Прежде всего отметим, что старосты, которые до своего избрания не работали в совете, принимаются на должность в соответствии с решением совета.
Что касается тех старост, которые работали в совете, то их сначала надо уволить по их заявлению в связи с переходом на выборную должность (п. 5 ст. 36 КЗоТ) и принять на должность старосты согласно решению совета.
Закон № 8051 предусмотрел определенные изменения в избирательном законодательстве в части института старост. Рассмотрим их.
Является ли должность старосты выборной?
Старосты отныне не избираются путем прямых выборов. Именно поэтому из «тела» ИКУ2 упоминание о старостах изъято.
2 Избирательный кодекс Украины от 19.12.2019 г. № 396-ІХ.
Но это не означает, что институт старост исчезает. Изменяется процедура избрания: непрямые выборы старост нормированы теперь в Законе о местном самоуправлении3.
3 Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.97 г. № 280/97-ВР.
Следовательно, все ответы ищем в этом Законе, а именно в новой ст. 541, которая полностью посвящена старостам.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 541 Закона о местном самоуправлении староста утверждается сельским, поселковым, городским советом на срок его полномочий по предложению соответствующего сельского, поселкового, городского головы.
Термин «утверждается» иногда воспринимается как «назначается». Однако это не так.
Напомним: в органах местного самоуправления (ОМС) в соответствии со ст. 3 Закона о службе в ОМС4 есть три вида должностей:
4 Закон Украины «О службе в органах местного самоуправления» от 07.06.2001 г. № 2493-III.
1) выборные должности, на которые лица выбираются на местных выборах (председатель и до недавнего времени — староста);
2) выборные должности, на которые лица выбираются (секретарь совета) или утверждаются (управляющий делами, заместители председателя) соответствующим советом;
3) должности, на которые лица назначаются (остальные должностные лица ОМС) соответствующим председателем на конкурсной основе или по иной процедуре, предусмотренной законодательством.
Таким образом, должность старосты остается выборной.
Процедура, как указано выше, законодателем предусмотрена следующая: староста утверждается сельским, поселковым, городским советом на срок его полномочий по предложению соответствующего сельского, поселкового, городского головы. Других требований ни к процедуре, ни к кандидатуре на должность старосты законодательством не установлено.
Однако в ч. 3 ст. 26 Закона о местном самоуправлении предусмотрено, что исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета объединенной территориальной громады (ОТГ), решаются вопросы среди прочего об утверждении Положения о старосте.
Итак, требования к кандидатуре и детализация порядка их утверждения могут быть определены соответствующим советом именно в Положении о старосте.
При этом важно соблюдать принцип невмешательства государства в вопросы местного самоуправления и незабюрократизировать процессы именно законом.
Местная власть должна определиться с процедурами. На наш взгляд, такой подход является уместным.
Будут ли процедуры демократическими — зависит от самого совета.
Имеет ли он право самостоятельно сформировать процедуру самовыдвижения или выдвижения на должности по какому-то другому принципу?
Считаем, что имеет.
По крайней мере, Законом о местном самоуправлении это не запрещено.
Главное, чтобы решения были приняты с учетом действующего законодательства, без ограничения прав граждан и в пределах и способом, определенным законом.
Кто может быть выбран?
Стоит помнить, что в соответствии со ст. 38 Конституции Украины граждане среди прочего имеют право быть выбранными в ОМС и пользуются равным правом доступа к службе в этих органах.
Но при этом, в соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона о местном самоуправлении, граждане Украины реализуют свое право на участие в местном самоуправлении по принадлежности к соответствующим территориальным громадам.
Любые ограничения права граждан Украины на участие в местном самоуправлении в зависимости от их расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, срока проживания на соответствующей территории, по языковым или другим признакам запрещаются.
Чем определяется статус?
В соответствии с ч. 4 ст. 51 и ч. 2 ст. 541 Закона о местном самоуправлении староста — член исполнительного комитета сельского, поселкового, городского совета по должности и работает в нем на постоянной основе.
Порядок организации работы старосты определяется действующим законодательством, а также уже упомянутым Положением о старосте.
При осуществлении предоставленных полномочий староста является ответственным и подотчетным совету и подконтрольным сельскому, поселковому, городскому голове.
При этом староста не реже одного раза в год отчитывается о своей работе перед советом, а по требованию не менее чем трети депутатов — в определенный советом срок (ч. 5 ст. 541 Закона о местном самоуправлении).
Обращаем внимание на то, что определение понятия «старостинский округ» законодатель не изменял: это часть территории ОТГ, образованной в соответствии с Законом № 1575, на которой расположены один или несколько населенных пунктов (сел, поселков), кроме административного центра ОТГ, определенная сельским, поселковым, городским советом с целью обеспечения представительства интересов жителей такого населенного пункта (населенных пунктов) старостой.
5 Закон Украины «О добровольном объединении территориальных громад» от 05.02.2015 г. № 157-VІІІ.
Итак, староста — представитель жителей населенного пункта в соответствии с нормами законодательства.
Каковы полномочия старосты?
Полномочия старосты определены в ч. 4 ст. 541 Закона о местном самоуправлении. Так, староста:
— представляет интересы жителей соответствующего села, поселка в исполнительных органах сельского, поселкового, городского совета;
— участвует в пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета и заседаниях его постоянных комиссий;
— имеет право на гарантированное выступление на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета, заседаниях его постоянных комиссий по вопросам, касающимся интересов жителей соответствующего села, поселка;
— способствует жителям соответствующего села, поселка в подготовке документов, подаваемых в ОМС;
— участвует в организации выполнения решений сельского, поселкового, городского совета, его исполнительного комитета, распоряжений сельского, поселкового, городского головы на территории соответствующего старостинского округа и в осуществлении контроля за их выполнением;
— участвует в подготовке проекта местного бюджета в части финансирования программ, реализуемых на территории соответствующего старостинского округа;
— вносит предложения в исполнительный комитет сельского, поселкового, городского совета по вопросам деятельности на территории соответствующего старостинского округа исполнительных органов сельского, поселкового, городского совета, предприятий, учреждений, организаций коммунальной собственности и их должностных лиц;
— участвует в подготовке проектов решений сельского, поселкового, городского совета, касающихся имущества территориальной громады, расположенного на территории соответствующего старостинского округа;
— участвует в осуществлении контроля за использованием объектов коммунальной собственности, расположенных на территории соответствующего старостинского округа;
— участвует в осуществлении контроля за состоянием благоустройства соответствующего села, поселка и информирует сельского, поселкового, городского голову, исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета о его результатах;
— получает от исполнительных органов сельского, поселкового, городского совета, предприятий, учреждений, организаций коммунальной собственности и их должностных лиц информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления предоставленных ему полномочий;
— осуществляет другие полномочия, определенные Законом о местном самоуправлении и другими законами.
Обращаем внимание на то, что перечень полномочий не является исчерпывающим, поэтому в Положении о старосте каждый местный совет может определять также другие полномочия старосты.
Может ли староста иметь представительский мандат?
Что касается возможности для старосты иметь представительский мандат (например, быть депутатом), то это невозможно. Ведь в соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона № 936 депутат местного совета не может совмещать свою служебную деятельность на этом посту с другой работой на постоянной основе в советах, их исполнительных органах и аппарате. При этом следует помнить, что староста является членом исполкома.
6 Закон Украины «О статусе депутатов местных советов» от 11.07.2002 г. № 93-ІV.
Следовательно, в случае, если лицо, избранное депутатом местного совета (председателем), хочет быть старостой, ему придется сложить представительский мандат. Председатель районного, областного совета имеет тождественные ограничения (ч. 3 ст. 55 Закона о местном самоуправлении), как и городской, сельский, поселковый голова (ч. 4 ст. 12 Закона о местном самоуправлении).
Могут ли полномочия старосты досрочно прекращаться?
Такое возможно по решению соответствующего совета (ч. 6 ст. 541 Закона о местном самоуправлении). И это исключительная компетенция соответствующего совета (ч. 3 ст. 26 Закона о местном самоуправлении).
Основания досрочного прекращения полномочий старосты определены в ст. 791 Закона о местном самоуправлении:
— его обращение с личным заявлением в сельский, поселковый, городской совет о сложении им полномочий старосты (со дня принятия соответствующим советом решения, которым принимается во внимание указанный факт);
— прекращение гражданства Украины или выезд на постоянное проживание за пределы Украины (со дня принятия соответствующим советом решения, которым принимается во внимание указанный факт);
— приобретение гражданства другого государства (со дня принятия соответствующим советом решения, которым принимается во внимание указанный факт);
— вступление в законную силу обвинительного приговора суда относительно него со дня, следующего за днем получения советом или его исполнительным комитетом копии соответствующего решения суда, без принятия решения соответствующего совета;
— вступление в законную силу решения суда о привлечении его к ответственности за правонарушение, связанное с коррупцией, которым наложено взыскание в виде лишения права занимать должности или заниматься деятельностью, связанной с выполнением функций государства или местного самоуправления (со дня, следующего за днем получения советом или его исполнительным комитетом копии соответствующего решения суда, без принятия решения соответствующего совета);
— вступление в законную силу решения суда о признании его активов или активов, приобретенных по его поручению другими лицами или в других предусмотренных ст. 290 ГПКУ случаях, необоснованными и их взыскание в доход государства;
— вступление в законную силу решения суда о признании его недееспособным, безвестно отсутствующим или объявлении умершим (со дня, следующего за днем получения советом или его исполнительным комитетом копии соответствующего решения суда, без принятия решения соответствующего совета);
— его смерть (со дня смерти, засвидетельствованной свидетельством о смерти).
В соответствии с ч. 2 ст. 791 Закона о местном самоуправлении полномочия старосты также могут быть досрочно прекращены по решению сельского, поселкового, городского совета, если он нарушает Конституцию или законы Украины, права и свободы граждан, не обеспечивает осуществление предоставленных ему полномочий.
Решение о досрочном прекращении полномочий старосты совет принимает тайным или открытым голосованием большинством голосов от общего состава совета.
Досрочное прекращение полномочий в этом случае — со дня принятия соответствующим советом решения о досрочном прекращении полномочий старосты.
В заключение заметим, что полномочия старосты также могут быть досрочно прекращены в случае, предусмотренном Законом № 3897 (со дня вступления в силу акта Президента Украины об образовании соответствующей военной администрации населенного пункта (населенных пунктов).
7 Закон Украины «О правовом режиме военного положения» от 12.05.2015 г. № 389-VІІІ.
