Родственники работают в одном учреждении: является ли это нарушением антикоррупционного законодательства
Вера КОЗИНА, директор департамента изданий для публично-правовой сферы Издательского дома «Фактор»
Дочь работает библиотекарем в районной библиотеке, мать — директор этой библиотеки. Имеется ли здесь непосредственное подчинение, запрещенное антикоррупционным законодательством?
(Житомирская обл.)
Нет, в этом случае антикоррупционное законодательство не нарушается.
Исходя из содержания вопроса, районная библиотека создана по решению местной государственной администрации, органа местного самоуправления или согласно решению указанных субъектов властных полномочий.
Соответственно, эта районная библиотека является юридическим лицом публичного права, а следовательно, работающие там должностные лица являются субъектами коррупционной ответственности в понимании Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» от 07.04.2011 г. № 3206-VI (далее — Закон № 3206).
Как указано в ст. 3 Методических рекомендаций «Предотвращение и противодействие коррупции в государственных органах и органах местного самоуправления», утвержденных Минюстом 09.10.2013 г. (см. «Бюджетная бухгалтерия», 2013, № 43):
«…главным критерием отнесения лица к кругу должностных лиц является наличие у него организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.
В соответствии с судебной практикой, которая сложилась и нашла свое отражение в соответствующем обобщении Верховного Суда Украины (речь идет о постановлении Пленума Верховного Суда Украины от 26 апреля 2002 года № 5 «О судебной практике по делам о взяточничестве»), организационно-распорядительными обязанностями являются обязанности по осуществлению руководства отраслью промышленности, трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от форм собственности. Такие функции выполняют, в частности, руководители министерств, других центральных органов исполнительной власти, государственных, коллективных или частных предприятий, учреждений и организаций, их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами), их заместители, лица, руководящие участками работ (мастера, прорабы, бригадиры и т. п.). В то же время под административно-хозяйственными обязанностями понимаются обязанности по управлению или распоряжению государственным, коллективным или частным имуществом (установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечения контроля за этими операциями и т. п.). Такие полномочия в том или ином объеме имеются у начальников планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб, заведующих складами, магазинами, мастерскими, ателье, их заместителей, руководителей отделов предприятий, ведомственных ревизоров и контролеров и т. п.».
Из приведенного следует, что мать (директор районной библиотеки) является должностным лицом юридического лица публичного права, а следовательно, на нее распространяются определенные антикоррупционные запреты и ограничения. Дочь же, которая, судя из письма наших читателей, является рядовым библиотекарем, к категории должностных лиц не относится.
Впрочем, для того чтобы возник вопрос о запрете непосредственного подчинения, достаточно и того, что мать является субъектом коррупционной ответственности.
Непосредственное подчинение в описанной ситуации имеется. Однако сразу успокоим наших читателей — в описанном случае оно разрешено законом и не является коррупционным правонарушением.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 9 Закона № 3206 запрет на непосредственное подчинение близких родственников не распространяется на лиц, работающих в сферах образования, науки, культуры, здравоохранения, социальной защиты, физической культуры и спорта, кроме государственных органов, органов власти АР Крым и органов местного самоуправления.
Согласно абз. 2 ст. 1 Закона Украины «О библиотеках и библиотечном деле» от 27.01.95 г. № 32/95-ВР (далее — Закон № 32/95) библиотека — это информационное, культурное, образовательное заведение (учреждение, организация) или структурное подразделение, которое имеет упорядоченный фонд документов, доступ к другим источникам информации и главной задачей которого является обеспечение информационных, научно-исследовательских, образовательных, культурных и других потребностей пользователей библиотеки.
В п. 5 ст. 1 Закона Украины «О культуре» от 14.12.2010 г. № 2778-VI (далее — Закон № 2778) определено, что заведение культуры — это юридическое лицо, основной деятельностью которого является деятельность в сфере культуры, или структурное подразделение юридического лица, функции которого заключаются в осуществлении деятельности в сфере культуры.
В соответствии со ст. 12 Закона № 2778 к основным видам деятельности в сфере культуры относятся создание, хранение, охрана, использование и популяризация национального культурного достояния, а к категории субъектов деятельности в сфере культуры отнесены научные работники, в частности, музейных, библиотечных заведений, историко-культурных заповедников, архивных учреждений, а также работники культуры.
Как определено п. 18 ст. 1 Закона № 2778, работник культуры (работник в сфере культуры) — профессиональный творческий работник или работник заведения культуры либо другое физическое лицо, осуществляющее деятельность в сфере культуры.
Обратите внимание на то, что Минкультуры в своем письме от 03.09.2003 г. № 11-5517/18 отмечало: «В соответствии с Законом Украины «О музеях и музейном деле» и Законом Украины «О библиотеках и библиотечном деле» музеи и библиотеки определены как заведения культуры. Пункт 6 части 1 статьи 137 Конституции Украины (касающийся полномочий Автономной Республики Крым в осуществлении нормативного регулирования) относит к заведениям культуры музеи, библиотеки, театры».
В соответствии с п. 1.4 Положения о централизованной библиотечной системе, утвержденного приказом Минкультуры от 20.11.2001 г. № 709 (далее — приказ 709), центральная библиотечная система, к которой относятся и коммунальные районные библиотеки, подчинена отделу культуры местной госадминистрации. Однако такая подчиненность не означает, что библиотеки выведены из сферы культуры и искусства, а лишь показывает, кто осуществляет руководство оперативной и хозяйственной деятельностью библиотеки на базовом уровне.
Как указано в ч. 1 ст. 24 Закона № 32/95, общее методическое руководство библиотеками и координацию их работы осуществляет центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование государственной политики в сферах культуры и искусств. Это еще раз свидетельствует, что публичные универсальные областные, районные, сельские, поселковые и городские библиотеки отнесены к области культуры.
Если библиотека наших читателей является самостоятельным юридическим лицом и (это важно!) публичной библиотекой, созданной в соответствии с Законом № 32/95 и приказом № 709, директор библиотеки однозначно является должностным лицом, работающим в области культуры, а следовательно, у него в подчинении могут находиться близкие родственники, и это не будет нарушением антикоррупционного законодательства.
Другое дело, что у матери-директора в определенных случаях может возникнуть конфликт интересов. Поэтому она должна в письменном виде уведомить своего непосредственного руководителя (руководителя отдела культуры местной государственной администрации) о том, что у нее в непосредственном подчинении находится близкий родственник. Одновременно целесообразно в этом же уведомлении предоставить обязательство не принимать без согласования с руководством отдела культуры местной государственной администрации решений индивидуального характера, которые будут касаться наложения взысканий, премирования или продвижения по службе ее дочери.
В случае когда будет возникать необходимость принять подобное решение по отношению к библиотекарю-дочери, директор библиотеки должен безотлагательно направлять для предварительного согласования проекты всех этих решений руководителю отдела культуры местной государственной администрации вместе с объяснительной запиской. Таким образом будет соблюдено требование п. 2 ч. 1 ст. 14 Закона № 3206 о необходимости безотлагательно в письменной форме сообщать непосредственному руководителю о наличии конфликта интересов. Поскольку документы будут направляться для осуществления мониторинга еще до момента принятия решения, которое может повлечь конфликт интересов, ситуация будет урегулирована до того, как возникнут реальные коррупционные риски.
Таким образом, будут выполнены требования о недопущении любой возможности возникновения конфликта интересов, а субъект ответственности будет действовать максимально прозрачно.
Может ли работать уборщиком служебного помещения в районном музее дочь, если мать является директором этого музея? Есть ли здесь непосредственное подчинение?
(Житомирская обл.)
Часть определений, необходимых для ответа на этот вопрос, уже приведена в ответе на первый вопрос, потому повторяться не будем.
Итак, районный коммунальный музей является юридическим лицом публичного права, его директор — должностное лицо — субъект коррупционной ответственности, статус которого определен п.п. «а» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закона № 3206.
На это должностное лицо распространяется ряд антикоррупционных ограничений, в том числе и запрет на непосредственное подчинение близких родственников.
Однако, как и в предыдущем случае, наличие непосредственного подчинения у этой категории работников нельзя расценивать как коррупционное правонарушение.
Снова-таки это разрешено п. 4 ч. 1 ст. 9 Закона № 3206, согласно которому запрет на непосредственное подчинение близких родственников не распространяется на лиц, работающих в области образования и культуры.
Музей — это научно-исследовательское и культурно-образовательное заведение, созданное для изучения, хранения, использования и популяризации музейных предметов и музейных коллекций с научной и образовательной целью, привлечения граждан к достоянию национального и мирового культурного наследия (абз. 7 ст. 1 Закона Украины «О музеях и музейном деле» от 29.06.95 г. № 249/95-ВР, далее — Закон № 249/95).
В соответствии со ст. 12 Закона № 2778 к субъектам деятельности в сфере культуры отнесены не только заведения культуры, а также предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, уставы (положения) которых предусматривают осуществление деятельности в сфере культуры, но и работники культуры и научные работники музейных заведений.
Хотим еще раз обратить ваше внимание, что Минкультуры в своем письме от 03.09.2003 г. № 11-5517/18 указывало: «В соответствии с Законом Украины «О музеях и музейном деле» <…> музеи и библиотеки определены как заведения культуры. Пункт 6 части 1 статьи 137 Конституции Украины (касающийся полномочий Автономной Республики Крым в осуществлении нормативного регулирования) относит к заведениям культуры музеи, библиотеки, театры».
Таким образом, поскольку музей отнесен к заведению культуры, в нем допускается непосредственное подчинение близких родственников, и это не будет считаться коррупционным правонарушением.
Рекомендации по возможному урегулированию конфликта интересов и уменьшению коррупционных рисков аналогичны предоставленным в ответе на предыдущий вопрос.
