Государственные закупки в электронной форме

Для стран Европейского Союза механизм осуществления государственных закупок в форме электронного аукциона регламентирован Директивами.

Заметим, что при осуществлении Европейским Союзом электронных закупок выделяют несколько форм, которые закреплены на законодательном уровне Европейского Союза или отдельных стран — членов Европейского Содружества. При этом есть также определенные механизмы проведения е-торгов, которые добровольно применяют участники сферы государственных закупок. Примерами таких форм закупок могут быть:

— электронный аукцион;

— электронная рыночная площадка;

— электронный каталог.

Как свидетельствует европейская практика, осуществление закупок через электронные торговые площадки несет соответствующие плюсы как для заказчиков торгов (т. е. для государства), так и для поставщиков (т. е. бизнеса). Также определенные позитивные моменты имеет и общественность (в частности, доступ к информации, уменьшение коррупционных рисков, снижение бюджетных расходов и повышение конкуренции среди участников).

Интересно: к середине 2016 года все страны Европейского Союза должны перейти на обязательное применение электронной формы государственных закупок. К закупкам в электронной форме присоединились также и в Грузии, Казахстане, Беларуси, Южной Корее, России.

Но перспектива присоединения к электронным закупкам уже не за горами и для Украины. Какие уже сделаны для этого шаги сейчас и чего в дальнейшем ожидать заказчикам государственных закупок в Украине? Именно об этом вы и узнаете из данного материала.

Немного истории

В 2012 году в Украине после внесения изменений в Закон № 2289 на законодательном уровне было начато внедрение процедуры электронного реверсивного аукциона (далее — ЭРА). Напомним, что применение ЭРА должно стать обязательным уже с 1 января 2013 года.

Так, этим Законом было предусмотрено осуществление государственных закупок на электронных площадках в сети Интернет в режиме реального времени. Такая форма закупок должна была осуществляться с использованием электронного документооборота и электронной цифровой подписи. Но ЭРА так и не был реализован на практике, поскольку в свое время для реализации такого механизма закупок не были приняты необходимые нормативно-правовые акты. Поэтому, как видим, электронные закупки в форме ЭРА остались лишь одной из страниц истории.

Зато сфера госзакупок в нашей стране продолжает постоянно изменяться и совершенствоваться с целью приведения ее к наилучшим мировым методикам. Поэтому не удивительно, что в настоящее время реформирование государственных закупок в Украине направлено на как можно более быстрое внедрение именно электронных торгов и введение электронного документооборота. При этом приоритетным направлением реформы является обеспечение беспрепятственного доступа общественности к информации о госзакупках и использовании государственных средств.

Следует отметить, что в Законе № 1197 сказано: заказчик может осуществлять предусмотренные данным Законом процедуры закупки с использованием электронных средств. Для реализации указанного положения законодатель использует в Законе № 1197 такое понятие, как «электронные средства».

Так, в понимании этого Закона электронные средства — это электронное оборудование и программное обеспечение для создания, обработки, передачи и хранения данных и электронных документов.

Если электронные средства используются с целью представления предложений конкурсных торгов, квалификационных и ценовых предложений и осуществления их оценки, то документы и соответствующая информация должны быть созданы и поданы с учетом требований Закона № 851 и Закона Украины «Об электронной цифровой подписи» от 22.05.2003 г. № 852-IV.

Заметим, что с 06.11.2014 г. электронная подпись не является обязательным реквизитом электронного документа, поскольку Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно упрощения порядка открытия бизнеса» от 15.04.2014 г. № 1206-VII были внесены соответствующие изменения в Закон № 851.

Важно! Электронные средства, которые заказчик использует во время осуществления процедур государственных закупок, должны быть общедоступными и гарантировать недискриминацию участников и равный их доступ к информации относительно процедур закупок.

Как предусмотрено Законом № 1197, особенности применения электронных средств во время осуществления процедур закупок определяются КМУ.

Поэтому на сегодня в Украине нормативно-правовая база для реализации положений относительно применения процедур государственных закупок с использованием электронных средств пока что нарабатывается.

Так, Кабмин недавно утвердил распоряжение № 501. Что интересного в этом документе?

Во-первых, предусмотрен ввод пилотного проекта относительно внедрения процедуры электронных закупок товаров (далее — пилотный проект), стоимость которых не превышает сумму, определенную Законом № 1197 и Законом Украины «Об особенностях осуществления закупок в отдельных сферах хозяйственной деятельности» от 24.05.2012 г. № 4851-VI.

При этом во время реализации пилотного проекта его участники проводят электронные закупки товаров с использованием автоматизированной информационной системы, которая обеспечивает прозрачность результатов закупок. В состав такой системы входят: центральная база данных, единый модуль аукциона и несколько электронных площадок (сайтов в Интернете), которые взаимодействуют с центральной базой данных через открытый программный интерфейс (АРI).

Во-вторых, срок реализации пилотного проекта представляет 6 месяцев со дня вступления в силу распоряжения № 501. Поскольку этот документ вступил в силу 20.05.2015 г., то у заказчиков есть полгода для того, чтобы присоединится к этому пилотному проекту.

В-третьих, отметим: заказчики самостоятельно принимают решение относительно участия в пилотном проекте. При этом для определения наилучшей цены товаров они могут проводить ЭРА.

При этом распоряжением № 501 дано указание Минэкономразвития подать Кабмину проект отчета о результатах реализации пилотного проекта не позже чем через три месяца после окончания его реализации.

Еще несколько слов добавим относительно деятельности Минэкономразвития. Так, еще в сентябре 2014 года этим министерством был разработан проект постановления Кабинета Министров Украины «Об утверждении Особенностей применения электронных средств во время осуществления закупки». Указанный проект Министерства был обнародован на официальном сайте, однако до сих пор данное постановление Правительство не приняло.

Акценты реформы системы государственных закупок

В настоящее время в Украине создана нормативно-правовая и институционная база, которая регулирует «бумажные» процессы государственных закупок. Вообще можно сказать, что регулирование «бумажных» процедур госзакупок в основном удовлетворяет международным нормам и стандартам в этой сфере. Однако, учитывая практику, формальное соответствие украинского законодательства еще не гарантирует прозрачных и эффективных торгов и не разрешает, наверное, главную проблему в сфере государственных закупок — наличие коррупции.

По утверждениям реформаторов системы государственных закупок, опыт других стран свидетельствует: введение электронной системы государственных закупок уже в первый год дает 10 — 20 % экономии за счет усовершенствования процедур. Что ж, надеемся, что в Украине этот показатель будет еще больше!

Основные целые реформы:

— искоренение и предотвращение коррупционных деяний;

— прозрачность государственных закупок;.

— недискриминация и объективная оценка предложений участников;

— переход на электронный документооборот;

— полная отчетность по торгам и анализ всех госзакупок.

В настоящее время по инициативе общественных организаций, коммерческих площадок, государственных органов и предпринимателей в Украине осуществляется внедрение электронной системы государственных закупок полного цикла. Такая система получила название ProZorro. Поэтому пилотный проект по внедрению электронных торгов на сегодня действует на так называемых «допороговых» торгах.

Кстати, не ищите такого определения в Законе № 1197, потому что его там нет.

Как утверждают разработчики, целью системы электронных государственных закупок является обеспечение прозрачности процесса государственных закупок и повышение доверия со стороны бизнеса. В то же время внедрение е-торгов должен усилить борьбу с коррупцией.

Заметим, что закупки через систему ProZorro уже провели Государственное управление делами, Министерство юстиции Украины, Министерство обороны Украины. Заказчиками этой системы в настоящее время также являются:

— Национальный банк Украины;

— Энергоатом;

— КГГА;

— Министерство экономического развития и торговли Украины;

— Министерство инфраструктуры Украины;

— Министерство здравоохранения Украины;

— Государственная финансовая инспекция Украины;

— Львовский городской совет.

При этом постепенно к системе приобщаются и другие государственные органы и компании.

Следует отметить, что на сегодня система ProZorro формально принадлежит международной организации Transparency International. В настоящее время к пилотному проекту приобщились 8 площадок. При этом согласно информации, размещенной на сайте проекта ProZorro (www.prozorro.org), на данный момент предоставлять услуги по доступу к системе готовы такие электронные торговые площадки:

— dz.prom.ua;

— smarttender.biz/government;

— e-tender.biz.

Вместе с тем проект является открытым, а следовательно, к нему могут приобщаться и новые электронные площадки, которые имеют необходимый функционал.

Сколько платить за участие в проекте?

Следует отметить, что согласно информации сайта ProZorro в настоящее время для государственных заказчиков система электронных торгов бесплатна. При этом плата установлена только для участников, которые подают предложения. На период пилотного проекта стоимость представления предложения установлена в размере 175 грн. при закупке с запланированной стоимостью более 35 тыс. грн. Вместе с тем после передачи системы государству ценообразование должно быть урегулировано соответствующим уполномоченным органом.

На кого распространяются не только «допороговые» торги?

Мы уже отметили, что пилотный проект распространяется лишь на «допороговые» торги, т. е. когда сумма закупки товаров и услуг не превышает 100 тыс. грн. Но для некоторых распорядителей бюджетных средств действуют другие правила игры. Недавно Минобороны расширило сферу своих закупок через электронную систему также и на закупки, стоимостные пределы которых подпадают под действие Закона № 1197.

Так, распоряжением № 416 предусмотрено проведение с 1 мая 2015 года эксперимента по применению переговорной процедуры закупки электронных средств, которые отвечают требованиям, определенным Законом № 1197.

При этом согласно распоряжению № 416 Минобороны должно подать Кабмину до 1 января 2016 года отчет о результатах проведения эксперимента. В частности, такой отчет должен содержать данные об общем объеме проведенных процедур закупки в количественном и стоимостном выражении, среднее количество участников указанных процедур, разницу между ожидаемой стоимостью закупки и суммой заключенных договоров, а также информацию о внесенных в договоры о закупке изменениях.

Какие планы на будущее?

Заметим, что по завершении пилотного этапа система ProZorro должна быть бесплатно передана на администрирование государству. А после внесения определенных изменений в законодательство, доработки средств коммуникации, защиты информации (планируется до конца июня этого года), а также подготовки соответствующей инфраструктуры в государстве систему распространят на всю госзакупочную сферу в Украине. Поэтому стопроцентная электронизация закупок должна состояться ориентировочно с начала 2016 года.

Кроме того, Минэкономразвития прорабатывает законопроект относительно электронных закупок с учетом опыта наилучших мировых экспертов, осведомленных в вопросах ввода системы электронных закупок в разных странах. Поэтому надеемся ознакомиться в ближайшее время с указанным проектом Закона на официальном сайте Министерства.

Платформа для внедрения электронных торгов

В начале апреля 2015 года государственное предприятие «Зовнішторгвидав України» (далее — Предприятие) презентовало платформу для внедрения электронных торгов в Украине во время демонстрации торгового модуля государственного веб-портала по вопросам государственных закупок.

Так, согласно дорожной карте внедрения электронных торгов Предприятие уже выполнило начальный и подготовительные этапы реформ. Например, модернизировало функционал «Кабінету замовника», внедрило электронную цифровую подпись. Также создан полноценный поиск процедур госзакупок и внедрено дистанционное обучение. Сегодня уже происходит реализация основного этапа реформ.

При этом отметим, что Предприятие внедряет сервисы для участников торгов с целью получения квалификационных справок в режиме он-лайн (в частности, для фискальной службы, МВД, Минюста и т. п.). По крайней мере, такой механизм должен минимизировать расходы участников процедур госзакупок.

Обратите внимание: также Предприятие внедряет электронное обжалование и контроль за выполнением договоров о закупке победителями торгов. Позитивным моментом в такой модели госзакупочной системы является внедрение функционала взаимодействия веб-портала и заказчиков торгов с Государственной казначейской службой, а также взаимодействие с системой электронного управления.

Отметим, что информационно-аналитическая система по вопросам государственных закупок (ИАС Госзакупки) имеет соответствующие преимущества относительно количества пользователей системой, наличия определенных сервисов, интеграции с другими ресурсами. Например:

— автоматизированность системы электронного представления заказчиками документов с верификацией корректности их заполнения и связками между документами;

— зарегистрировано свыше 200 тыс. пользователей и 25 тыс. заказчиков в ИАС Госзакупки, проведено более 500 тыс. процедур;

— работа сервисов по отслеживанию любой отдельной процедуры закупок среди сотен тысяч других закупок, которые объявляют заказчики;

— возможность осуществить многолотовые торги, рамочные госзакупки;

— реализованы алгоритмы всех видов процедур государственных закупок, которые были прописаны законодателем с начала 2008 года;

— упрощение дальнейшего международного сотрудничества в сфере электронных закупок и электронного управления, учитывая интеграцию с ресурсами ЕС.

В то же время по результатам знакомства с модулем электронных торгов, который представило Предприятие, необходимо сделать акцент на удобных интерфейсах:

— создание закупки и представление предложений участниками;

— доступ общественности к информации о торгах.

Согласитесь, обеспечение общественного контроля за процедурой торгов, упрощение доступа малого и среднего бизнеса к государственным закупкам являются весомыми аргументами электронных государственных закупок. Ведь увидеть, кто именно победил в торгах и какие условия при этом предложили другие участники торгов, может не только общественный активист или журналист, но и каждый рядовой гражданин, желающий приобщиться к общественному контролю за эффективностью расходования государственных средств.

Регламент (положение) проведения «допороговых» торгов

Таким образом, в настоящее время заказчики имеют возможность уже приобщиться к проведению электронных закупок и получить практические навыки их проведения пока что на «допороговых» торгах, чтобы в будущем воспользоваться полученным опытом при применении электронных средств ко всем государственным закупкам.

Рассмотрим регламент проведения «допороговых» торгов, который заказчики могут взять себе на вооружение как образец, дополнив собственными положениями.

Регламент (или Положение) — это документ, утвержденный заказчиком, который содержит определение понятий и алгоритм проведения им «допороговых» закупок на электронной площадке.

І. Общие положения и терминология

Так, под системой электронных закупок можно понимать:

— программный комплекс, который разработан для проведения пилотного проекта и предназначен для автоматизации отбора поставщиков товаров, предоставителей услуг и исполнителей работ, которые определены заказчиком путем проведения аукциона. Система состоит из элементов, через которые осуществляется к ней доступ, а именно:

— база данных;

— модуль аукциона;

— электронные площадки.

Заметим, что система должна быть общедоступной, гарантировать недискриминацию и равный доступ всем пользователям к информации.

А вот, например, определение термина «электронная площадка» такое: это аппаратно-программный комплекс (программное обеспечение), который функционирует в сети Интернет, является частью системы электронных закупок, с помощью которого заказчики обеспечены бесплатной регистрацией и пользованием сервисами системы электронных закупок.

Закупка — это приобретение заказчиком товаров, работ или услуг на электронных площадках в порядке, установленном Регламентом.

При этом такой термин, как «аукцион», можно прописать следующим образом: это осуществление конкурентного отбора участников с целью определения победителя закупки по процедуре, установленной регламентом.

Вместе с тем из сути понятия «аукцион» понятно, что в ходе пилотного проекта на «допороговых» торгах нет смысла «играться» с теми закупками товаров, работ или услуг, относительно которых отсутствует конкуренция на соответствующем рынке. А следовательно, закупка может быть проведена лишь у одного поставщика (если при этом нет альтернативы).

Под понятием «пользователь системы» можно понимать любое физическое, юридическое лицо или физическое лицо — предпринимателя, зарегистрированное в системе электронных закупок.

При этом участник — это физическое, юридическое лицо или физическое лицо — предприниматель, являющееся пользователем системы электронных закупок и подавшее для участия в закупках, объявленных заказчиком, предложение в электронном виде.

Бесспорно, у заказчика должно быть право зарегистрироваться на нескольких электронных площадках.

ІІ. Процедурные моменты «допороговых» е-торгов

Конечно, для старта торгов в системе электронных закупок заказчик должен обнародовать объявление. При этом в объявлении о торгах нужно не забыть отметить, кроме требований к предмету закупки (качественных, количественных, технических), также и соответствующий шаг аукциона от ожидаемой стоимости товара, выполнения работ, предоставления услуг. При этом шаг понижения цены может определяться как фиксированный показатель и в гривнях, и в процентах. Однако считают, что указывать шаг аукциона в гривнях целесообразнее, учитывая более простой пересчет понижения цены.

Проанализировав большое количество положений и регламентов проведения электронных торгов в рамках пилотного проекта на «допороговых» торгах, мы увидели, что, по сути, процедура проведения закупки прописана подобно процедуре, которая предусмотрена Законом № 1197. При этом во время электронных торгов на «допороговых» закупках такая процедура несколько упрощена. Однако заказчик все же должен выдержать определенные сроки, например, для представления предложений, проведения аукциона, анализа предложений на предмет соответствия участника квалификационным требованиям, техническим требованиям к предмету закупки и т. п.

Например, определяют такой срок для совершения конкретных действий:

— срок начала представления предложений составляет не менее 3 рабочих дней и не более 7 рабочих дней с момента обнародования объявления о проведении закупок;

— срок окончания представления предложений — не менее чем 2 рабочих дня и не более чем 5 рабочих дней с момента начала представления предложений;

— 1 день занимает проведение собственно аукциона;

— срок для анализа предложения на соответствие требованиям заказчика — 3 рабочих дня со дня окончания аукциона;

— заключение договора о закупке товара, работ или услуг между заказчиком и победителем — не раньше, чем через 3 рабочих дни и не позже 20 рабочих дней с момента обнародования информации об определении победителя.

Следовательно, анализируя положения относительно сроков, которые в настоящее время прописывают в положениях/регламентах по проведению электронных закупок во время пилотного проекта, видим, что в среднем торги длятся около двух недель. При этом даже по сокращенной процедуре на «допороговых» торгах заказчик должен выдержать определенный срок, прежде чем заключит договор и отнесет его на регистрацию в Госказначейство.

Также при реализации пилотного проекта по е-торгам предусматривают возможность для участников обжаловать закупку. Так, пользователь системы электронных закупок, права и интересы которого нарушены в процессе проведения закупок, имеет право обжаловать такие решения, действия или бездействие в течение, например, 1 рабочего дня с момента их совершения. В то же время отметим: в положениях о «допороговых» торгах указывают, что процесс рассмотрения жалобы не останавливает процедуру проведения закупок.

Как действует система электронных закупок

Одним из позитивных моментов электронных торгов является то, что влияние на результаты торгов должно быть доведено до минимума. Поэтому много процессов во время такой процедуры закупки автоматизировано и осуществляется автоматически системой электронных закупок, а именно:

— объявление о проведении закупки, созданное заказчиком, сразу оглашается на всех площадках, которые входят в систему;

— к началу аукциона заказчик не знает о количестве поданных предложений участников, их названиях и деталях поданных участниками предложений;

— во время аукциона система автоматически осуществляет ранжировку всех поданных предложений — по цене, формируя рейтинги позиции участников. Потом сразу по завершении аукциона система автоматически оглашает данную информацию;

— во время аукциона участники видят стоимость предложений друг друга, однако они не видят названий конкурентов. Открываются же системой все предложения только по завершении аукциона;

— текст договора о закупке также оглашается системой.

Е-торги схематически

Система электронных закупок состоит из таких элементов:

— центральная база данных;

— модуль аукциона;

— электронные торговые площадки (на схеме обозначено: 1, 2, 3).

При этом площадки работают с центральной базой данных, а потребители системы могут выбирать любую из торговых площадок. Заметим, что потребители видят на своей площадке все те закупки, которые происходят в общей системе. Ниже на схеме можно увидеть взаимодействие указанных элементов системы.

Шаг 1. Заказчик объявляет закупку на избранной им площадке. Информация об этой закупке передается через центральную базу данных на все подключенные к системе торговые площадки.

Следует отметить, что с целью предупреждения монополизма какой-то одной торговой площадки в системе предусмотрено, что поставщики могут подавать предложения на все торги, независимо от того, на какой именно площадке происходит закупка.

При этом всем пользователям системы доступна информация об объявленных заказчиком торгах. Таким образом, пользователь принимает решение: участвовать ли ему в торгах. При этом потенциальные участники закупки до представления предложений могут обращаться к заказчику в электронном варианте с целью внесения изменений в условия закупки, определенных уточнений.

Шаг 2. После периода уточнений участники подают свои предложения. При этом заказчик не видит цен участников на этом этапе.

Шаг 3. По завершении этапа представления предложений начинается аукцион, на котором участники в три раунда могут сделать понижающие ставки, после чего выйти на финальную цену. Во время аукциона участники имеют названия: «участник 1», «участник 2», «участник 3» и т. п. Названия участников, их предложения и цены открываются после окончания аукциона.

Шаг 4. После аукциона заказчик осуществляет проверку предложений начиная с того, которое имеет самую низкую цену. Победителем закупки определяется участник, цена которого ниже всего, а предложение отвечает определенным заказчиком квалификационным требованиям. Следовательно, на этом процесс закупки в системе завершается.

Ниже схематически показан такой процесс закупки.

Таким образом, главными преимуществами электронных торгов являются:

1) повышение прозрачности государственных закупок;

2) искоренение и предотвращение коррупционных деяний;

3) недискриминация и объективная оценка предложений участников;

4) переход на электронный документооборот.

В то же время законодателю необходимо четко прописать нормы, которые будут регулировать е-торги таким образом, чтобы избежать влияния человеческого фактора (в частности, лиц, которые отвечают за технические вопросы обеспечения работы системы электронных торгов и имеют доступ к информации о торгах, а также вследствие вмешательства которых могут быть изменены результаты торгов).

На что надеемся

Такую институционную новацию, как электронные государственные закупки, планируют ввести в строй постепенно, чтобы не шокировать заказчиков. И, как мы видим, новации опробуют сначала на «допороговых» торгах, а потом — на торгах, которые подпадают под действие Закона № 1197. При этом предусматривается, что сначала система электронных закупок будет запущена на уровне центральных органов власти, а в дальнейшем и других органов (распорядителей бюджетных средств).

Без сомнения, лишь введением электронных торгов невозможно побороть все проблемы в сфере государственных закупок, которые в настоящее время существуют. Однако, бесспорно, необходимо апробировать варианты, которые являются возможными, в том числе и закупки на открытых электронных площадках.

Конечно, Украина не может стоять в стороне от прогрессивных практик мирового сообщества. Поэтому независимо от существования определенных факторов, которые влияют на скорость внедрения электронных торгов в нашей стране, в частности: дефицит настоящих специалистов-практиков в сфере госзакупок, отсутствие доступа к сети Интернет и тому подобное, все же переход на электронные рельсы — неминуемый формат закупок для Украины.

При этом надеемся, что переход с «бумажных» государственных закупок на электронные позволит заказчикам более эффективно использовать государственные средства, закупать товары, работы или же услуги по самым низким ценам при достаточном качестве и в конечном итоге действительно приведет к ощутимому экономическому эффекту.

Нормативные документы

Директивы — директивы Европейского Парламента и Совета «О государственных закупках и отмене Директивы 2004/18/ЕС» от 26.02.2014 г. № 2014/24 и «Об осуществлении закупок организациями, работающими в водохозяйственном, энергетическом, транспортном секторах и секторе почтовых услуг, которая отменяет Директиву № 2004/17/ЕС» от 26.02.2014 г. № 2014/25.

Закон № 2289 — Закон Украины «Об осуществлении государственных закупок» от 01.06.2010 г. № 2289.

Закон № 1197 — Закон Украины «Об осуществлении государственных закупок» от 20.04.2014 г. № 1197.

Закон № 851 — Закон Украины «Об электронных документах и электронном документообороте» от 22.05.2003 г. № 851-IV.

Распоряжение № 501 — распоряжение КМУ «О реализации пилотного проекта относительно внедрения процедуры электронных закупок товаров» от 20.05.2015 г. № 501-р.

Распоряжение № 416 — распоряжение КМУ «О проведении эксперимента по применению электронных средств во время осуществления переговорной процедуры закупки» от 31.03.2015 г. № 416-р.