ГЛАВНОЕ КОНТРОЛЬНО-РЕВИЗИОННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
О ВЫПОЛНЕНИИ ДОГОВОРНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ БЮДЖЕТНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ
Письмо от 25.03.2011 г. № 25-18/401
Главное контрольно-ревизионное управление Украины с целью надлежащего фиксирования органами ГКРС фактов нарушения финансовой дисциплины государственными организациями и предприятиями (далее — государственные предприятия) при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности сообщает.
1. В ходе контрольных мероприятий выявляются случаи взыскания с государственных предприятий пени, неустойки, других штрафных санкций, предусмотренных договорами, в результате невыполнения или ненадлежащего выполнения ими договорных обязательств.
В соответствии со статьей 218 Хозяйственного кодекса Украины участник хозяйственных отношений отвечает за невыполнение или ненадлежащее выполнение хозяйственного обязательства или нарушение правил осуществления хозяйственной деятельности, если не докажет, что им приняты все зависящие от него меры для недопущения хозяйственного правонарушения.
При этом согласно статье 65 Хозяйственного кодекса Украины для руководства хозяйственной деятельностью предприятия назначается руководитель предприятия, который формирует администрацию предприятия и решает вопрос деятельности предприятия в пределах и порядке, определенных учредительными документами.
Так, согласно пункту 6 Типовой формы контракта с руководителем предприятия, находящегося в государственной собственности, утвержденной постановлением Кабинета Министров Украины от 02.08.95 г. № 597, руководитель осуществляет текущее (оперативное) руководство предприятием, организует его производственно-хозяйственную, социально-бытовую и другую деятельность, обеспечивает выполнение задач предприятия, предусмотренных законодательством, уставом предприятия и этим контрактом.
То есть руководитель предприятия должен принимать все необходимые меры в пределах компетенции для обеспечения выполнения хозяйственного обязательства надлежащим образом.
Кроме руководителя предприятия, функции по осуществлению контроля за выполнением договорных обязательств возлагаются и на других служебных лиц, что соответственно должно быть предусмотрено в положениях о структурных подразделениях (финансовом, административно-хозяйственном и т. п.), внутренних порядках о ведении претензионно-исковой, договорной работы, должностных инструкциях работников.
Так, Общим положением о юридической службе министерства, другого органа исполнительной власти, государственного предприятия, учреждения и организации, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 26.11.2008 г. № 1040, на юридическую службу государственной организации возложены функции по организации претензионной работы (рассмотрению поступающих претензий), контролю за проведением претензионной работы другими подразделениями; проведению совместно с заинтересованными структурными подразделениями анализа результатов хозяйственной деятельности учреждения; изучению условий и причин возникновения непродуктивных расходов, нарушения договорных обязательств, а также состояния дебиторской и кредиторской задолженности.
Следовательно, при проведении контрольных мероприятий в части проверки состояния выполнения договорных обязательств необходимо обращать внимание на наличие в учреждениях, организациях, государственных предприятиях утвержденного внутреннего порядка ведения претензионно-исковой работы, положения о юридической службе, должностных инструкций работников и наличие в этих документах соответствующих обязанностей по контролю за выполнением хозяйственных договоров и т. п.
Учитывая изложенное, следует отметить, что в соответствии с пунктом 1.3 Порядка взаимодействия государственной контрольно-ревизионной службы, органов прокуратуры, внутренних дел, Службы безопасности Украины, утвержденного приказом ГлавКРУ, МВД, СБУ и Генпрокуратуры от 19.10.2006 г. № 346/1025/685/53, зарегистрированным в Министерстве юстиции Украины 25.10.2006 г. под № 1166/13040, материальный ущерб (убытки) — это стоимость утраченных активов или недополученных доходов, которая определяется по данным бухгалтерского учета и финансовой отчетности объекта контроля или экспертной оценкой и другими определенными законодательством способами.
При этом под утратой активов подразумевается безвозвратное уменьшение активов по причине: перечисления (уплаты) средств; отчуждения, недостачи, уничтожения (порчи) или приобретения неликвидного (испорченного) имущества; потери должника в обязательстве; уменьшения доли государственной (коммунальной) собственности в уставном фонде хозяйственного общества.
Дополнительно обращаем внимание, что Уголовный кодекс Украины предусматривает наступление ответственности за служебную небрежность (статья 367), под которой подразумевается невыполнение или ненадлежащее выполнение служебным лицом своих служебных обязанностей из-за недобросовестного отношения к ним, при этом ответственность наступает, если причинен существенный вред охраняемым законом правам, свободам и интересам отдельных граждан, или государственным или общественным интересам, или интересам отдельных юридических лиц.
Примечание статьи 364 Уголовного кодекса Украины к служебным лицам относит лиц, которые постоянно или временно осуществляют функции представителей власти, а также занимают постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от формы собственности должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или исполняют такие обязанности по специальным полномочиям. Существенный ущерб, предусмотренный статьей 367, заключается в нанесении убытков в размере от 47050,00 гривень.
Кроме того, в соответствии со статьей 130 Кодекса законов о труде Украины работники несут материальную ответственность за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации в результате нарушения возложенных на них трудовых обязанностей.
Таким образом, в случае установления в ходе контрольных мероприятий случаев необеспечения надлежащего выполнения договорных обязательств или невыполнения таких обязательств, которые произошли из-за ненадлежащего исполнения должностных обязанностей и привели к взысканию с подконтрольного учреждения суммы штрафных санкций, т. е. была допущена потеря активов, такие факты следует квалифицировать как нанесение убытков юридическому лицу, а в случае если соответствующие взыскания проведены с учреждений, финансируемых из государственного бюджета, как нанесение убытков государству.
2. Вместе с тем следует обратить внимание, что невыполнение, ненадлежащее выполнение договорных обязательств может случиться не по вине служебных лиц государственного предприятия, а в частности вследствие невыполнения обязательств другой стороной по другому обязательству перед государственным предприятием (непоставка вовремя сырья, составных частей, материалов, запчастей и т. п.). В такой ситуации в случае взыскания с государственного предприятия штрафных санкций имеет место прямая потеря активов предприятия по вине постороннего юридического лица и предприятие в соответствии со статьями 15, 22 Гражданского кодекса Украины имеет право на защиту своих интересов и возмещение нанесенных убытков.
Учитывая упомянутое выше, непроведение государственным предприятием претензионно-исковой работы по возмещению нанесенных ему убытков следует трактовать как нанесение убытков предприятию.
Первый заместитель Председателя В. Костюшко
КОММЕНТАРИЙ РЕДАКЦИИ
О СОБЛЮДЕНИИ ФИНАНСОВОЙ ДИСЦИПЛИНЫ БЮДЖЕТНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ
Бюджетные учреждения в ходе своей финансово-хозяйственной деятельности вступают в правоотношения с разными субъектами хозяйствования, что приводит к возникновению у каждой из сторон взаимных обязательств. Ввиду того что одновременное выполнение хозяйственных обязательств обеими сторонами происходит крайне редко, у одного субъекта хозяйствования возникает дебиторская задолженность, а у другого — кредиторская.
Согласно
Инструкции по учету средств, расчетов и других активов бюджетных учреждений, утвержденной приказом Госказначейства от 26.12.2003 г. № 242 (далее — Инструкция № 242), дебиторская задолженность — это финансовый актив учреждения, который возникает в результате договорных отношений между двумя юридическими лицами, среди которых одно, являющееся собственником актива, после наступления соответствующих условий соглашения имеет право на получение платежей, товаров, работ и услуг.Одной из причин возникновения дебиторской задолженности является проведение предварительной оплаты. Заметим, что на сегодняшний день для бюджетных организаций предусмотрено ограничение на осуществление предварительной оплаты. В частности,
ст. 49 Бюджетного кодекса Украины от 08.07.2010 г. № 2456-VI (далее — БКУ) определено, что распорядитель бюджетных средств принимает решение об оплате товаров, работ и услуг и выдает поручение на осуществление платежа органу Госказначейства только после их получения. Однако все же имеются случаи, когда предоплата возможна. Так, постановлением КМУ «Вопросы предварительной оплаты товаров, работ и услуг, закупаемых за бюджетные средства» от 09.10.2006 г. № 1404 определены конкретный перечень товаров, работ и услуг, по которым может быть произведена предварительная оплата, и сроки авансирования.Отметим, что причиной возникновения дебиторской задолженности является не только проведение предварительной оплаты за товары, работы, услуги. Дебиторская задолженность также может быть следствием расчетов с арендаторами, учащимися, студентами, подотчетными лицами и т. п.
С целью правового урегулирования хозяйственных отношений бюджетных учреждений с поставщиками, покупателями, заказчиками и другими дебиторами они, как правило, оформляются
договорами.Обращаем внимание, что согласно
ч. 1 ст. 48 БКУ распорядители бюджетных средств берут бюджетные обязательства и осуществляют платежи только в пределах бюджетных ассигнований, установленных сметами. С учетом норм этой статьи в п. 6.3 Инструкции № 242 определено, что договоры, кроме долгосрочных, могут заключаться учреждениями исключительно в пределах бюджетных ассигнований, установленных сметами. Соответственно расходы по договорам, заключенным без соответствующих бюджетных ассигнований или с превышением полномочий, не считаются бюджетными обязательствами и поэтому осуществляться не могут.Для обеспечения достоверности данных бухгалтерского учета и финансовой отчетности, а также в целях контроля за состоянием расчетов как с дебиторами, так и с кредиторами, следует периодически проводить сверку расчетов и их инвентаризацию. Причем согласно
п. 1.5 Инструкции по инвентаризации материальных ценностей, расчетов и других статей баланса бюджетных учреждений, утвержденной приказом Главного управления Госказначейства и Минфина от 30.10.98 г. № 90 (далее — Инструкция № 90), инвентаризация расчетов должна проводиться не менее двух раз в год. Что касается расчетов в порядке плановых платежей и с депонентами, то их нужно инвентаризировать не меньше одного раза в месяц.В случае наличия дебиторской задолженности, возврат которой вызывает сомнения, руководству учреждения необходимо принять все меры для своевременного получения средств. Возврат такой задолженности может быть осуществлен путем поставки товаров, выполнения работ или предоставления услуг. В случае необходимости руководство учреждения должно обратиться в суд с иском о взыскании задолженности.
Главой 19 ГКУ
установлены понятие и виды исковой давности, конкретные сроки, в пределах которых лицо может обратиться в суд с требованием о защите своего гражданского права или интереса. Напомним, что согласно ст. 257 ГКУ общая исковая давность установлена продолжительностью в три года.Таким образом, в течение трех лет бюджетное учреждение, имеющее дебиторскую задолженность, должно принимать все возможные меры для ее взыскания, т. е.
вести претензионно-исковую работу.В связи с выявлением органами контрольно-ревизионной службы неединичных случаев списания бюджетными учреждениями дебиторской задолженности должников (просроченной задолженности, по которой истек срок исковой давности) без принятия мер претензионно-искового характера, а также с целью надлежащего обеспечения состояния финансовой дисциплины ГлавКРУ в
письме от 01.03.2011 г. № 25-18/287 (см. с. 30) предоставило соответствующие разъяснения. Так, в указанном письме подчеркивается, что пропуск сроков исковой давности кредитором (бюджетным учреждением) фактически является потерей должника в обязательстве и влечет за собой потерю активов учреждением, что квалифицируется как нанесение убытков по вине лиц, которыми не приняты соответствующие меры, в частности не обеспечено проведение претензионно-исковой работы.Согласно
п.п. 8 п. 11 Общего положения о юридической службе министерства, другого органа исполнительной власти, государственного предприятия, учреждения и организации, утвержденного постановлением КМУ от 26.11.2008 г. № 1040, юридическая служба учреждения организует претензионную и исковую работу, проводит анализ ее результатов. При этом Рекомендациями Минюста «О порядке ведения претензионной и исковой работы на предприятии, в учреждении, организации» от 15.01.96 г. № 2 предусмотрено, что ответственность за состояние претензионно-исковой работы несут руководители учреждений. Несоблюдение установленного порядка предъявления и рассмотрения претензий и исков является нарушением государственной дисциплины и влечет за собой ответственность виновных в этом должностных лиц согласно действующему законодательству Украины.Однако иногда возникают такие ситуации, когда взыскание задолженности с должника является невозможным в связи с признанием его банкротом, ликвидацией и т. п. Отсутствие дебитора необходимо подтвердить соответствующей справкой (из налоговой инспекции, органов статистики и т. п.), а также обратиться в ликвидационную комиссию или другой орган, который занимался реорганизацией должника, по поводу взыскания задолженности.
Порядок списания дебиторской задолженности, срок исковой давности которой истек, определен
Инструкцией № 90 , согласно которой для отражения результатов инвентаризации расчетов по задолженности, находящейся на учете учреждения на момент отчетного периода (инвентаризации), предназначен Акт инвентаризации расчетов с дебиторами и кредиторами (приложение 9 к Инструкции № 90). В этом Акте указываются наименование проинвентаризированных субсчетов и суммы выявленной несогласованной дебиторской и кредиторской задолженности, безнадежных долгов и кредиторской и дебиторской задолженности, по которой срок исковой давности истек.К Акту прилагается справка (
приложение 10 к Инструкции № 90), в которой приводятся наименования и адреса дебиторов и кредиторов, сумма задолженности, за что числится задолженность, с какого времени она возникла и на основании каких документов.В соответствии с
п. 11.5 Инструкции № 90 по суммам дебиторской задолженности, по которой истек срок исковой давности, в справке указываются лица, виновные в пропуске этих сроков.При проведении инвентаризации расчетов следует внимательно проверить и отразить в справке суммы дебиторской задолженности, списанные с баланса в результате неплатежеспособности ответчика и невозможности обращения взыскания на его имущество, а именно:
— обоснованность списания этой задолженности;
— правильность учета списанной задолженности по балансу;
— осуществление надзора за возможностью ее удержания в случаях изменения имущественного положения должников.
Дебиторская задолженность, по которой истек срок исковой давности, списывается
по решению руководителя учреждения на изменение результата исполнения сметы доходов и расходов за прошлый год (на его уменьшение по дебету субсчетов 431 «Результат исполнения сметы по общему фонду», 432 «Результат исполнения сметы по специальному фонду»).Разрешение вышестоящей организации на списание дебиторской задолженности
не требуется, но сообщить ей о том, что была списана дебиторская задолженность, срок исковой давности которой истек, нужно.Следует отметить, что списание долга в результате неплатежеспособности должника не является основанием для отмены дебиторской задолженности. Задолженность необходимо отражать
за балансом (на счете 07 «Списанные активы и обязательства») не менее пяти лет с момента списания для отслеживания возможности ее взыскания в случае изменения имущественного состояния должника.Не менее значимым также является контроль за своевременным выполнением обязательств со стороны бюджетных учреждений и организаций перед контрагентами. С целью недопущения взыскания с бюджетных учреждений штрафных санкций в результате невыполнения или ненадлежащего выполнения ими договорных обязательств ГлавКРУ в
письме от 25.03.2011 г. № 25-18/401 (далее — письмо № 25-18/401; см. с. 32) сообщает следующее.Принимать все необходимые меры в рамках своей компетенции для обеспечения выполнения хозяйственных обязательств соответствующим образом в первую очередь должен руководитель учреждения. Кроме руководителя, осуществление контроля за выполнением договорных обязательств возлагается также на других служебных лиц, что обязательно
должно быть предусмотрено в положении о структурных подразделениях учреждения, внутренних порядках о ведении претензионно-исковой, договорной работы, а также в должностных инструкциях работников.Как указано в
письме № 25-18/401, при установлении в ходе контрольных мероприятий, осуществляемых органами контрольно-ревизионной службы, случаев необеспечения надлежащего выполнения обязательств или их невыполнения, которые произошли по вине должностных лиц и привели к взысканию с бюджетного учреждения штрафных санкций, такие случаи ревизоры будут квалифицировать как нанесение убытков государству.Также напомним, что бюджетные учреждения должны
ежеквартально списывать кредиторскую задолженность, срок исковой давности которой истек, по общему и специальному фондам (кроме собственных поступлений). Механизм списания кредиторской задолженности с бухгалтерского учета бюджетных учреждений (в случае окончания срока исковой давности по такой задолженности) определен Порядком списания кредиторской задолженности бюджетных учреждений, срок исковой давности которой истек, утвержденным приказом Госказначейства от 08.05.2001 г. № 73. В частности, комиссия, утвержденная приказом руководителя бюджетного учреждения, должна произвести инвентаризацию расчетов, по результатам которой составить акт в произвольной форме, в котором нужно указать сумму кредиторской задолженности (срок исковой давности по которой истек и которая является безнадежной для погашения), название и местонахождение кредитора, дату и причины возникновения задолженности, а также мероприятия, которые проводились для ее ликвидации (письма в учреждения вышестоящего уровня по поводу выделения средств для погашения данной задолженности и т. п.).Учреждение вышестоящего уровня
рассматривает поданные акты инвентаризации и в случае принятия соответствующего решения издает приказ о списании с учета подведомственного бюджетного учреждения кредиторской задолженности, срок исковой давности по которой истек, по общему и специальному фондам.Решение о списании кредиторской задолженности по собственным поступлениям принимается руководителем учреждения самостоятельно
. Непосредственно ее списание производится на основании приказа руководителя такого бюджетного учреждения.В бухгалтерском учете учреждения списание кредиторской задолженности, срок исковой давности по которой истек, отражается по кредиту субсчетов 431 «Результат исполнения сметы по общему фонду», 432 «Результат исполнения сметы по специальному фонду», т. е. суммы такой кредиторской задолженности относят на увеличение результата исполнения сметы доходов и расходов за прошлый год.
