ВЫПОЛНЕНИЕ МЕСТНЫХ ПРОГРАММ
Владимир ШПАЧЕНКО, юрист
К компетенции сельских, поселковых, городских советов отнесено утверждение на пленарных заседаниях программ социально-экономического и культурного развития соответствующих административно-территориальных единиц, а также целевых программ по другим вопросам. При этом ни в одной из принятых программ не определяются ожидаемые результаты, не предусмотрена связь между выделенными бюджетными средствами и достижением конечной цели бюджетных программ. Действия, задачи и сроки их выполнения в программах не конкретизированы, и, как следствие, рассмотрение мероприятий выполнения принятых программ проводится обобщенно без конкретизации оценки произведенных действий, их эффективности и целесообразности. В связи с этим возникает ряд вопросов.
Распространяются ли на выполнение таких программ Методические рекомендации по порядку разработки региональных целевых программ, мониторинга и отчетности об их выполнении, утвержденные приказом Министерства экономики Украины от 04.12.2006 г. № 367?
Какими критериями оценки пользоваться при выполнении местных программ, принятых сельскими, поселковыми и городскими советами?
Возможно ли классифицировать направление средств местных бюджетов указанными советами на программные мероприятия декларативного направления как неэффективное использование средств?
(г. Харьков)
Действительно, согласно
п.п. 22 п. 1 ст. 26 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.97 г. № 280/97-ВР исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета решаются вопросы по утверждению программ социально-экономического и культурного развития соответствующих административно-территориальных единиц и целевых программ по другим вопросам местного самоуправления.Определение бюджетной программы приведено как в действующем в настоящее время, так и в новом
Бюджетном кодексе Украины от 08.07.2010 г. № 2456-VI (далее — БКУ), который вступит в силу с 01.01.2011 г. Следует отметить, что определение бюджетной программы в этих кодексах похоже, но имеются и отличия. Приведем это определение в таблице.
| Бюджетная программа — это… | По действующему БКУ | По новому БКУ |
| …систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение единой цели и задач, выполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функциями | …совокупность мероприятий, направленных на достижение единой цели, задач и ожидаемого результата, определение и реализацию которых осуществляет распорядитель бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функциями |
Действие
Методических рекомендаций по порядку разработки региональных целевых программ, мониторинга и отчетности об их выполнении, утвержден-ных приказом Министерства экономики Украины от 04.12.2006 г. № 367 (далее — Методические рекомендации № 367), распространяется на региональные целевые программы.Для того чтобы ответить на вопрос, распространяются ли
Методические рекомендации № 367 на программы социально-экономического и культурного развития соответствующих административно-территориальных единиц, а также целевых программ по другим вопросам, принятых на заседаниях сельских, поселковых и городских советов, следует определить, относятся ли такие программы к региональным целевым программам.Как указано в
п. 3 Методических рекомендаций № 367, региональная целевая программа — это совокупность взаимосвязанных задач и мероприятий, согласованных по срокам и ресурсному обеспечению со всеми задействованными исполнителями, направленных на решение самых актуальных проблем развития региона или отдельных отраслей экономики либо социально-культурной сферы региона, реализация которых осуществляется за счет средств местного бюджета и является составляющей ежегодной программы социально-экономического развития АР Крым, области, городов Киева и Севастополя на соответствующий год.Регион
— это субъект системы административно-территориального устройства — АР Крым, область, города Киев и Севастополь. Поскольку села, поселки и города являются составной частью региона, то и существует требование о том, чтобы региональная целевая программа входила в ежегодную программу социально-экономического развития АР Крым, области или городов Киева и Севастополя.Таким образом, если создание программы, указанной респондентом в вопросе, связано с существованием проблемы на уровне региона, если такая программа входит в состав ежегодной программы социально-экономического развития АР Крым, области, городов Киева или Севастополя на соответствующий год, то на эту программу
распространяется действие Методических рекомендаций № 367.Что касается других программ, принятых на заседаниях сельских, поселковых и городских советов, то отдельных нормативных документов, которые бы регламентировали их принятие и выполнение, на сегодня не существует.
Однако следует отметить, что новый
БКУ направлен на программно-целевой метод в бюджетном процессе, в связи с чем можно надеяться, что в ближайшее время будет принят еще ряд нормативных документов, которые будут регулировать аспекты принятия и выполнения всех бюджетных программ.Также следует обратить внимание на действующую в настоящее время
Концепцию применения программно-целевого метода в бюджетном процессе, одобренную распоряжением КМУ от 14.09.2002 г. № 538-р (далее — Концепция № 538).Так, в соответствии с
разд. 1 Концепции № 538 целью внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе является установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использования. То есть результаты выполнения бюджетных программ должны четко отслеживаться и анализироваться.Внедрение программно-целевого метода в бюджетном процессе, в частности, направлено на:
— обеспечение прозрачности бюджетного процесса, четко определяющей цели и задачи, на достижение которых расходуются бюджетные средства, повышение уровня контроля за результатами выполнения бюджетных программ;
— обеспечение по результатам исполнения бюджета осуществления оценки деятельности участников бюджетного процесса по достижению поставленных целей и выполнению задач, а также проведение анализа причин неэффективного выполнения бюджетных программ.
Исходя из этого
составление бюджетных программ должно обеспечивать полный контроль за их результативностью и целевым расходованием бюджетных средств, что, к сожалению, в ситуации, указанной в вопросе, не происходило.Отметим, что каждая бюджетная программа должна содержать
обязательные составные элементы, определенные в п. 4 разд. 2 Концепции № 538, которыми являются:1)
цель бюджетной программы — законодательно определенные основные цели, которые необходимо достичь в результате выполнения конкретной бюджетной программы;2)
задача бюджетной программы — конкретные цели, которые необходимо достичь в результате выполнения бюджетной программы в течение соответствующего бюджетного периода и оценить которые можно с помощью результативных показателей;3)
направление деятельности — конкретные действия, направленные на выполнение задач бюджетной программы, с определением направлений расходования бюджетных средств. Направления деятельности должны соответствовать задачам и функциям главного распорядителя бюджетных средств. Определение направлений деятельности обеспечивает реализацию бюджетной программы в пределах средств, выделенных на эту цель;4)
результативные показатели — количественные и качественные показатели, которые характеризуют результаты выполнения бюджетной программы и подтверждаются статистической, бухгалтерской и другой отчетностью и которые позволяют осуществить оценку использования средств на выполнение бюджетной программы.Критерии оценки бюджетных программ определяются исходя из результативных показателей
, указанных в п. 4 разд. 2 Концепции № 538. К ним относятся:— показатели затрат — определяют объемы и структуру ресурсов, обеспечивающих выполнение бюджетной программы;
— показатели продукта — используются для оценки достижения поставленных целей. Показателем продукта является, в частности, количество пользователей товарами (работами, услугами), произведенными в процессе выполнения бюджетной программы;
— показатели эффективности — определяются как отношение количества произведенных товаров (выполненных работ, предоставленных услуг) к их стоимости в денежном или человеческом измерении (расходы ресурсов на единицу показателя продукта);
— показатели качества — отражают качество произведенных товаров (выполненных работ, предоставленных услуг).
Кроме того, следует обратить внимание на
приказ Министерства финансов Украины «О некоторых вопросах проведения эксперимента по внедрению программно-целевого метода составления и исполнения местных бюджетов» от 09.07.2010 г. № 679.Этим нормативным документом утверждены
Инструкция о статусе и особенностях участия в бюджетном процессе ответственных исполнителей бюджетных программ местных бюджетов и Правила составления паспортов бюджетных программ местных бюджетов, квартального и годового отчетов об их выполнении, осуществления мониторинга и анализа выполнения бюджетных программ, оценки эффективности бюджетных программ.Также с 01.01.2011 г. при утверждении и выполнении бюджетных программ прежде всего следует руководствоваться положениями нового
БКУ.Как определенно в
п. 6 ст. 20 БКУ, участники бюджетных программ осуществляют оценку их эффективности на всех стадиях бюджетного процесса. Такая оценка предусматривает мониторинг, анализ и контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.Оценка эффективности бюджетных программ осуществляется на основании анализа результативных показателей бюджетных программ, а также другой информации, содержащейся в бюджетных запросах, сметах, паспортах бюджетных программ, отчетах об исполнении смет и отчетах о выполнении паспортов бюджетных программ.
Непроведение участниками бюджетных программ оценки их эффективности является нарушением указанной нормы
БКУ.Учитывая указанное выше, можно сделать вывод, что бюджетные программы, описанные в вопросе, не соответствуют определению «бюджетная программа» и составлены с нарушением действующего законодательства. Но при этом считаем, что расценивать расходование бюджетных средств на выполнение местных программ как неэффективное можно только после проведения детального анализа по имеющимся показателям утвержденных бюджетных программ и документальной проверки расходования бюджетных средств на выполнение этих бюджетных программ.
