Родичі працюють в одній установі: чи є це порушенням антикорупційного законодавства
Віра КОЗІНА, директор департаменту видань для публічно-правової сфери Видавничого будинку «Фактор»
Донька працює бібліотекарем у районній бібліотеці, мати — директором цієї бібліотеки. Чи є тут безпосереднє підпорядкування, заборонене антикорупційним законодавством?
(Житомирська обл.)
Ні, у цьому випадку порушення антикорупційного законодавства не відбувається.
Виходячи зі змісту запитання, районна бібліотека створена за рішенням місцевої державної адміністрації, органу місцевого самоврядування або за спільним рішенням зазначених суб’єктів владних повноважень.
Відповідно ця районна бібліотека є юридичною особою публічного права, а отже, посадові особи, які там працюють, є суб’єктами корупційної відповідальності у розумінні Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 р. № 3206-VI (далі — Закон № 3206).
Як зазначено у ст. 3 Методичних рекомендацій «Запобігання і протидія корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування», затверджених Мін’юстом 09.10.2013 р. (див. «Бюджетна бухгалтерія», 2013, № 43):
«…головним критерієм віднесення особи до кола посадових осіб є наявність в неї організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських функцій.
Відповідно до судової практики, яка склалася і знайшла своє відображення у відповідному узагальненні Верховного Суду України (йдеться про постанову Пленуму Верховного Суду України від 26 квітня 2002 року № 5 «Про судову практику у справах про хабарництво») організаційно-розпорядчими обов’язками є обов’язки по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо). У той же час під адміністративно-господарськими обов’язками розуміються обов’язки по управлінню або розпорядженню державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо».
З наведеного випливає, що мати (директор районної бібліотеки) є посадовою особою юридичної особи публічного права, а отже, на неї поширюються певні антикорупційні заборони та обмеження. Донька ж, яка, судячи з листа наших читачів, є рядовим бібліотекарем, до категорії посадових осіб не належить.
Утім, для виникнення питання про заборону безпосереднього підпорядкування достатньо й того, що мати є суб’єктом корупційної відповідальності.
Безпосереднє підпорядкування у описаній ситуації наявне. Однак одразу заспокоїмо наших запитувачів — в описаному випадку воно дозволене законом та не є корупційним правопорушенням.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 9 Закону № 3206 заборона на безпосереднє підпорядкування близьких осіб не поширюється на осіб, які працюють у галузі освіти, науки, культури, охорони здоров’я, фізичної культури та спорту, соціального захисту, крім державних органів, органів влади АР Крим та органів місцевого самоврядування.
Згідно з абз. 2 ст. 1 Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» від 27.01.95 р. № 32/95-ВР (далі — Закон № 32/95) бібліотека — це інформаційний, культурний, освітній заклад (установа, організація) або структурний підрозділ, що має упорядкований фонд документів, доступ до інших джерел інформації та головним завданням якого є забезпечення інформаційних, науково-дослідних, освітніх, культурних та інших потреб користувачів бібліотеки.
У п. 5 ст. 1 Закону України «Про культуру» від 14.12.2010 р. № 2778-VI (далі — Закон № 2778) визначено, що заклад культури — це юридична особа, основною діяльністю якої є діяльність у сфері культури, або структурний підрозділ юридичної особи, функції якого полягають у провадженні діяльності у сфері культури.
Відповідно до ст. 12 Закону № 2778, до основних видів діяльності у сфері культури належать створення, збереження, охорона, використання та популяризація національного культурного надбання, а до категорії суб’єктів діяльності у сфері культури віднесено наукових працівників, зокрема, музейних, бібліотечних закладів, історико-культурних заповідників, архівних установ, а також працівників культури.
Як визначено п. 18 ст. 1 Закону № 2778, працівник культури (працівник у сфері культури) — професійний творчий працівник або працівник закладу культури чи інша фізична особа, яка провадить діяльність у сфері культури.
Зверніть увагу на те, що Мінкультури у своєму листі від 03.09.2003 р. № 11-5517/18 наголошувало: «Відповідно до Закону України «Про музеї та музейну справу» та Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» музеї і бібліотеки визначені закладами культури. Пункт 6 частини 1 статті 137 Конституції України (щодо повноважень Автономної Республіки Крим у здійсненні нормативного регулювання) відносить до закладів культури музеї, бібліотеки, театри».
Відповідно до п. 1.4 Положення про централізовану бібліотечну систему, затвердженого наказом Мінкультури від 20.11.2001 р. № 709 (далі — наказ № 709), центральна бібліотечна система, до якої належать і комунальні районні бібліотеки, підпорядкована відділу культури місцевої держадміністрації. Однак таке підпорядкування не означає, що бібліотеки виведені з галузі культури та мистецтва, а лише показує, хто здійснює керівництво оперативною та господарською діяльністю бібліотеки на базовому рівні.
Як зазначено у ч. 1 ст. 24 Закону № 32/95 загальне методичне керівництво бібліотеками та координацію їх роботи здійснює центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв. Це ще раз свідчить, що публічні універсальні обласні, районні, сільські, селищні та міські бібліотеки віднесені до галузі культури.
Якщо бібліотека наших запитувачів є самостійною юридичною особою і (це важливо!) публічною бібліотекою, утвореною відповідно до Закону № 32/95 та наказу № 709, директор бібліотеки однозначно є посадовою особою, яка працює у галузі культури, а отже, в його підпорядкуванні можуть перебувати близькі особи і це не буде порушенням антикорупційного законодавства.
Інша справа, що у матері-директора у певних випадках може виникнути конфлікт інтересів. Тому вона має письмово повідомити свого безпосереднього керівника (керівника відділу культури місцевої державної адміністрації) про те, що в її безпосередньому підпорядкуванні перебуває близька особа. Одночасно доцільно у цьому ж повідомленні надати зобов’язання не приймати без погодження з керівництвом відділу культури місцевої державної адміністрації рішень індивідуального характеру, які будуть стосуватися накладення стягнень, преміювання чи просування по службі її доньки.
У випадку, коли буде виникати необхідність прийняти подібне рішення стосовно бібліотекаря-доньки, директор бібліотеки має невідкладно направляти для попереднього погодження проекти усіх цих рішень керівнику відділу культури місцевої державної адміністрації разом з пояснювальною запискою. Таким чином буде додержана вимога п. 2 ч. 1 ст. 14 Закону № 3206 про необхідність невідкладно у письмовій формі повідомляти безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів. Оскільки документи направлятимуться для здійснення моніторингу ще до моменту прийняття рішення, яке може спричинити конфлікт інтересів, ситуація буде врегульована до того, як виникнуть реальні корупційні ризики.
Таким чином будуть виконані вимоги щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів, а суб’єкт відповідальності діятиме максимально прозоро.
Чи може працювати прибиральником службового приміщення у районному музеї донька, якщо мати є директором цього музею? Чи є тут безпосереднє підпорядкування?
(Житомирська обл.)
Частину визначень, які потрібні для відповіді на це запитання, вже наведено у відповіді на перше запитання, тому повторюватись не будемо.
Отже, районний комунальний музей є юридичною особою публічного права, його директор — посадова особа, суб’єкт корупційної відповідальності, статус якого визначений п.п. «а» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону № 3206.
На цю посадову особу поширюється низка антикорупційних обмежень, у тому числі і заборона щодо безпосереднього підпорядкування близьких осіб.
Однак, як і у попередньому випадку, наявність безпосереднього підпорядкування у цієї категорії працівників не можна розцінювати як корупційне правопорушення.
Знову ж таки це дозволено п. 4 ч. 1 ст. 9 Закону № 3206, згідно з яким заборона на безпосереднє підпорядкування близьких осіб не поширюється на осіб, які працюють в галузі освіти та культури.
Музей — це науково-дослідний та культурно-освітній заклад, створений для вивчення, збереження, використання та популяризації музейних предметів та музейних колекцій з науковою та освітньою метою, залучення громадян до надбань національної та світової культурної спадщини (абз. 7 ст. 1 Закону України «Про музеї та музейну справу» від 29.06.95 р. № 249/95-ВР).
Відповідно до ст. 12 Закону № 2778 до суб’єктів діяльності у сфері культури віднесено не лише заклади культури, а й підприємства, установи та організації всіх форм власності, статути (положення) яких передбачають провадження діяльності у сфері культури, та працівників культури і наукових працівників музейних закладів.
Хочемо ще раз звернути вашу увагу, що Мінкультури у своєму листі від 03.09.2003 р. № 11-5517/18 наголошувало: «Відповідно до Закону України «Про музеї та музейну справу» <…> музеї і бібліотеки визначені закладами культури. Пункт 6 частини 1 статті 137 Конституції України (щодо повноважень Автономної Республіки Крим у здійсненні нормативного регулювання) відносить до закладів культури музеї, бібліотеки, театри».
Отже, оскільки музей віднесено до закладу культури, у ньому допускається безпосереднє підпорядкування близьких осіб, і це не буде вважатися корупційним правопорушенням.
Рекомендації щодо можливого врегулювання конфлікту інтересів та зменшення корупційних ризиків аналогічні наданим у попередній відповіді.
