указанное, а также требования части десятой статьи 11 Закона и пункта 4 раздела Х Закона, решение о внесении изменений в годовой план должно быть обосновано и отражено в соответствующем протоколе.
Одновременно отмечаем, что письма Министерства не устанавливают норм права, носят исключительно рекомендательный и информативный характер.
Директор департамента сферы публичных закупок Л. Лахтионова
