Ответственность за коррупцию
С 01.04.2010 г. должны вступить в силу три закона, регулирующие вопросы привлечения к ответственности за совершение коррупционных нарушений*, которые уже успели привлечь внимание не только многих экспертов, но и хозяйствующих субъектов, попавших в сферу действия «антикоррупционного» законодательства. Среди них и физлица-предприниматели, а также руководители частных предприятий, для которых, если читать новые законы формально, будет введен запрет на совмещение деятельности с любой другой оплачиваемой работой. Действительно ли это так и какие еще нововведения станут актуальны с началом действия новых законов против коррупции, рассмотрим в этой статье.
Елена УВАРОВА, юрист Издательского дома «Фактор»
* Первоначально датой введения в действие «антикоррупционных» законов было 01.01.2010 г. Однако Законом № 1787-IV дата начала их действия перенесена на 01.04.2010 г.
Документы статьи
УКУ
— Уголовный кодекс Украины от 05.04.2001 г. № 2341-III.КоАП
— Кодекс Украины об административных правонарушениях от 07.12.84 г. № 8073-X.Закон № 1506
— Закон Украины «О принципах предупреждения и противодействия коррупции» от 11.06.2009 г. № 1506-VI.Закон № 1507
— Закон Украины «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» от 11.06.2009 г. № 1507-VI.Закон № 1508
— Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в отношении ответственности за коррупционные правонарушения» от 11.06.2009 г. № 1508-VI.Закон о борьбе с коррупцией
— Закон Украины «О борьбе с коррупцией» от 05.10.95 г. № 356/95-ВР.Итак, на замену одному
Закону о борьбе с коррупцией, который действовал более 14 лет, придут три новых закона — Закон № 1506, Закон № 1507 и Закон № 1508. Но несмотря на то что каждый из них имеет статус самостоятельного нормативного акта, рассматривать их следует во взаимосвязи как дополняющие друг друга. Так, один из них устанавливает общие принципы предупреждения и борьбы с коррупцией и основные виды коррупционных нарушений, второй — ответственность за них юридических лиц, третий — ответственность физлиц.Следует сказать, что традиционно субъектом коррупционных нарушений выступали представители органов государственной власти либо местного самоуправления. Простое физлицо, не занимающее соответствующей должности, могло быть привлечено к ответственности только в случае дачи либо предложения взятки или в качестве соучастника другого коррупционного нарушения. Субъекты же хозяйствования и вовсе оставались вне сферы действия норм, устанавливающих ответственность за коррупцию.
Со вступлением в силу трех названных законов ситуация изменится: ими
существенно будет расширен как круг субъектов коррупционных нарушений, так и число самих нарушений, за которые может наступать ответственность. Ситуацию усложняет тот факт, что еще до начала своего действия «антикоррупционные акты» получили славу несогласованных и потому содержащих ряд существенных недостатков. Мы остановимся на тех моментах, на которые в первую очередь следует обратить внимание субъектам хозяйствования.
Кто может быть привлечен к ответственности за коррупцию?
Начнем именно с этого вопроса, поскольку в части определения круга субъектов, которые могут быть привлечены к ответственности за коррупцию, изменения носят наиболее кардинальный характер.
Согласно действующему на сегодня законодательству к ответственности за коррупцию привлекаются только государственные служащие, Премьер-министр Украины, Первый вице-премьер-министр, вице-премьер-министры, министры; народные депутаты Украины, депутаты Верховной Рады АРК, сельских, поселковых, городских, районных в городах, районных, областных советов; должностные лица местного самоуправления; должностные лица Вооруженных Сил Украины и других воинских формирований. Как видим, достаточно узкий круг лиц.
Законом № 1506
он расширен не только за счет других должностных лиц органов государственной власти*, но и за счет следующих категорий субъектов:— аудиторы, нотариусы, эксперты, оценщики, арбитражные управляющие, независимые посредники либо члены трудового арбитража во время рассмотрения коллективных трудовых споров, третейские судьи;
—
физические лица — предприниматели;—
должностные лица юридических лиц;—
юридические лица.* В него, в частности, включены Президент Украины, Председатель ВРУ и его заместители, Глава СБУ, Генпрокурор, Председатель НБУ, судьи, лица рядового и руководящего состава органов внутренних дел, налоговой милиции, должностные лица и работники органов прокуратуры, таможенной службы, государственной налоговой службы и других органов государственной власти и местного самоуправления.
На ответственности указанных категорий субъектов мы и предлагаем сосредоточить внимание, поскольку это может затронуть интересы любого субъекта хозяйствования.
Что считать коррупцией?
Теперь перейдем к вопросу о том, за какие нарушения, попадающие в категорию коррупционных, с 01.04.2010 г. могут быть привлечены к ответственности субъекты хозяйствования, их должностные лица, а также физлица-предприниматели.
Термин «коррупция» чаще всего ассоциируется с противозаконным использованием должностным лицом своих властных полномочий в целях личной выгоды. Такое понимание коррупции отражено и в
Законе о борьбе с коррупцией, в соответствии с которым под коррупцией понимается деятельность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот либо других преимуществ.Закон № 1506
, не отступая от общей идеи, предлагает более развернутое понятие коррупции. Согласно ст. 1 коррупция представляет собой использование лицом предоставленных ему служебных полномочий и связанных с этим возможностей с целью получения неправомерной выгоды либо принятие обещания/предложения такой выгоды для себя или других лиц либо соответственно обещание/предложение или предоставление неправомерной выгоды такому лицу либо по его требованию другим физическим или юридическим лицам с целью склонить это лицо к противоправному использованию предоставленных ему служебных полномочий и связанных с этим возможностей. При этом под неправомерной выгодой понимают денежные средства либо другое имущество, преимущества, льготы, услуги материального либо нематериального характера, которые обещают, предлагают, предоставляют либо получают бесплатно или по цене ниже минимальной рыночной, без законных на то оснований.Поскольку, как указано в
ст. 1 Закона № 1506, коррупционным нарушением считается умышленное деяние, содержащее признаки коррупции, можно назвать признаки, наличие которых обязательно для того, чтобы действие считалось коррупционным нарушением:во-первых
, коррупционное нарушение должно заключаться либо в использовании служебных полномочий, либо в действиях, направленных на то, чтобы склонить лицо, имеющее такие полномочия, к их использованию, т. е. уже в самом понятии коррупции заложено указание на то, что субъектом совершения коррупционного нарушения может быть как лицо, наделенное соответствующими властными полномочиями, так и не имеющее их;во-вторых
, использование служебных полномочий должно преследовать цель получения неправомерной выгоды либо, с другой стороны, попытка склонить лицо к использованию его служебных полномочий должна сопровождаться предоставлением такой неправомерной выгоды или обещанием ее предоставления.Как подчеркивалось в
Заключении Главного научно-экспертного управления на проект Закона № 1506, на практике проблемы возникнут при определении того, какие преимущества, льготы и услуги нематериального характера могут составлять неправомерную выгоду и как они должны измеряться, чтобы действие могло быть квалифицировано как админправонарушение либо преступление. При этом эксперты ссылаются на позицию Пленума Верховного Суда Украины, высказанную им в постановлении «О судебной практике в делах о взяточничестве» (взятка является одним из основных видов коррупционных правонарушений), согласно которой услуги, льготы и преимущества, не имеющие имущественного характера (похвальная характеристика или выступление в прессе, предоставление престижной работы и т. п.), не могут быть предметом взятки. Получение их может расцениваться как другая (некорыстная) заинтересованность при злоупотреблении властью или служебным положением».Однако само по себе понятие коррупции практического значения не имеет. Оно раскрывается через
перечень конкретных действий, на совершение которых законодатель налагает запрет как на коррупционные нарушения. Но сложилась достаточно противоречивая ситуация, которая уже успела привлечь к себе внимание: во-первых, некоторые из запретов выглядят нелогичными и непоследовательными по отношению к ряду субъектов, во-вторых, ряд запретов не подкреплен санкциями.Так,
физлица-предприниматели и лица, которые постоянно либо временно занимают должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо лица, специально уполномоченные на выполнение таких обязанностей (в частности, в их число можно включить руководителей предприятий), оказались среди субъектов, которым запрещено:—
заниматься другой оплачиваемой либо предпринимательской деятельностью (кроме преподавательской, научной и творческой деятельности, медицинской практики, инструкторской и судейской практики по спорту, которая осуществляется во внерабочее время), непосредственно либо через других лиц, если иное не предусмотрено законом;—
входить, в том числе через других лиц, в состав органа управления либо наблюдательного совета предприятия либо организации с целью получения прибыли (кроме случаев, когда лица осуществляют функции по управлению акциями (долями, паями), принадлежащими государству, и представляют интересы государства в совете общества (наблюдательном совете), ревизионной комиссии хозобщества), если иное не предусмотрено законом.При
буквальном толковании указанных положений получается, что физлицо-предприниматель не может заниматься никакой другой, кроме предпринимательской, деятельностью, в том числе быть наемным работником. Не может также лицо, зарегистрированное как предприниматель, быть руководителем (директором) хозобщества либо входить в состав его коллегиального исполнительного органа. Простым участником хозяйственного общества такое физлицо по замыслу законодателя, видимо, все же может выступать: несмотря на то что участники хозобщества тоже являются членами высшего органа управления общества (общего собрания), но участие в таком органе нельзя толковать как имеющее специальной целью получение прибыли, поэтому под установленный запрет подпадать даже по чисто формальным признакам не должно.Руководитель хозяйственного общества ограничен в возможности не только заниматься предпринимательской деятельностью как физлицо-предприниматель, но и выполнять любую другую оплачиваемую работу (кроме указанных исключений), в том числе совмещать эту работу с другой по трудовому договору.
Однако
спешить прекращать свою предпринимательскую деятельность либо расторгать трудовой договор все же не стоит. Есть несколько аргументов, говорящих о том, что приведенные запреты не должны стать реально действующими. Начнем с аргументов по существу.Запрет физлицам-предпринимателям и руководителям частных хозяйствующих субъектов заниматься иной оплачиваемой деятельностью противоречит ряду конституционных положений. Прежде всего речь идет о принципе, заложенном в основу правового регулирования: деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц регулируется согласно правилу «разрешено только то, что прямо предусмотрено законом», по отношению к другим субъектам правоотношений действует другой тип регулирования: «разрешено все, кроме того, что прямо запрещено законом». В рассматриваемом же случае запрет установлен с нарушением указанных правил: и к должностным лицам органов госвласти и местного самоуправления, и к другим субъектам правоотношений применен тип регулирования, когда вводится общий запрет с указанием на возможность установления исключений из него.
При установлении рассматриваемых запретов нарушены также конституционные нормы, гарантирующие
каждому право на предпринимательскую деятельность (ст. 42 Конституции Украины) и право на труд, включающее в себя возможность зарабатывать себе на жизнь работой, которую он свободно выбирает либо на которую свободно соглашается (ст. 43 Конституции Украины).Так, в соответствии со
ст. 42 Конституции Украины каждый имеет право на предпринимательскую деятельность, которая не запрещена законом. Предпринимательская деятельность депутатов, должностных и служебных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления ограничивается законом. Как видим, согласно Конституции законом может устанавливаться запрет в отношении определенных видов предпринимательской деятельности и ограничения на занятие предпринимательской деятельностью лишь в отношении депутатов, должностных и служебных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления. Запрет, установленный в отношении других субъектов, противоречит Конституции (см. решения КСУ от 25.11.97 г., от 21.12.2001 г. № 19-рп/2001, от 04.12.2001 г. № 16-рп/2001).И наконец последний аргумент.
За нарушение запрета заниматься другой оплачиваемой либо предпринимательской деятельностью либо входить, в том числе через других лиц, в состав органа управления либо наблюдательного совета предприятия либо организации с целью получения прибыли для физлиц-предпринимателей и руководителей частных предприятий не предусмотрена ответственность. Как мы отмечали, все три закона следует рассматривать в комплексе, поэтому норму, устанавливающую запрет, который при этом не подкреплен соответствующей санкцией, на наш взгляд, следует толковать ограничительно и сам запрет распространять исключительно на тех субъектов, для которых ответственность предусмотрена. Для их установления необходимо обратиться к ст. 21224, ст. 21225 КоАП, согласно которым административная ответственность за осуществление лицом непосредственно либо через посредников или других лиц предпринимательской деятельности, а также выполнение работы по совместительству, кроме преподавательской, научной, творческой либо медицинской практики во внерабочее время (в виде штрафа от 50 до 100 ннмдг с конфискацией полученного вознаграждения от предпринимательской деятельности или работы по совместительству) либо за незаконное вхождение лица непосредственно или через представителя либо подставных лиц в состав органа управления либо наблюдательного совета предприятия или организации с целью получения прибыли (в виде штрафа от 50 до 100 ннмдг), с 01.04.2010 г. будет предусмотрена для лиц, уполномоченных на выполнение функций государства либо органов местного самоуправления (Президент, председатель ВРУ, госслужащие, народные депутаты, судьи и др.). Физлица-предприниматели и руководители органов управления хозяйственных обществ среди субъектов ответственности не названы.В пользу нераспространения на физлиц-предпринимателей запрета совмещать свою деятельность с другой оплачиваемой работой говорит и такой формальный момент, как намерение субъектов законодательной инициативы вывести физлиц-предпринимателей из перечня субъектов ответственности за коррупцию, в который, как можно судить, они попали по недосмотру разработчиков проекта
Закона № 1506. Соответствующий законопроект зарегистрирован в парламенте под номером 5465.Еще один запрет, не подкрепленный санкциями, —
запрет физическим и юридическим лицам осуществлять финансирование органов государственной власти или органов местного самоуправления, в том числе предоставление им материальной и/или нематериальной помощи, бесплатное выполнение работ, предоставление услуг, передача средств и другого имущества, кроме случаев, предусмотренных законами и действующими международными договорами Украины (ч. 2 ст. 4 Закона № 1506). Но думаем, субъекты хозяйствования могут теперь смело ссылаться на установление в Законе соответствующего запрета и добросовестно его исполнять даже без наличия соответствующей санкции за его нарушение.
Ответственность юридических лиц
Еще одной новеллой станет
введение с 01.04.2010 г. ответственности за коррупцию для юридических лиц. Основанием для привлечения к ней юрлица является совершение от его имени и в его интересах руководителем такого юрлица, его учредителем, участником либо другим уполномоченным субъектом самостоятельно либо при участии другого лица одного из таких преступлений:— легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем (
ст. 209 УКУ);— коммерческий подкуп (
ст. 2354 УКУ);— подкуп лица, предоставляющего публичные услуги (
2355 УКУ);— злоупотребление властью либо служебным положением (
ст. 364 УКУ);— превышение власти либо служебных полномочий (
ст. 365 УКУ);— получение либо предложение или дача взятки (
ст. 368, ст. 369 УКУ);— вмешательство в деятельность судебных органов (
ст. 376 УКУ).Юрлицо может быть привлечено к ответственности при одновременном наличии следующих условий
:а) физическое лицо, которое привлечено к уголовной ответственности по одной из названных статей, должно выступать руководителем такого юрлица либо быть его учредителем, участником либо другим уполномоченным субъектом;
б) суд должен установить, что преступление было совершено от имени и в интересах юридического лица;
в) должно быть также установлено, что юридическое лицо в результате совершения преступления получило либо могло получить доходы.
Законом № 1507
предусмотрены такие виды взысканий, которые могут применяться к юридическим лицам:1) штраф (от 1000 до 15000 ннмдг);
2) запрет заниматься определенным видом деятельности (на срок от трех месяцев до трех лет);
3) конфискация имущества;
4) ликвидация юридического лица.
Срок давности на их применение составляет один год
со дня вынесения обвинительного приговора суда в отношении приведенного выше перечня лиц либо определения или постановления о закрытии уголовного дела по основаниям, не связанным с установлением отсутствия состава преступления. При этом составить протокол, который является основанием для рассмотрения дела судом, прокурор может только в течение 6 месяцев с указанного момента (вступления в законную силу соответствующего судебного акта). Другими словами, если в течение 6 месяцев протокол составлен не будет, то юрлицо уже не может быть привлечено к ответственности. Если же протокол составлен, то решение суда о наложении соответствующего взыскания на юрлицо должно быть вынесено не позднее чем через год после вступления в силу судебного акта, ставшего основанием для привлечения юридического лица к ответственности за коррупционное нарушение.Кроме указанных санкций, в отношении юридического лица, по которому будет вынесено решение суда о привлечении к ответственности за коррупционное нарушение, действует предусмотренное
ст. 8 Закона № 1506 ограничение: таким лицам в течение 5 лет после вступления в законную силу решения суда органы госвласти и местного самоуправления, юрлица публичного права, а также юридические лица, которые финансируются из государственного или местного бюджета, не могут предоставлять средства и имущество.Еще один вопрос, на необходимость решения которого обращают внимание специалисты: как указано в текстах самих законов, они вступили в силу со дня их опубликования, т. е. с 18.07.2009 г., но вводятся в действие с 01.04.2010 г. При этом
Закон о борьбе с коррупцией теряет силу с 01.04.2010 г. Получается, что формально с 18.07.2009 г. действующими являются и Закон о борьбе с коррупцией, и три новых «антикоррупционных» закона. На наш взгляд, к тем действиям, которые совершены до 01.04.2010 г., должен применяться старый Закон. Новые ограничения, а также меры ответственности, в том числе к частным предприятиям, могут применяться только в случае совершения коррупционного нарушения после 01.04.2010 г.
