АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ «ЛИКБЕЗ» ДЛЯ БУХГАЛТЕРА БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
Наша страна продолжает бороться с коррупцией. А поэтому в мае и июне этого года были внесены масштабные изменения в отечественные антикоррупционные законы. В частности, изменено определение понятия «конфликт интересов», расширен круг субъектов ответственности и субъектов декларирования. Из-за трансформации еще ряда терминов начали возникать ситуации, которые могут расцениваться как коррупционные правонарушения там, где до недавнего времени не могло даже быть речи о нарушении закона.
Поскольку бухгалтеры бюджетных учреждений находятся в зоне риска по ряду составов коррупционных правонарушений, мы попробуем очень кратко очертить проблемные моменты, которые уже проявились после практического применения измененных антикоррупционных требований.
Сегодня наша цель — предупредить вас о необходимости стать внимательнее. В следующих номерах мы будем говорить о правильном поведении и способах защиты в ситуациях, несущих коррупционные риски.
Вера КОЗИНА, директор департамента изданий для публично-правовой сферы Издательского дома «Фактор»
СУБЪЕКТЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Мы начнем с теории, которая может показаться вам немного сложной. Но это та «азбука», без знания которой вы не научитесь читать требования антикоррупционного законодательства, а соответственно, не будете понимать, где и за что вас могут привлечь к ответственности.
Первое, что должен знать каждый человек, — когда, при каких условиях и в каких случаях он является субъектом ответственности, то есть лицом, к которому закон выдвигает дополнительные требования и ограничения, и которое несет ответственность за невыполнение или нарушение этих требований.
В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» от 07.04.2011 г. № 3206-VI (далее — Закон № 3206) субъектами ответственности за коррупционные правонарушения являются лица, уполномоченные на выполнение функций государства или местного самоуправления, а также лица, которые для целей этого Закона приравниваются к таким лицам.
Среди прочих, к субъектам ответственности в понимании Закона № 3206 относятся должностные лица юридических лиц публичного права.
Обратите внимание: до 09.06.2013 г. (пока в Закон № 3206 не были внесены последние на сегодняшний день изменения) к субъектам ответственности относились только те должностные лица юридических лиц публичного права, которые или были перечислены в п. 1 ч. 1 ст. 4 Закона № 3206, или те, которые получали заработную плату за счет государственного или местного бюджета. Теперь к субъектам ответственности относятся все должностные лица юридических лиц публичного права без исключений.
Напомним: согласно абз. 3 ч. 2 ст. 81 Гражданского кодекса Украины к категории юридических лиц публичного права относятся предприятия, учреждения и организации, создаваемые распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти АР Крым или органа местного самоуправления. Все бюджетные учреждения по определению являются юридическими лицами публичного права, а соответственно, их должностные лица при определенных обстоятельствах считаются субъектами ответственности в понимании антикоррупционного законодательства.
Таким образом, все бюджетные учреждения являются юридическими лицами публичного права, а соответственно, все должностные лица, работающие в них, являются субъектами ответственности в понимании Закона № 3206.
«Кого же считать должностным лицом?» — спросите вы и будете абсолютно правы. Дело в том, что действующее законодательство практически не дает определения этого термина, а поэтому нам придется искать ответ не только в законах, но и в подзаконных актах.
Если вы работаете в органе местного самоуправления, вам проще. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона Украины «О службе в органах местного самоуправления» от 07.06.2001 г. № 2493-III должностным лицом местного самоуправления определено лицо, которое работает в органах местного самоуправления, имеет соответствующие должностные полномочия по осуществлению организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций и получает заработную плату за счет местного бюджета.
Есть определение понятия «должностное лицо» и для госслужащих. Так, согласно ч. 2 ст. 2 Закона Украины «О государственной службе» от 16.12.93 г. № 3723-XII должностными лицами считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.
Напомним: в соответствии с ч. 1 ст. 2 указанного Закона должностями на государственной службе считаются определенные структурой и штатным расписанием первичные структурные единицы государственного органа и его аппарата, на которые возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий.
Для работников других бюджетных учреждений определить статус должностного лица сложнее.
Согласно абз. 6 п.п. 5 п. 3 разд. «Общие положения» Методических рекомендаций Минюста «Предотвращение и противодействие коррупции в государственных органах и органах местного самоуправления» от 09.10.2013 г. для применения требований антикоррупционного законодательства под «должностными лицами» понимают работников, которые постоянно, временно или по специальным полномочиям осуществляют функции представителей власти или местного самоуправления, а также постоянно или временно занимают в органах государственной власти, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях или организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, или выполняют такие функции по специальным полномочиям, которыми лицо наделяется полномочным органом государственной власти, органом местного самоуправления, центральным органом государственного управления со специальным статусом, полномочным органом или полномочным служебным лицом предприятия, учреждения, организации, судом или законом.
Что же представляют собой организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции? Для ответа на этот вопрос обратимся к постановлению Пленума Верховного Суда Украины «О судебной практике по делам о взяточничестве» от 26.04.2002 г. № 5 и приведем извлечение из него:
«<…> Организационно-распорядительные обязанности — это обязанности по осуществлению руководства отраслью промышленности, трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от формы собственности. Такие функции выполняют, в частности, руководители министерств, других центральных органов исполнительной власти, государственных, коллективных или частных предприятий, учреждений и организаций, их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами), их заместители, лица, руководящие участками работ (мастера, прорабы, бригадиры и т. п.).
Административно-хозяйственные обязанности — это обязанности по управлению или распоряжению государственным, коллективным или частным имуществом (установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями и т. п.). Такие полномочия в том или ином объеме имеются у начальников планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб, заведующих складами, магазинами, мастерскими, ателье, их заместителей, руководителей отделов предприятий, ведомственных ревизоров и контролеров и т. п.
Лицо является служебным не только тогда, когда оно осуществляет соответствующие функции или исполняет обязанности постоянно, но и тогда, когда оно делает это временно или по специальным полномочиям, при условии, что указанные функции или обязанности возложены на него правомочным органом или правомочным служебным лицом.
Работники предприятий, учреждений, организаций, выполняющие профессиональные (адвокат, врач, учитель и т. п.), производственные (например, водитель) или технические (машинистка, охранник и т. п.) функции, могут признаваться служебными лицами только при условии, что наряду с этими функциями они выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности <…> ».
Исходя из приведенного, можно прийти к однозначному выводу, что все руководители бухгалтерских, планово-экономических и финансовых служб бюджетных учреждений и их заместители являются субъектами ответственности в понимании антикоррупционного законодательства, а в отдельных случаях (в зависимости от перечня должностных обязанностей) такими субъектами являются и рядовые бухгалтеры.
Сегодня мы поговорим только о самых «популярных» среди правоохранителей коррупционных правонарушениях, за совершение которых могут быть привлечены к ответственности бухгалтеры-бюджетники. Мы не будем вдаваться в детали — это тема для отдельных публикаций, — а только очертим места, покрытые тонким льдом, чтобы вы случайно не попали в ледовую полынью.
НЕПРАВОМЕРНАЯ ВЫГОДА
С 18 мая утратили силу ст. 1722 и 1723 Кодекса Украины об административных правонарушениях (далее — КоАП), которые предусматривали административную ответственность за получение неправомерной выгоды и за предоставление предложения или непосредственно самой неправомерной выгоды лицу со специальным статусом. Но эти составы коррупционных правонарушений не исчезли из правового поля, их просто «поглотил» Уголовный кодекс Украины (далее — УК). Соответственно, то, что до недавнего времени считалось проступком, теперь квалифицируется как преступление.
Ранее нарушение субъектом ответственности установленных законом ограничений по использованию служебных полномочий и связанных с этим возможностей с получением за это неправомерной выгоды в сумме, не превышавшей 100 «квалификационных» не облагаемых налогом минимумов доходов граждан (далее — ннмдг), считалось административным проступком. Кстати, в 2013 году эта сумма — до 57350 грн.*
* Напомним, что для квалификации правонарушения (т. е. для установления, к какому преступлению следует отнести то или иное противоправное деяние) используется так называемый «специальный» или «квалификационный» ннмдг. Он составляет не привычные нам 17 грн., которыми мы оперируем при определении размера штрафов или бюджетных платежей, а другую сумму, которая ежегодно определяется отдельно.
Согласно предписаниям Налогового кодекса Украины до 2015 года «специальный» ннмдг устанавливается на уровне налоговой социальной льготы, определенной как 50 % размера прожиточного минимума для трудоспособного лица (в расчете на месяц), установленного законом на 1 января отчетного налогового года. Согласно Закону Украины «О Государственном бюджете Украины на 2013 год» от 06.12.12 г. № 5515-VI с 1 января этого года прожиточный минимум для трудоспособного лица в расчете на месяц установлен на уровне 1147 грн. Соответственно ннмдг, используемый для квалификации преступлений и правонарушений, в 2013 году равен 573,50 грн.
С 18 мая текущего года даже за принятие предложения на получение мелкого подарка (вознаграждения) лицо со специальным статусом может быть привлечено к уголовной ответственности, предусмотренной ст. 368 УК.
Практика уже знает примеры возбуждения дел против бухгалтеров бюджетных учреждений по новому составу преступления. Так, например, руководитель бухгалтерской службы районной больницы К. согласилась оприходовать работы, выполненные поставщиком — строительной организацией «С», в конце второго квартала 2013 года, хотя фактически эти работы были выполнены только в третьем квартале. За свои действия К. получила «благодарность» от директора строительной организации в виде бутылки коньяка и коробки конфет. После того, как обстоятельства дела стали известны правоохранителям, было начато уголовное производство по признакам совершения преступлений, предусмотренных ч. 4 ст. 368 УК (получение служебным лицом неправомерной выгоды для себя по предварительному сговору группой лиц, санкция — лишение свободы на срок от 5 до 10 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью сроком до 3 лет и с конфискацией имущества) и ч. 1 ст. 366 УК (служебный подлог, выраженный в составлении, выдаче служебным лицом заведомо неправдивых официальных документов, санкция — штраф до 4250 грн. или ограничение свободы сроком до 3 лет, с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью сроком до 3 лет).
Поэтому будьте очень внимательны, когда идете навстречу просьбам ваших контрагентов, да и что говорить — иногда и собственного руководства.
ОГРАНИЧЕНИЯ ПО ПОЛУЧЕНИЮ ПОДАРКОВ
На всех субъектов коррупционной ответственности, в том числе и на должностных лиц бюджетных учреждений, распространяются ограничения по получению подарков и пожертвований:
1) за решения, действия или бездействие в интересах дарителя, которые принимаются, совершаются как непосредственно таким лицом, так и при его содействии другими должностными лицами и органами;
2) если лицо, которое дарит (осуществляет) подарок (пожертвование), находится в подчинении такого лица.
В иных случаях разрешается принимать подарки, соответствующие общепризнанным представлениям о гостеприимстве, и пожертвования, кроме случаев, предусмотренных ч. 1 ст. 8 Закона № 3206, если стоимость таких подарков (пожертвований) не превышает 50 % минимальной заработной платы, установленной на день принятия подарка (пожертвования), одноразово, а совокупная стоимость таких подарков (пожертвований), полученных из одного источника в течение года, — одной минимальной заработной платы, установленной на 1 января текущего года.
Без каких-либо ограничений можно получать подарки, которые:
1) дарятся близкими лицами;
2) получаются как общедоступные скидки на товары, услуги, общедоступные выигрыши, призы, премии, бонусы.
За нарушение ограничений по получению подарков (пожертвований) наступает ответственность согласно ст. 1725 КоАП.
ОГРАНИЧЕНИЯ ПО НЕПОСРЕДСТВЕННОМУ ПОДЧИНЕНИЮ БЛИЗКИХ ЛИЦ
Еще одно ограничение касается случаев подчинения субъекта ответственности близкому ему лицу или наоборот, когда субъект ответственности подчинен своему близкому родственнику.
Понятие близких лиц определено ст. 1 Закона № 3206. Согласно этому термину близкими лицами считаются: муж, жена, отец, мать, отчим, мачеха, сын, дочь, пасынок, падчерица, родной брат, родная сестра, дед, бабка, прадед, прабабка, внук, внучка, правнук, правнучка, усыновитель или усыновленный, опекун или попечитель, лицо, находящееся на попечении или под опекой, а также лица, которые совместно проживают, связаны общим бытом и имеют взаимные права и обязанности с субъектом, указанным в ч. 1 ст. 4 Закона № 3206, в том числе лица, которые совместно проживают, но не находятся в браке.
Внимание! Чтобы подчинение было признано нарушением ограничений, такое подчинение должно быть непосредственным.
Объясним на примере. Отец является главным врачом областной больницы. Его дочь работает начальником сектора бухгалтерской службы больницы и имеет в подчинении двух человек. По своим функциональным обязанностями и отец, и дочь являются субъектами ответственности. Соответственно, на них распространяются антикоррупционные ограничения.
Но есть ли здесь непосредственное подчинение и нужно ли дочери увольняться с должности? Для того чтобы ответить на эти вопросы, следует ознакомиться с организационной структурой больницы, штатным расписанием, должностными инструкциями дочери и положением (приказом, распоряжением) о бухгалтерской службе больницы. Скорее всего, непосредственного подчинения не будет, ведь вероятно, что дочь прямо подчинена главному бухгалтеру больницы, а не главному врачу.
Напомним, что в июне этого года изменен перечень исключений, при которых субъектам ответственности разрешается работать в непосредственном подчинении. Наиболее интересным для вас будет п. 3 абз. 3 ч. 1 ст. 9 Закона № 3206, согласно которому можно работать вместе лицам, работающим в сельских населенных пунктах (кроме тех, которые являются районными центрами), а также горных населенных пунктах.
Разрешение на работу в близком подчинении лицам, работающим в сферах образования, науки, культуры, здравоохранения, социальной защиты, физической культуры и спорта, осталось почти без изменений.
Обратите особое внимание на то, что работников вспомогательных служб, к которым относятся и бухгалтеры, работающих в перечисленных сферах, это разрешение не касается. Поэтому если вы работаете со своими близкими в больницах, школах и других бюджетных учреждениях, вам лучше пересмотреть условия труда на предмет наличия или отсутствия непосредственного подчинения.
На что еще следует обратить внимание. В случаях, когда непосредственного подчинения нельзя избежать путем перевода одного из родственников на другую должность, кто-то должен быть уволен. Согласно закону, если близкие лица не решат иначе, увольнению подлежит лицо, находящееся в подчинении (абз. 3 ч. 2 ст. 9 Закона № 3206).
Если лицо не уволится по собственному желанию, трудовой договор должен быть расторгнут в установленные Законом № 3206 сроки по инициативе работодателя. Основания для этого предусмотрены п. 4 ч. 1 ст. 41 Кодекса законов о труде Украины (формулировка — «пребывание вопреки требованиям Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» в непосредственном подчинении у близкого лица»). Если уполномоченное лицо работодателя не осуществит это увольнение, оно может быть привлечено к административной ответственности по ст. 1729 КоАП (непринятие мер по предотвращению и противодействию коррупции).
Отдельного внимания заслуживают вопросы финансового контроля субъектов ответственности и проблематика возникновения и урегулирования конфликта интересов. Но, как мы и говорили в начале статьи, это тема для отдельного разговора. Если у вас возникли вопросы, пишите и звоните по телефону в редакцию и мы обязательно на них ответим.
