«Антикоррупционное» декларирование: ликбез для кадровика (часть 1)
Несмотря на исторические события, происходящие в нашем государстве, от исполнения действующих законов это нас не освобождает. Более того, трудно ошибиться, сказав, что к работникам бюджетной сферы и чиновникам в ближайшее время будет приковано пристальное внимание. Одним из ключевых вопросов этого анализа будут темы прозрачности деятельности должностных лиц и предотвращения коррупции в публично-правовой сфере. Поэтому, друзья, напоминаем, что все должностные лица юридических лиц публичного права должны в срок до 31.03.2014 г. подать по своему месту работы декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за 2013 год. В этой статье мы не будем затрагивать вопросы, известные большинству из вас. Остановимся на специфических проблемах, связанных с «антикоррупционным» декларированием, которые возникают у работников кадровых подразделений бюджетных учреждений.
Вера КОЗИНА, юрист, директор Департамента изданий для публично-правовой сферы Издательского дома «Фактор»
Используемые сокращения
Декларация — Декларация об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за 2013 год, утвержденная приложением к Закону № 3206.
Уполномоченное подразделение (лицо) — Уполномоченное подразделение (лицо) по вопросам предотвращения и противодействия коррупции.
Кто подает Декларацию?
В прошлом году в Законе № 3206 появилось новое определение — субъект декларирования. Согласно абзацу восьмому ч. 1 ст. 1 упомянутого Закона к этой категории относятся лица, которые обязаны подавать декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, а именно лица, определенные п. 1 ч. 1 ст. 4 и п.п. «а» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закона № 3206.
Все категории субъектов декларирования, перечисленных в ст. 4 Закона № 3206, нас с вами, уважаемые читатели, не интересуют. Поэтому мы не будем тратить время на их анализ. Для своих целей вам достаточно знать только то, что любое должностное лицо юридического лица публичного права является субъектом декларирования, а следовательно, должно составить и своевременно сдать Декларацию.
Согласно ст. 81 ГК юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти АР Крым или органа местного самоуправления. Таким образом, любое бюджетное учреждение является юридическим лицом публичного права.
Кто являются должностными лицами в юридических лицах публичного права?
Ответ: любые лица, которые постоянно, временно либо по специальным полномочиям осуществляют функции представителей власти или местного самоуправления, а также постоянно или временно занимают в органах государственной власти, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях или организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, либо выполняют такие функции по специальным полномочиям (см. абзац шестой п.п. 5 п. 3 раздела «Общие положения» Методрекомендаций).
СПРАВКА
Для определения понятий «организационно-распорядительные» и «административно-хозяйственные обязанности» Минюст предлагает использовать Постановление Пленума ВСУ № 5, в котором содержатся следующие определения данных терминов:
Организационно-распорядительные обязанности — это обязанности по осуществлению руководства отраслью промышленности, трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от формы собственности. Такие функции исполняют, в частности, руководители министерств, других центральных органов исполнительной власти, государственных, коллективных или частных предприятий, учреждений и организаций, их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами), их заместители, лица, которые руководят участками работ (мастера, прорабы, бригадиры и т. п.).
Административно-хозяйственные обязанности — это обязанности по управлению или распоряжению государственным, коллективным либо частным имуществом (установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечения контроля за этими операциями и т. п.). Такие полномочия в том или другом объеме имеются у начальников планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб, заведующих складами, магазинами, мастерскими, ателье, их заместителей, руководителей отделов предприятий, ведомственных ревизоров и контролеров и т. п.
Внимание! Лицо является служебным не только тогда, когда оно осуществляет соответствующие функции или исполняет обязанности постоянно, но и тогда, когда делает это временно либо по специальным полномочиям, при условии, что указанные функции или обязанности возложены на него правомочным органом либо правомочным служебным лицом.
Важно! Поскольку Минюст в своих Методрекомендациях разрешает использовать Постановление Пленума ВСУ № 5 для определения статуса должностного лица, обратите внимание на ключевое для большинства работников бюджетных учреждений предписание этого документа: «Работники предприятий, учреждений, организаций, выполняющие профессиональные (адвокат, врач, учитель и т. п.), производственные (например, водитель) или технические (машинистка, охранник и т. п.) функции, могут признаваться служебными лицами лишь при условии, что наряду с этими функциями они исполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности» (абзац шестой п. 1 Постановления Пленума ВСУ № 5).
Нужно ли «рядовым» работникам бюджетной сферы, скажем, врачам или учителям, подавать Декларацию? Как видим, не нужно, если на указанных работников не возлагаются дополнительные функции.
Не забудьте также, что на вашем предприятии (в учреждении) могут работать люди, которые по своему статусу не являются должностными лицами, но также должны подать Декларацию в кадровые подразделения. Такими лицами являются депутаты местных советов, работающие у вас.
Кто несет ответственность за определение статуса субъекта декларирования? Сам работник. То есть он должен определиться, исходя из объема своих полномочий и должностных обязанностей, относятся ли эти обязанности к категории организационно-распорядительных или административно-хозяйственных. И именно работник, являющийся должностным лицом юридического лица публичного права, будет нести ответственность за неподачу либо несвоевременную подачу Декларации.
Обязан ли кто-либо на предприятии, в организации, учреждении определить перечень всех субъектов декларирования? Прямая обязанность не предусмотрена. В то же время из содержания Закона № 3206 следует, что ответственное лицо (или руководитель бюджетного учреждения, или специально уполномоченный работник) должны проверить факты своевременности подачи деклараций и сообщить о выявленных нарушениях своему руководителю, а также правоохранительным органам (либо в прокуратуру). Поэтому, если вы не выполните этой работы, спрос будет уже с вас.
Как это сделать? К сожалению (ввиду объема дополнительной работы), придется проверить все должностные инструкции и приказы о возложении на работников временных обязанностей с целью определения, исполняет ли работник организационно-распорядительные, административно-хозяйственные обязанности.
Должны ли руководители учреждений или уполномоченные лица (подразделения) напоминать субъектам декларирования «поименно» об их обязанностях? Нет, это не обязательно. Достаточно просто сообщить коллективу на общем собрании, распоряжениями по подразделениям, размещением объявлений в учреждении и т. п., что должностные лица должны подать декларации.
Куда подаются декларации?
Согласно ч. 1 ст. 12 Закона № 3206 Декларация подается по месту работы (службы).
Во многих бюджетных учреждениях существует «двойное» подчинение, когда должностного лица назначает один орган, а заработную плату лицо получает от другого. Это вызывает путаницу. В действительности, все достаточно просто. Согласно Порядку № 16 Декларация подается и хранится в кадровом подразделении по месту работы (службы) вместе с личным делом субъекта декларирования. Таким образом, вы подаете свою Декларацию туда, где находятся ваши трудовая книжка и личное дело.
Куда подавать декларации совместителям? По нашему мнению, достаточно подать Декларацию по основному месту работы. Но никто не запрещает совместителям подавать декларации по всем местам, где они работают в статусе должностного лица.
Депутаты местных советов подают декларации в общем порядке, как и остальные ваши должностные лица. Не путайте себя и других: работающие депутаты сдают декларации по месту работы (службы), а не в орган местного самоуправления, в совет которого они избраны.
Декларация подается в кадровое подразделение учреждения. Это предусмотрено п. 2 Порядка № 16. Вы можете сдать Декларацию как лично, так и послать по почте.
Хранить декларации у себя, т. е. вообще их никуда не подавать, не стоит. Многочисленная судебная практика подтверждает, что такая «самодеятельность» расценивается как административное коррупционное правонарушение (ст. 1726 КоАП).
Когда дед-лайн?
Последним днем подачи Декларации в этом году будет понедельник, 31.03.2014 г.
Исходить при этом нужно из следующего:
| При подаче Декларации лично | Срок подачи Декларации заканчивается: |
| При направлении Декларации по почте | Срок подачи Декларации заканчивается: |
Исключение. Закон определяет случаи, при наступлении которых срок подачи деклараций может быть перенесен. В частности, согласно ч. 2 ст. 12 Закона № 3206 в срок до 31 декабря текущего года декларацию могут подать лица, которые не имели возможности сделать это до 1 апреля по причине нахождения: в отпуске в связи с беременностью и родами либо для ухода за ребенком; из-за временной нетрудоспособности; за пределами Украины; под стражей.
Организация приема деклараций
Многие из вас уже слышали о необходимости создать или даже создали уполномоченные подразделения (назначили уполномоченных лиц) по вопросам предотвращения и противодействия коррупции, как это предусмотрено Постановлением № 706.
События последних месяцев помешали проведению широкомасштабной просветительской кампании по вопросам реализации Постановления № 706 в публично-правовой сфере, которую планировал Минюст. Поэтому среди тех, кого касается это Постановление, продолжаются споры о том, как его выполнять.
Хотим вас успокоить — не все так сложно, как кажется на первый взгляд.
На кого распространяется требование о создании уполномоченного подразделения (назначении уполномоченного лица)? В обязательном порядке такие подразделения должны быть созданы (лица назначены):
| 1 | в аппаратах министерств, других центральных органов исполнительной власти, их территориальных органах, аппарате Совета министров АР Крым, аппаратах органов исполнительной власти АР Крым, аппаратах областных, Киевской и Севастопольской городских, районных государственных администраций |
| 2 | на предприятиях, в учреждениях и организациях, относящихся к сфере управления министерств, других центральных и местных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти АР Крым |
Обязанность создать подобные подразделения для перечисленных выше структур не является чем-то революционно новым. Аналогичные требования содержались в Постановлении КМУ «Вопросы предотвращения и выявления коррупции в органах исполнительной власти» от 08.12.2009 г. № 1422. Просто в отличие от предыдущего нормативно-правового акта Постановление № 706 является более четким и содержит несколько больше требований.
Следовательно, тем, у кого уполномоченные подразделения были созданы раньше согласно Постановлению КМУ № 1422, нужно только внести изменения в свои приказы (распоряжения) и положения о соответствующих отделах с учетом новых требований. Также следует слегка модернизировать порядок работы этих подразделений.
Тем из перечисленных выше лиц публичного права, у которых подразделения не были созданы, нужно действовать в четком соответствии с Постановлением № 706 и создать соответствующий орган (назначить лицо).
Для кого Постановление № 706 носит рекомендательный характер? Для органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций, находящихся в коммунальной собственности. Что это значит на практике? То, что эти лица публичного права также должны позаботиться об исполнении требований ст. 12 и 14 Закона № 3206, но сделать это они должны, учитывая особенности своей деятельности и структуры.
Например, вы можете не создавать отдельное подразделение, а возложить функции по вопросам предотвращения и выявления коррупции на уже существующий орган или лицо, исполняющее другие полномочия. Можете даже разделить функции между несколькими подразделениями (лицами). Например, во многих органах местного самоуправления или коммунальных заведениях контроль за своевременностью подачи деклараций возложили на кадровое подразделение, а контроль за наличием конфликта интересов — на юристов.
Запрет возлагать на уполномоченное подразделение обязанности, не относящиеся или выходящие за пределы его полномочий либо ограничивающие выполнение возложенных на него задач, установленный п. 6 Типового положения № 706, для вас является непрямым. Специалисты Минюста так объясняют эту норму: «Для ответа на этот вопрос предлагаем исходить из целей, ради которых введен такой запрет. Следует отметить, что основной задачей этой нормы является недопущение возникновения конфликта интересов между исполнением обязанностей, которые вытекают из реализации функций уполномоченных подразделений, и теми обязанностями, которые могут сделать невозможным их эффективное исполнение. При таких условиях считаем, что дополнительное возложение обязанностей уполномоченного подразделения может признаваться как нарушающее вышеуказанный запрет только в случае допущения возникновения такого конфликта. Зато решения, которые не могли привести к этим последствиям, должны, на наш взгляд, рассматриваться как правомерные».
Тем юридическим лицам, для которых Постановление № 706 носит рекомендательный характер, следует использовать его предписания и предписания Типового положения № 706 как своего рода методические рекомендации, образец максимально правильной формы выполнения требований Закона № 3206. Но в отличие от юридических лиц, для которых Постановление № 706 носит обязательный характер, органы местного самоуправления и юридические лица коммунальной собственности могут отступать от его отдельных пунктов, если этого требуют особенности их функционирования.
В большинстве случаев, о которых мы знаем, функции уполномоченных подразделений (лиц) возложили на кадровиков.
Как оформить возложение обязанностей уполномоченного на кадровое подразделение? Обычным приказом (распоряжением) по предприятию (организации, учреждению), которым нужно определить ответственных, объем их полномочий, а также утвердить изменения к положениям о кадровом (либо другом) подразделении и внести изменения в должностные инструкции работников, которые будут исполнять антикоррупционные функции.
Если вы распределяете обязанности между несколькими подразделениями, позаботьтесь о том, чтобы на бумаге закрепить порядок их взаимодействия. Так, следует определить сроки передачи деклараций от кадрового подразделения в подразделение, которое будет осуществлять определенные виды антикоррупционного контроля, порядок обращения и хранения информации, возврата деклараций в личные дела работников, механизм предоставления информации из личных дел, если возникает потребность в проведении дополнительных антикоррупционных мероприятий (например, проверки на наличие конфликта интересов) по окончании декларационной кампании.
В этом году мы бы не советовали распыляться и разделять «антикоррупционные функции» между несколькими подразделениями, на сегодняшний день это очень усложнит вам работу, создаст проблемные вопросы, на которые однозначно ответить сейчас нельзя, — недостаточно методической и нормативной почвы. Тем более, что с достоверностью до 90 % можно говорить, что в этом году логический и арифметический контроль, а также проверка на наличие конфликта интересов проводиться не будут. Не утверждены алгоритмы их проведения, а потому имеются планы отсрочить эту процедуру на следующий год.
Что должно делать кадровое подразделение (кадровик), на которого возложили функции уполномоченного подразделения)? На данный момент уполномоченное лицо должно сделать не так много для обеспечения антикоррупционной кампании:
| 1 | определить перечень работающих субъектов декларирования |
| 2 | провести просветительскую работу — довести до коллектива информацию о необходимости подачи деклараций и порядке их подачи |
| 3 | создать журнал регистрации получаемых деклараций (это не обязательно, но оградит вас от многих проблем, таких как споры о времени поступления деклараций, позволит отслеживать движение деклараций, сроки проверки и т. п.) |
| 4 | принять все декларации и в срок до 22.04.2014 г. включительно (15 рабочих дней с момента окончания декларационной кампании) проверить своевременность подачи деклараций и визуально проверить, нет ли грубых отклонений от формы декларации, предусмотренной Законом № 3206 |
| 5 | сообщить субъектам декларирования, в декларациях которых обнаружены грубые ошибки (например, незаполненные графы, нарушение инструкций по заполнению деклараций), о необходимости их исправить, передать таким лицам декларации (под подпись в вашем журнале) для исправления и проследить за возвратом исправленной Декларации (или Декларации в неизменном виде, но с приложенным письменным объяснением) не позднее, чем через 5 календарных дней после того, как вы передали работнику передана Декларация для внесения исправлений |
| 6 | в установленный по предприятию срок (мы бы советовали сделать это не позднее 23 — 24 апреля) предоставить руководителю отчет о проверке (составляется в произвольной форме, все случаи выявленных нарушений должны быть четко перечислены в отчете) |
В завершение
В данной статье мы рассмотрели лишь небольшую часть вопросов, касающихся «антикоррупционного» декларирования. Поэтому добро пожаловать на наш форум http://budget.factor.ua/, где мы оперативно отвечаем на все ваши вопросы.
Мы работаем с вопросами применения предписаний антикоррупционного законодательства с первого дня существования Закона № 3206 и согласовываем свою позицию с позицией уполномоченных органов центральной власти и существующей судебной практикой. А следовательно, как показывает опыт, нашим советам можно доверять. В течение марта-апреля на нашем форуме в рубрике «Антикоррупционное законодательство» вы сможете задать любой вопрос, касающийся декларационной кампании, и получить ответ на него в течение одного рабочего дня. Хорошей вам работы!
Использованные документы
ГК — Гражданский кодекс Украины.
Закон № 3206 — Закон Украины «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» от 07.04.2011 г. № 3206-VІ.
Порядок № 16 — Порядок хранения документов и использования сведений, указанных в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, и сведений об открытии валютного счета в учреждении банка-нерезидента, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 16.01.2012 г. № 16.
Постановление № 706 — Постановление Кабинета Министров Украины «Вопросы предотвращения и выявления коррупции» от 04.09.2013 г. № 706.
Типовое положение № 706 — Типовое положение об уполномоченном подразделении (лице) по вопросам предотвращения и выявлении коррупции, утвержденное Постановлением № 706.
Методрекомендации — Методические рекомендации «Предотвращение и противодействие коррупции в государственных органах и органах местного самоуправления», утвержденные Министерством юстиции Украины 09.10.2013 г.
Постановление Пленума ВСУ № 5 — Постановление Пленума Верховного Суда Украины «О судебной практике по делам о взяточничестве» от 26.04.2002 г. № 5.
