АНТИКОРУПЦІЙНИЙ «ЛІКнеп» ДЛЯ БУХГАЛТЕРА БЮДЖЕТНОЇ УСТАНОВИ
Наша країна продовжує боротися з корупцією. А тому у травні та червні цього року були внесені масштабні зміни у вітчизняні антикорупційні закони. Зокрема, змінено визначення поняття «конфлікт інтересів», розширено коло суб’єктів відповідальності та суб’єктів декларування. Через трансформацію ще низки термінів почали виникати ситуації, які можуть розцінюватись як корупційні правопорушення там, де донедавна не могло навіть йти мови про порушення закону.
Оскільки бухгалтери бюджетних установ перебувають у зоні ризику за рядом складів корупційних правопорушень, ми спробуємо дуже коротко окреслити проблемні моменти, які вже проявилися після практичного застосування змінених антикорупційних вимог.
Сьогодні наша мета — попередити вас про необхідність стати більш уважними. У наступних номерах ми говоритимемо про правильну поведінку та способи захисту у ситуаціях, які несуть корупційні ризики.
Віра КОЗІНА, директор Департаменту видань для публічно-правової сфери Видавничого будинку «Фактор»
СУБ’ЄКТИ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ
Ми почнемо з теорії, яка може здатися вам трохи складною. Але це та «абетка», без знання якої ви не навчитеся читати вимоги антикорупційного законодавства, а відповідно, не будете розуміти, де та за що вас можуть притягти до відповідальності.
Перше, що має знати кожна особа, — коли, за яких умов та у яких випадках вона є суб’єктом відповідальності, тобто особою, до якої закон висуває додаткові вимоги та обмеження і яка несе відповідальність за невиконання чи порушення цих вимог.
Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 р. № 3206-VI (далі — Закон № 3206) суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до таких осіб.
Серед інших до суб’єктів відповідальності у розумінні Закону № 3206 належать посадові особи юридичних осіб публічного права.
Зверніть увагу: до 09.06.2013 р. (доки до Закону № 3206 не було внесено останні на сьогодні зміни) до суб’єктів відповідальності належали лише ті посадові особи юридичних осіб публічного права, які або були перелічені у п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону № 3206, або ті, які одержували заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету. Тепер до суб’єктів відповідальності належать усі посадові особи юридичних осіб публічного права без винятків.
Нагадаємо: згідно з абз. 3 ч. 2 ст. 81 Цивільного кодексу України до категорії юридичних осіб публічного права належать підприємства, установи та організації, які створюються розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади АР Крим або органу місцевого самоврядування. Усі бюджетні установи за визначенням є юридичними особами публічного права, а відповідно їх посадові особи за певних обставин вважаються суб’єктами відповідальності у розумінні антикорупційного законодавства.
Отже, усі бюджетні установи є юридичними особами публічного права, а відповідно усі посадові особи, які в них працюють, є суб’єктами відповідальності у розумінні Закону № 3206.
«Кого ж вважати посадовою особою?» — спитаєте ви і будете абсолютно праві. Справа у тому, що чинне законодавство майже не дає визначення цього терміна, а тому нам доведеться шукати відповіді не тільки у законах, а й у підзаконних актах.
Якщо ви працюєте в органі місцевого самоврядування, вам простіше. Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 р. № 2493-III посадовою особою місцевого самоврядування визначено особу, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Є визначення поняття «посадова особа» і для держслужбовців. Так, згідно з ч. 2 ст. 2 Закону України «Про державну службу» від 16.12.93 р. № 3723-XII посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.
Нагадаємо: відповідно до ч. 1 ст. 2 зазначеного Закону посадами на державній службі вважаються визначені структурою і штатним розписом первинні структурні одиниці державного органу та його апарату, на яких покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.
Для працівників інших бюджетних установ визначити статус посадовця складніше.
Згідно з абз. 6 п.п. 5 п. 3 розділу «Загальні положення» Методичних рекомендацій Мін’юсту «Запобігання і протидія корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування» від 09.10.2013 р. для застосування вимог антикорупційного законодавства під посадовими особами розуміють працівників, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також постійно чи тимчасово обіймають в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або виконують такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління із спеціальним статусом, повноважним органом чи повноважною службовою особою підприємства, установи, організації, судом або законом.
Що ж собою являють організаційно-розпорядчі та адміністративно-господарські функції? Для відповіді на це запитання звернемося до постанови Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику у справах про хабарництво» від 26.04.2002 р. № 5 та наведемо витяг з неї:
«<…> Організаційно-розпорядчі обов’язки — це обов’язки по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо).
Адміністративно-господарські обов’язки — це обов’язки по управлінню або розпорядженню державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо.
Особа є службовою не тільки тоді, коли вона здійснює відповідні функції чи виконує обов’язки постійно, а й тоді, коли вона робить це тимчасово або за спеціальним повноваженням, за умови, що зазначені функції чи обов’язки покладені на неї правомочним органом або правомочною службовою особою.
Працівники підприємств, установ, організацій, які виконують професійні (адвокат, лікар, вчитель тощо), виробничі (наприклад, водій) або технічні (друкарка, охоронник тощо) функції, можуть визнаватися службовими особами лише за умови, що поряд із цими функціями вони виконують організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські обов’язки <…>».
Виходячи з наведеного можна дійти однозначного висновку, що усі керівники бухгалтерських, планово-економічних та фінансових служб бюджетних установ та їх заступники є суб’єктами відповідальності у розумінні антикорупційного законодавства, а в окремих випадках (залежно від переліку посадових обов’язків) такими суб’єктами є і рядові бухгалтери.
Сьогодні ми поговоримо тільки про «найпопулярніші» серед правоохоронців корупційні правопорушення, за вчинення яких можуть бути притягнуті до відповідальності бухгалтери-бюджетники. Ми не будемо вдаватися у деталі — це тема для окремих публікацій, а лише окреслимо місця, вкриті тонким льодом, щоб ви випадково не втрапили у крижану ополонку.
НЕПРАВОМІРНА ВИГОДА
З 18 травня втратили чинність ст. 1722та ст. 1723 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КпАП), які передбачали адміністративну відповідальність за одержання неправомірної вигоди та за надання пропозиції чи безпосередньо самої неправомірної вигоди особі зі спеціальним статусом. Але ці склади корупційних правопорушень не зникли з правового поля, їх просто «поглинув» Кримінальний кодекс України (далі — КК). Відповідно те, що донедавна вважалося проступком, тепер кваліфікується як злочин.
Раніше порушення суб’єктом відповідальності встановлених законом обмежень щодо використання службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з одержанням за це неправомірної вигоди у сумі, що не перевищувала 100 «кваліфікаційних» неоподатковуваних мінімум доходів громадян (далі — нмдг), вважалося адміністративним проступком. До речі, у 2013 році ця сума — до 57350 грн.*
* Нагадаємо, що для кваліфікації правопорушення (тобто для встановлення, до якого злочину слід віднести те чи інше протиправне діяння) використовується так званий «спеціальний» або «кваліфікаційний» нмдг. Він становить не звичні нам 17 грн., якими ми оперуємо при визначенні розміру штрафів чи бюджетних платежів, а іншу суму, яка кожного року визначається окремо.
Згідно з приписами Податкового кодексу України від 02.12.2010 р. № 2755-VI до 2015 року «спеціальний» нмдг встановлюється на рівні податкової соціальної пільги, визначеної як 50 % від розміру прожиткового мінімуму для працездатної особи (у розрахунку на місяць), установленого законом на 1 січня звітного податкового року. Згідно із Законом України «Про Державний бюджет України на 2013 рік» від 06.12.2012 р. № 5515-VI з 1 січня цього року прожитковий мінімум для працездатної особи з розрахунку на місяць установлено на рівні 1147 грн. Відповідно нмдг, який використовується для кваліфікації злочинів та правопорушень, у 2013 році дорівнює 573,50 грн.
З 18 травня поточного року навіть за прийняття пропозиції на одержання дрібного подарунка (винагороди) особа зі спеціальним статусом може бути притягнута до кримінальної відповідальності, передбаченої ст. 368 КК.
Практика вже знає приклади порушення справ проти бухгалтерів бюджетних установ за новим складом злочину. Так, наприклад, керівник бухгалтерської служби районної лікарні К. погодилася оприбуткувати роботи, виконані постачальником — будівельною організацією «С», наприкінці другого кварталу 2013 року, хоча фактично ці роботи були виконані лише у третьому кварталі. За свої дії К. отримала «подяку» від директора будівельної організації у вигляді пляшки коньяку та коробки цукерок. Після того, як обставини справи стали відомі правоохоронцям, було розпочате кримінальне провадження за ознаками вчинення злочинів, передбачених ч. 4 ст. 368 КК (одержання службовою особою неправомірної вигоди для себе за попередньою змовою групою осіб, санкція — позбавлення волі на строк від 5 до 10 років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до 3 років та з конфіскацією майна) та ч. 1 ст. 366 КК (службове підроблення, виражене у складанні, видачі службовою особою завідомо неправдивих офіційних документів, санкція — штраф до 4250 грн. або обмеження волі на строк до 3 років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до 3 років).
Тому будьте дуже уважні, коли йдете назустріч проханням ваших контрагентів, та й що говорити — іноді і власного керівництва.
ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ОДЕРЖАННЯ ДАРУНКІВ
На усіх суб’єктів корупційної відповідальності, у тому числі і на посадових осіб бюджетних установ, поширюються обмеження щодо одержання дарунків та пожертв:
1) за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, що приймаються, вчиняються як безпосередньо такою особою, так і за її сприяння іншими посадовими особами та органами;
2) якщо особа, яка дарує (здійснює) дарунок (пожертву), перебуває в підпорядкуванні такої особи.
В інших випадках дозволяється приймати дарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, та пожертви, крім випадків, передбачених ч. 1 ст. 8 Закону № 3206, якщо вартість таких дарунків (пожертв) не перевищує 50 % мінімальної заробітної плати, встановленої на день прийняття дарунка (пожертви), одноразово, а сукупна вартість таких дарунків (пожертв), отриманих з одного джерела протягом року, — однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня поточного року.
Без жодних обмежень можна одержувати дарунки, які:
1) даруються близькими особами;
2) одержуються як загальнодоступні знижки на товари, послуги, загальнодоступні виграші, призи, премії, бонуси.
За порушення обмежень щодо одержання дарунків (пожертв) настає відповідальність згідно зі ст. 1725 КпАП.
ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО БЕЗПОСЕРЕДНЬОГО ПІДПОРЯДКУВАННЯ БЛИЗЬКИХ ОСІБ
Ще одне обмеження стосується випадків підпорядкування суб’єкту відповідальності близької їй особі або, навпаки, коли суб’єкт відповідальності підпорядкований своєму ближнику.
Поняття близьких осіб визначене в ст. 1 Закону № 3206. Згідно з цим терміном близькими особами вважаються: чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням, а також особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом і мають взаємні права та обов’язки із суб’єктом, зазначеним у ч. 1 ст. 4 Закону № 3206, в тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі.
Увага! Щоб підпорядкування було визнано порушенням обмежень, таке підпорядкування має бути безпосереднім.
Пояснимо на прикладі. Батько є головним лікарем обласної лікарні. Його донька працює начальником сектору бухгалтерської служби лікарні і має у підпорядкуванні двох осіб. За своїми функціональними обов’язками і тато, і донька є суб’єктами відповідальності. Відповідно на них поширюються антикорупційні обмеження.
Але чи є тут безпосереднє підпорядкування і чи потрібно донці звільнятися з посади? Для того, щоб відповісти на ці питання, слід подивитися організаційну структуру лікарні, штатний розпис, посадові інструкції доньки та положення (наказ, розпорядження) про бухгалтерську службу лікарні. Скоріше за все, безпосереднього підпорядкування не буде, адже ймовірно, що донька прямо підпорядкована головному бухгалтеру лікарні, а не головному лікарю.
Нагадаємо, що у червні цього року змінений перелік винятків, при яких суб’єктам відповідальності дозволяється працювати у безпосередньому підпорядкуванні. Вам найбільш цікавим буде п. 3 абз. 3 ч. 1 ст. 9 Закону № 3206, згідно з яким можна працювати разом особам, які працюють у сільських населених пунктах (крім тих, що є районними центрами), а також гірських населених пунктах.
Дозвіл на роботу у близькому підпорядкуванні особам, які працюють в галузі освіти, науки, культури, охорони здоров’я, фізичної культури та спорту, соціального захисту, залишився майже без змін.
Зверніть особливу увагу на те, що працівників допоміжних служб, до яких належать і бухгалтери, які працюють у перелічених сферах, цей дозвіл не стосується. Тому, якщо ви працюєте зі своїми близькими у лікарнях, школах та інших бюджетних установах, вам краще переглянути умови праці на предмет наявності чи відсутності безпосереднього підпорядкування.
На що ще слід звернути увагу. У випадках, коли безпосереднього підпорядкування не можна позбавитися шляхом переведення одного з родичів на іншу посаду, хтось має бути звільнений. За законом, якщо близькі особи не вирішать інакше, звільненню підлягає особа, яка перебуває у підпорядкуванні (абз. 3 ч. 2 ст. 9 Закону № 3206).
Якщо особа не звільниться за власним бажанням, трудовий договір має бути розірваний у встановлені Законом № 3206 строки за ініціативою роботодавця. Підстави для цього передбачені п. 4 ч. 1 ст. 41 Кодексу законів про працю України (формулювання — «перебування всупереч вимогам Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» у безпосередньому підпорядкуванні у близької особи»). Якщо уповноважена особа роботодавця не здійснить це звільнення, вона може бути притягнута до адміністративної відповідальності за ст. 1729 КпАП (невжиття заходів щодо запобігання та протидії корупції).
Окремої уваги заслуговують питання фінансового контрою суб’єктів відповідальності і проблематика виникнення та врегулювання конфлікту інтересів. Але, як ми і говорили на початку статті, це тема для іншої розмови. Якщо у вас виникли запитання, пишіть та телефонуйте до редакції, і ми обов’язково на них відповімо.
