ГОСАРХСТРОЙНАДЗОР
и Закон о проверках — точки соприкосновения
Письмо Министерства регионального развития и строительства Украины от 30.07.2008 г. № 15/6-305
«О случаях неоднозначного толкования прав и обязанностей»
Письмо Министерства регионального развития и строительства Украины от 30.10.2008 г. № 22/2-3723
«О рассмотрении обращения»
В комментируемых
письмах Минрегионстрой изложил свое видение того, распространяется ли Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 05.04.2007 г. № 877-V (далее — Закон о проверках) на проверки в сфере государственного архитектурно-строительного надзора и контроля.Как следует из комментируемых
писем (далее — письмо № 305 и письмо № 3723), Минрегионстрой признает, что госархстройнадзор и контроль в целом подпадают под действие Закона о проверках. Заметим, что ранее это ведомство в письме от 23.10.2007 г. № 2/3-581 не вполне внятно высказывалось по данному вопросу, ограничившись цитированием законодательных норм, а в письме от 22.02.2008 г. № 24/2-397 Госархстройинспекция отметила, что Закон о проверках не может в полном объеме распространяться на сферу строительства, градостроения и архитектуры.В
письме № 305 Минрегионстрой выразился более конкретно и указал нормы Закона о проверках , которые, по его мнению, фактически заблокировали осуществление госархстройнадзора и контроля. Это, в частности:1)
п. 4 ст. 4 Закона о проверках, согласно которому исключительно законами устанавливается исчерпывающий перечень оснований для приостановления хоздеятельности и перечень нарушений, которые являются основанием для выдачи органом госнадзора (контроля) предписания, распоряжения или иного распорядительного документа. Реализацию данной нормы затрудняет то, что выполнение строительных работ приостанавливается в случае любых нарушений строительных стандартов, норм и правил, которые указаны в различных нормативных актах;2)
п. 5 ст. 4 Закона о проверках, согласно которому, в частности, приостановление выполнения работ допускается по мотивированному письменному решению руководителя органа госнадзора (контроля) или его заместителя, в то время как ст. 2 Закона Украины «Об ответственности предприятий, их объединений, учреждений и организаций за правонарушения в сфере градостроительства» от 14.10.94 г. № 208/94-ВР фактически предусмотрена возможность осуществления таких действий самим инспектором;3)
п. 11 ст. 4 Закона о проверках, в соответствии с которым плановые или внеплановые мероприятия должны осуществляться в присутствии руководителя или его заместителя или уполномоченного лица субъекта хозяйствования. Применению этой нормы мешает то, что строительные работы в большинстве случаев осуществляются под руководством ответственного лица, которое не является руководителем или уполномоченным лицом в понимании главы 17 Гражданского кодекса Украины;4)
ст. 5 Закона о проверках, предписывающая проводить мероприятия по надзору (контролю) в соответствии с установленными степенями риска в разрезе субъектов хозяйствования, в то время как предметом госконтроля в строительной деятельности выступает объект строительства, в сооружении которого могут принимать участие различные субъекты хозяйствования. При этом один субъект хозяйствования может одновременно участвовать в создании нескольких объектов строительства с различной степенью ответственности;5)
ст. 6 Закона о проверках, устанавливающая, что во время проведения контрольного внепланового мероприятия выясняются лишь те вопросы, необходимость проверки которых выступила основанием для его проведения с обязательным их указанием в удостоверении (направлении) на проведение госнадзора (контроля). Применению данной нормы мешает то, что в процессе проведения контрольного мероприятия могут быть выявлены и иные нарушения, которые не были предметом проверки, но требуют немедленного реагирования.Отметим, что некоторые из указанных Минрегионстроем коллизий вполне разрешимы. Так, например, учитывая значимость последствий приостановления строительной деятельности, получение письменного решения на приостановление работ или приглашение уполномоченного лица субъекта хозяйствования для проведения проверки представляется оправданным.
Между тем, по всей видимости, Минрегионстрой намеревается осуществлять свои проверки с учетом нераспространения на него приведенных норм
Закона о проверках, для чего подготовил соответствующий проект постановления КМУ (о существовании такого проекта сказано в письме № 305).Между тем
Законом о проверках не предусматривается возможность его фрагментарного применения и, наоборот, предписывается привести в соответствие с ним иные законы и нормативно-правовые акты. При этом объяснить эту фрагментарность, например, действием международных актов* Минрегионстрою не получится, поскольку в письме № 3723 он сам признал, что действующие международные договоры, которые регулировали бы данные вопросы, отсутствуют. Учитывая это, трудно сказать, пропустит Кабмин не вполне соответствующий Закону о проверках проект Минрегионстроя или нет, и как в случае его принятия он будет действовать на практике.* В отношении «трудовых» проверок так поступил Минтруда — письма Минтруда от 11.07.2008 г. № 2906/0/10-08/013, от 21.08.2008 г. № 3572/0/10-08/013.
Из
письма № 3723 можно понять, что в своем проекте Минрегионстрой предлагает утвердить перечни вопросов для осуществления плановых мероприятий и унифицированные формы актов.В данном письме Минрегионстрой также указывает на то, что сроки проведения плановых и внеплановых мероприятий госархстройнадзора и контроля должны соответствовать нормам
Закона о проверках и являются достаточными. То есть сейчас плановые проверки строителей не должны превышать 15 рабочих дней, а для субъектов малого предпринимательства** — 5 рабочих дней (п. 5 ст. 5 Закона о проверках), внеплановые — 10 рабочих дней, для субъектов малого предпринимательства — 2 рабочих дня (п. 4 ст. 6 Закона о проверках).** Обратите внимание: не так давно изменились критерии отнесения субъектов предпринимательства к малым (подробнее см. ком. к Закону Украины от 18.09.2008 г. № 523-VI // «БН», № 41, с. 4).
Минрегионстрой в
письме № 3723 соглашается также с тем, что плановые проверки должны осуществляться с письменным уведомлением субъектов хозяйствования не позднее 10 дней до дня осуществления мероприятия (п. 4 ст. 5 Закона о проверках). Отметим, что в случае неисполнения этого требования субъект хозяйствования может не допускать должностное лицо органа госархстройинспекции к проведению плановой проверки (п. 5 ст. 5 Закона о проверках).Но до территориальных органов эту информацию Минрегионстрой, судя по всему, отдельно не доводил, и из
письма № 3723 следует, что проверяющим инспекторам об этом должно быть известно только из ознакомления с Законом о проверках. Хотя, принимая во внимание «фрагментарный» подход Минрегионстроя к данному Закону, без отдельного их разъяснения обычному инспектору разобраться в проверках лишь на его основе весьма сложно.Резюмируя вышесказанное
, можно предположить, что, по всей видимости, до принятия постановления КМУ стройпроверки будут осуществляться «по старинке», однако при этом субъекты хозяйствования, опираясь на письмо № 3723, могут как минимум отстаивать право на получение письменного уведомления о плановых проверках и на соблюдение сроков проведения контрольных мероприятий, указанных в Законе о проверках.Ну а самые решительные плательщики могут воспользоваться фактом признания Минрегионстроем распространения на стройпроверки Закона о проверках в отсутствие, в частности, своевременного принятия критериев распределения субъектов хозяйствования по степеням риска ихоздеятельности (которые Мирегионстрой, по всей видимости, принимать не собирается). Так, формально можно настаивать на соблюдении норм п. 3 ст. 22 Закона о проверках, согласно которым при данных обстоятельствах проверяемые лица считаются субъектами хозяйствования с незначительной степенью риска и подлежат госнадзору (контролю) не чаще одного раза в пять лет. Подкрепить эту аргументацию можно также письмом Госпредпринимательства от 10.07.2008 г. № 5811***, в котором было указано на то, что деятельность Минрегионстроя подпадает под действие Закона о проверках, а также письмом Минюста от 21.08.2008 г. № 504-0-2-08-19 и Госпредпринимательства от 10.07.2008 г. № 5810 относительно соблюдения положений п. 3 ст. 22 Закона № 877.
*** См. также статью «Закон о проверках: итоги практики применения» // «БН», 2008, № 36, с. 13.
