ВИКОНАННЯ МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ
Володимир ШПАЧЕНКО, юрист
До компетенції сільських, селищних, міських рад належить затвердження на пленарних засіданнях програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також цільових програм з інших питань. При цьому в жодній прийнятій програмі не визначаються очікувані результати, не передбачено зв’язок між виділеними бюджетними коштами та досягненням кінцевої мети бюджетних програм. Дії, завдання та строки їх виконання в програмах не конкретизовані і, як наслідок, розгляд заходів виконання прийнятих програм проводиться узагальнено без конкретизації оцінки проведених дій і їх ефективності та доцільності. У зв’язку з цим виникає низка запитань.
Чи поширюються на виконання таких програм Методичні рекомендації щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання, затверджені наказом Міністерства економіки України від 04.12.2006 р. № 367?
Якими критеріями оцінки користуватися при виконанні місцевих програм, прийнятих сільськими, селищними та міськими радами?
Чи можливо класифікувати спрямування коштів місцевих бюджетів зазначеними радами на програмні заходи декларативного напрямку неефективним використанням коштів?
(м. Харків)
Дійсно, згідно з
п.п. 22 п. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 р. № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць і цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.Визначення бюджетної програми наведено як у чинному, так і в новому
Бюджетному кодексі України від 08.07.2010 р. № 2456-VI (далі — БКУ), що набере чинності з 01.01.2011 р. Слід зазначити, що визначення бюджетної програми у цих кодексах схоже, але ж є і відмінності. Наведемо це визначення у таблиці.
| Бюджетна програма — це… | За чинним БКУ
| За новим БКУ |
| …систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій | …сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій |
Дія
Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання, затверджених наказом Міністерства економіки України від 04.12.2006 р. № 367 (далі — Методичні рекомендації № 367), поширюється на регіональні цільові програми.Для того щоб відповісти на запитання, чи поширюються
Методичні рекомендації № 367 на програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також цільові програми з інших питань, прийняті на засіданнях сільських, селищних і міських рад, слід визначити, чи належать такі програми до регіональних цільових програм.Як зазначено в
п. 3 Методичних рекомендацій № 367 , регіональна цільова програма — це сукупність взаємопов’язаних завдань і заходів, узгоджених за строками та ресурсним забезпеченням з усіма задіяними виконавцями, направлених на розв’язання найактуальніших проблем розвитку регіону або окремих галузей економіки чи соціально-культурної сфери регіону, реалізація яких здійснюється за рахунок коштів місцевого бюджету і є складовою щорічної програми соціально-економічного розвитку АР Крим, області, міст Києва та Севастополя на відповідний рік.Регіон
— це суб’єкт системи адміністративно-територіального устрою — АР Крим, область, міста Київ та Севастополь. Оскільки села, селища та міста є складовою частиною регіону, тому й існує вимога щодо того, щоб регіональна цільова програма входила до щорічної програми соціально-економічного розвитку АР Крим, області або міст Києва та Севастополя.Таким чином, якщо створення програми, зазначеної дописувачем у запитанні, пов’язане з існуванням проблеми на рівні регіону, якщо така програма входить до складу щорічної програми соціально-економічного розвитку АР Крим, області, міст Києва або Севастополя на відповідний рік, то на цю програму
поширюється дія Методичних рекомендацій № 367.Щодо інших програм, прийнятих на засіданнях сільських, селищних і міських рад, то окремих нормативних документів, які б регламентували їх прийняття та виконання, на сьогодні не існує.
Але слід зазначити, що новий
БКУ націлений на програмно-цільовий метод у бюджетному процесі, у зв’язку з чим є надія на те, що найближчим часом буде прийнято ще низку нормативних документів, які будуть регулювати аспекти прийняття та виконання всіх бюджетних програм.Також слід звернути увагу на чинну зараз
Концепцію застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, схвалену розпорядженням КМУ від 14.09.2002 р. № 538-р (далі — Концепція № 538).Так, відповідно до
розд.1 Концепції № 538 метою запровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв’язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання. Тобто результати виконання бюджетних програм мають чітко відстежуватися та аналізуватися.Запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі, зокрема, спрямоване на:
— забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;
— забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм.
Виходячи з цього
складання бюджетних програм має забезпечувати повний контроль за їх результативністю та цільовим витрачанням бюджетних коштів, що, на жаль, у ситуації, описаній у запитанні, не відбувалося.Зазначимо, що кожна бюджетна програма має містити
обов’язкові складові елементи, визначені у п. 4 розд. 2 Концепції № 538, це:1)
мета бюджетної програми — законодавчо визначені основні цілі, яких необхідно досягти у результаті виконання конкретної бюджетної програми;2)
завдання бюджетної програми — конкретні цілі, яких необхідно досягти у результаті виконання бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду та оцінити які можна за допомогою результативних показників;3)
напрями діяльності — конкретні дії, спрямовані на виконання завдань бюджетної програми, з визначенням напрямів витрачання бюджетних коштів. Напрями діяльності повинні відповідати завданням і функціям головного розпорядника бюджетних коштів. Визначення напрямів діяльності забезпечує реалізацію бюджетної програми у межах коштів, виділених на цю мету;4)
результативні показники — кількісні та якісні показники, які характеризують результати виконання бюджетної програми і підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю і які дають можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми.Критерії оцінки бюджетних програм визначаються
виходячи з результативних показників, зазначених у п. 4 розд. 2 Концепції № 538. До них належать:— показники затрат — визначають обсяги та структуру ресурсів, що забезпечують виконання бюджетної програми;
— показники продукту — використовуються для оцінки досягнення поставлених цілей. Показником продукту є, зокрема, кількість користувачів товарами (роботами, послугами), виробленими в процесі виконання бюджетної програми;
— показники ефективності — визначаються як відношення кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до їх вартості у грошовому або людському вимірі (витрати ресурсів на одиницю показника продукту);
— показники якості — відображають якість вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг).
Крім того, слід звернути увагу на
наказ Міністерства фінансів України «Про деякі питання проведення експерименту із запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів» від 09.07.2010 р. № 679.Цим нормативним документом затверджені
Інструкція про статус та особливості участі у бюджетному процесі відповідальних виконавців бюджетних програм місцевих бюджетів та Правила складання паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів, квартального та річного звітів про їх виконання, здійснення моніторингу та аналізу виконання бюджетних програм, оцінки ефективності бюджетних програм.Також з 01.01.2011 р. при затвердженні та виконанні бюджетних програм перш за все слід керуватися положеннями нового
БКУ.Як визначено в
п. 6 ст. 20 БКУ учасники бюджетних програм здійснюють оцінку їх ефективності на всіх стадіях бюджетного процесу. Така оцінка передбачає моніторинг, аналіз та контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів.Оцінка ефективності бюджетних програм здійснюється на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься в бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів та звітах про виконання паспортів бюджетних програм.
Непроведення учасниками бюджетних програм оцінки їх ефективності є порушенням зазначеної норми
БКУ.Ураховуючи зазначене, можна зробити висновок, що бюджетні програми, описані в запитанні, не відповідають визначенню «бюджетна програма» та складені з порушенням чинного законодавства. Але при цьому, вважаємо, що розцінювати витрачання бюджетних коштів на виконання місцевих програм як неефективне можна лише після проведення детального аналізу за наявними показниками затверджених бюджетних програм та документальної перевірки витрачання бюджетних коштів на виконання цих бюджетних програм.
