«Антикорупційне» декларування: лікнеп для кадровика (частина 1)
Незважаючи на історичні події, які відбуваються у нашій державі, від виконання чинних законів нас це не звільняє. Більш того, важко помилитися, сказавши, що до працівників бюджетної сфери та чиновників протягом найближчого часу буде прикута величезна увага. Одним з ключових питань цього аналізу стануть теми прозорості діяльності посадовців та запобігання корупції у публічно-правовій сфері. Тому, друзі, нагадуємо, що усі посадові особи юридичних осіб публічного права мають у строк до 31.03.2014 р. подати за своїм місцем роботи декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за 2013 рік. У цій статті ми не будемо говорити про питання, відомі більшості з вас. Зупинимося на специфічних проблемах, пов’язаних з «антикорупційним» декларуванням, які постають перед працівниками кадрових підрозділів бюджетних установ.
Віра КОЗІНА, юрист, директор Департаменту видань для публічно-правової сфери Видавничого будинку «Фактор»
ВЖИВАНІ СКОРОЧЕННЯ
Декларація — Декларація про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за 2013 рік, затверджена додатком до Закону № 3206.
Уповноважений підрозділ (особа) — Уповноважений підрозділ (особа) з питань запобігання та протидії корупції.
Хто подає декларацію?
Минулого року у Законі № 3206 з’явилося нове визначення — суб’єкт декларування. Згідно з абзацом восьмим ч. 1 ст. 1 згаданого Закону до цієї категорії належать особи, які зобов’язані подавати Декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, а саме особи, визначені п. 1 ч. 1 ст. 4 та п.п «а» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону № 3206.
Усі категорії суб’єктів декларування, перелічених у ст. 4 Закону № 3206, нас з вами, шановні читачі, не цікавлять. А тому ми не будемо витрачати час на їх аналіз. Для власних цілей вам достатньо знати лише, що будь-яка посадова особа юридичної особи публічного права є суб’єктом декларування, а отже, має скласти та своєчасно здати Декларацію.
Згідно зі ст. 81 ЦК юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади АР Крим або органу місцевого самоврядування. Отже, будь-яка бюджетна установа є юридичною особою публічного права.
Хто є посадовими особами у юридичних особах публічного права?
Відповідь: будь-які особи, які постійно, тимчасово або за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також постійно чи тимчасово обіймають в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або виконують такі функції за спеціальним повноваженням (див. абзац шостий п.п. 5 п. 3 розділу «Загальні положення» Методрекомендацій).
ДОВІДКА
Для визначення понять «організаційно-розпорядчі» та «адміністративно-господарські обов’язки» Мін’юст пропонує використовувати Постанову Пленуму ВСУ № 5, яка дає такі визначення цих термінів:
Організаційно-розпорядчі обов’язки — це обов’язки по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо).
Адміністративно-господарські обов’язки — це обов’язки по управлінню або розпорядженню державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо.
Увага! Особа є службовою не тільки тоді, коли вона здійснює відповідні функції чи виконує обов’язки постійно, а й тоді, коли вона робить це тимчасово або за спеціальним повноваженням, за умови, що зазначені функції чи обов’язки покладені на неї правомочним органом або правомочною службовою особою.
Важливо! Оскільки Мін’юст у своїх Методрекомендаціях дозволяє використовувати Постанову Пленуму ВСУ № 5 для визначення статусу посадової особи, зверніть увагу на ключовий для більшості працівників бюджетних установ припис цього документа: «Працівники підприємств, установ, організацій, які виконують професійні (адвокат, лікар, вчитель тощо), виробничі (наприклад, водій) або технічні (друкарка, охоронник тощо) функції, можуть визнаватися службовими особами лише за умови, що поряд із цими функціями вони виконують організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські обов’язки» (абзац шостий п. 1 Постанови Пленуму ВСУ № 5).
Чи потрібно «рядовим» працівникам бюджетної сфери, скажімо, лікарям чи вчителям, подавати Декларацію? Як бачимо, це не потрібно, якщо на зазначених працівників не покладається додаткових функцій.
Не забудьте також, що на вашому підприємстві (в установі) можуть працювати люди, які за своїм статусом не є посадовими особами, але також мають подати Декларацію до ваших кадрових підрозділів. Такими особами є депутати місцевих рад, які працюють у вас.
Хто несе відповідальність за визначення статусу суб’єкта декларування? Сам працівник. Тобто він має визначитись виходячи з обсягу своїх повноважень та посадових обов’язків, чи належать ці обов’язки до категорії організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських. І саме працівник, який є посадовою особою юридичної особи публічного права, буде нести відповідальність за неподання або несвоєчасне подання Декларації.
Чи зобов’язаний хтось на підприємстві, організації, установі визначити перелік усіх суб’єктів декларування? Прямого обов’язку не передбачено. Водночас зі змісту Закону № 3206 випливає, що відповідальна особа (або керівник бюджетної установи, або спеціально уповноважений працівник) має перевірити факти своєчасності подання декларацій та повідомити про виявлені порушення свого керівника, а також правоохоронні органи (чи прокуратуру). Тому, якщо ви не виконаєте цієї роботи, запитуватимуть уже з вас.
Як це зробити? На жаль (зважаючи на обсяг додаткової роботи), доведеться перевірити усі посадові інструкції та накази про покладення на працівників тимчасових обов’язків з метою визначення, чи виконує працівник організаційно-розпорядчі, адміністративно-господарські обов’язки.
Чи повинні керівники установ або уповноважені особи (підрозділи) нагадувати суб’єктам декларування «поіменно» про їхні обов’язки? Ні, це не обов’язково. Достатньо просто довести до відома колективу на загальних зборах, розпорядженнями по підрозділах, розміщенням оголошень в установі тощо, що посадові особи повинні подати декларації.
Куди подаються декларації?
Згідно з ч. 1 ст. 12 Закону № 3206 Декларація подається за місцем роботи (служби).
У багатьох бюджетних установах існує «подвійне» підпорядкування, коли посадовця призначає один орган, а заробітну плату особа отримує від іншого. Це викликає плутанину. Насправді усе досить просто. Згідно з Порядком № 16 Декларація подається та зберігається у кадровому підрозділі за місцем роботи (служби) разом з особовою справою суб’єкта декларування. Отже, ви подаєте свою Декларацію туди, де знаходяться ваші трудова книжка та особова справа.
Куди подавати декларації сумісникам? На нашу думку, достатньо подати Декларацію за основним місцем роботи. Але ніхто не забороняє сумісникам подавати декларації до усіх місць, де вони працюють у статусі посадової особи.
Депутати місцевих рад подають декларації у загальному порядку, як і решта ваших посадовців. Не плутайте себе та інших: працюючі депутати здають декларації за місцем роботи (служби), а не до органу місцевого самоврядування, у раду якого вони обрані.
Декларація подається до кадрового підрозділу установи. Це передбачено п. 2 Порядку № 16. Ви можете здати Декларацію як особисто, так і направити поштою.
Зберігати декларації у себе, тобто взагалі їх нікуди не подавати, не варто. Численна судова практика підтверджує, що така «самодіяльність» розцінюється як адміністративне корупційне правопорушення (ст. 1726 КпАП).
Коли дед-лайн?
Останнім днем подання Декларації у цьому році буде понеділок, 31.03.2014 р.
Виходити при цьому потрібно з наступного:
| При поданні Декларації особисто | Строк подання Декларації закінчується: 31.03.2014 р., остання година роботи кадрової служби чи канцелярії підприємства, установи або організації, у якій працює (проходить службу) суб’єкт декларування |
| При надісланні Декларації поштою | Строк подання Декларації закінчується: 31.03.2014 р., остання година роботи відділення поштового зв’язку ДП «Укрпошта», відділення служби експрес-доставки (якщо у вашому населеному пункті є приватна служба поштової доставки). Якщо з якихось підстав ви вирішили скористатися послугами зв’язку, а не подавати Декларацію особисто, не забувайте про те, що вона має бути надіслана цінним листом з описом вкладення і працівник пошти на опису вкладення повинен проставити не лише дату та час відправлення листа, а й особистий підпис |
Винятки. Закон визначає випадки, при настанні яких строк подання декларацій може бути перенесений. Зокрема, відповідно до ч. 2 ст. 12 Закону № 3206 у строк до 31 грудня поточного року Декларацію можуть подати особи, які не мали можливості зробити це до 1 квітня через перебування: у відпустці у зв’язку з вагітністю та пологами або для догляду за дитиною; через тимчасову непрацездатність; за межами України; під вартою.
Організація приймання декларацій
Багато з вас вже чули про необхідність створити або навіть створили уповноважені підрозділи (призначили уповноважених осіб) з питань запобігання та протидії корупції, як це передбачено Постановою № 706.
Події останніх місяців перешкодили проведенню широкомасштабної просвітницької кампанії з питань реалізації Постанови № 706 у публічно-правовій сфері, яку планував Мін’юст. Тому серед тих, кого стосується ця Постанова, точаться суперечки щодо того, як її виконувати.
Хочемо вас заспокоїти — не все так складно, як видається на перший погляд.
На кого поширюється вимога щодо створення уповноваженого підрозділу (призначення уповноваженої особи)? В обов’язковому порядку такі підрозділи мають бути створені (особи призначені):
| 1 | в апаратах міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органах, апараті Ради міністрів АР Крим, апаратах органів виконавчої влади АР Крим, апаратах обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій |
| 2 | на підприємствах, в установах та організаціях, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів виконавчої влади АР Крим (у цих особах публічного права потрібно забезпечити утворення (визначення) та функціонування підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції) |
Обов’язок створити подібні підрозділи для перелічених вище структур не є чимось революційно новим. Аналогічні за змістом вимоги містилися у Постанові КМУ «Питання запобігання та виявлення корупції в органах виконавчої влади» від 08.12.2009 р. № 1422. Просто, на відміну від попереднього нормативно-правового акта, Постанова № 706 є більш чіткою і містить трохи більше вимог.
Отже, тим, у кого уповноважені підрозділи були створені раніше за Постановою КМУ № 1422, потрібно лише внести зміни до своїх наказів (розпоряджень) та положень про відповідні відділи з урахуванням нових вимог. Також потрібно трохи модернізувати порядок роботи цих підрозділів.
Тим з перелічених вище осіб публічного права, у яких підрозділи не були створені, потрібно діяти у чіткій відповідності до Постанови № 706 та утворити відповідний орган (призначити особу).
Для кого Постанова № 706 носить рекомендаційний характер? Для органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ та організацій, що перебувають у комунальній власності. Що це означає на практиці? Ці особи публічного права також мають потурбуватися про виконання вимог ст. 12 та 14 Закону № 3206, але зробити це вони повинні, враховуючи особливості своєї діяльності та структури.
Наприклад, ви можете не створювати окремий підрозділ, а покласти функції з питань запобігання та виявлення корупції на вже існуючий орган або особу, яка виконує інші повноваження. Можете навіть поділити функції між кількома підрозділами (особами). Наприклад, у багатьох органах місцевого самоврядування чи комунальних закладах контроль за своєчасністю подання декларацій поклали на кадровий підрозділ, а контроль за наявністю конфлікту інтересів — на юристів.
Заборона покладати на уповноважений підрозділ обов’язки, що не належать або виходять за межі його повноважень чи обмежують виконання покладених на нього завдань, встановлена п. 6 Типового положення № 706, для вас є непрямою. Фахівці Мін’юсту так пояснюють цю норму: «Для відповіді на це питання пропонуємо виходити із цілей, задля яких уведена така заборона. Слід наголосити, що основним завданням цієї норми є недопущення виникнення конфлікту інтересів між виконанням обов’язків, які випливають із реалізації функцій уповноважених підрозділів, та тими обов’язками, які можуть унеможливити їх ефективне виконання. За таких умов вважаємо, що додаткове покладення обов’язків уповноваженого підрозділу може визнаватись таким, що порушує вищезгадану заборону, лише у випадку допущення виникнення такого конфлікту. Натомість рішення, які не могли призвести до цих наслідків, повинні, на наш погляд, розглядатись як правомірні.»
Тим юридичним особам, для яких Постанова № 706 носить рекомендаційний характер, слід використовувати її приписи та приписи Типового положення № 706 як певні методичні рекомендації, зразок максимально правильної форми виконання вимог Закону № 3206. Але, на відміну від юридичних осіб, для яких Постанова № 706 носить обов’язковий характер, органи місцевого самоврядування та юридичні особи комунальної власності можуть відступати від її окремих пунктів, якщо цього вимагають особливості їх функціонування.
У переважній кількості випадків, про які ми знаємо, функції уповноважених підрозділів (осіб) поклали на кадровиків.
Як оформити покладення обов’язків уповноваженого на кадровий підрозділ? Звичайним наказом (розпорядженням) по підприємству (організації, установи), яким треба визначити відповідальних, обсяг їх повноважень, а також затвердити зміни до положень про кадровий (чи інший) підрозділ та внести зміни у посадові інструкції працівників, які будуть виконувати антикорупційні функції.
Якщо ви розподіляєте обов’язки між кількома підрозділами, потурбуйтеся про те, щоб на папері закріпити порядок їх взаємодії. Так, слід визначити строки передачі декларацій від кадрового підрозділу до підрозділу, який буде здійснювати певні види антикорупційного контролю, порядок обігу та зберігання інформації, повернення декларацій до особових справ працівників, механізм надання інформації із особових справ, якщо виникає потреба у проведенні додаткових антикорупційних заходів (наприклад, перевірки на наявність конфлікту інтересів) після закінчення деклараційної кампанії.
У цьому році ми б не радили розпилятися та поділяти «антикорупційні функції» між кількома підрозділами. Сьогодні це дуже ускладнить вам роботу, створить проблемні питання, на які однозначно відповісти нині не можна — не вистачає методичного та нормативного підґрунтя. Тим більше, що з вірогідністю до 90 % можна говорити, що у цьому році логічний та арифметичний контроль, а також перевірка на наявність конфлікту інтересів проводитись не будуть. Не затверджені алгоритми їх проведення, а тому у планах є відтермінувати цю процедуру на наступний рік.
Що має робити кадровий підрозділ (кадровик), на якого поклали функції уповноваженого підрозділу)? Наразі уповноважена особа має зробити не так багато речей щодо забезпечення антикорупційної кампанії:
| 1 | потрібно визначити перелік суб’єктів декларування, які у вас працюють |
| 2 | провести просвітницьку роботу — довести до колективу інформацію про необхідність подання декларацій та порядок їх подання |
| 3 | створити журнал реєстрації одержуваних декларацій (це не обов’язково, але убезпечить вас від багатьох проблем, таких як спори про час надходження декларацій, дозволить відслідковувати рух декларацій, строки перевірки тощо) |
| 4 | прийняти усі декларації та у строк до 22.04.2014 р. включно (15 робочих днів з моменту закінчення деклараційної кампанії) перевірити своєчасність подання декларацій та візуально перевірити, чи немає грубих відхилень від форми Декларації, передбаченої Законом № 3206 |
| 5 | повідомити суб’єктів декларування, у деклараціях яких ви виявили грубі помилки (наприклад, незаповнені графи, порушення інструкцій щодо заповнення декларацій), про необхідність їх виправлення, передати таким особам декларації (під підпис у вашому журналі) для виправлення та прослідкувати за поверненням виправленої Декларації (або Декларації у незмінному вигляді, але з доданим письмовим поясненням) не пізніше ніж через 5 календарних днів після того, як ви передали працівнику Декларацію для внесення виправлень |
| 6 | у встановлений по вашому підприємству строк (ми б радили зробити це не пізніше 23 — 24 квітня) надати керівнику підприємства звіт про перевірку (складається у довільній формі, усі випадки виявлених порушень мають бути чітко перелічені у звіті) |
На завершення
У цій статті ми розглянули лише невелику частину питань, які стосуються «антикорупційного» декларування. Тому ласкаво просимо вас до нашого форуму http://budget.factor.ua/, де ми оперативно відповідаємо на усі ваші запитання.
Ми працюємо з питаннями застосування приписів антикорупційного законодавства з першого дня існування Закону № 3206 та узгоджуємо свою позицію із позицією уповноважених органів центральної влади та наявною судовою практикою. А отже, як показує досвід, нашим порадам можна довіряти. Протягом березня — квітня на нашому форумі у рубриці «Антикорупційне законодавство» ви зможете поставити будь-яке запитання, що стосується деклараційної кампанії, та одержати відповідь на нього протягом одного робочого дня. Вдалої вам роботи!
ВИКОРИСТАНІ ДОКУМЕНТИ
ЦК — Цивільний кодекс України.
Закон № 3206 — Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 р. № 3206-VI.
Порядок № 16 — Порядок зберігання документів і використання відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, та відомостей щодо відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 16.01.2012 р. № 16.
Постанова № 706 — Постанова КМУ «Питання запобігання та виявлення корупції» від 04.09.2013 р. № 706.
Типове положення № 706 — Типове положення про уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції, затверджене Постановою № 706.
Методрекомендації — Методичні рекомендації «Запобігання і протидія корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування», затверджені Міністерством юстиції України 09.10.2013 р.
Постанова Пленуму ВСУ № 5 — Постанова Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику у справах про хабарництво» від 26.04.2002 р. № 5.
