ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО:
анализируем последние изменения
Совсем недавно вступил в силу Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об упрощении порядка приобретения прав на землю», назначение которого упростить процедуру получения земли. Основная значимая часть изменений вступает в силу с января 2010 года. Данный материал мы предлагаем вашему вниманию в качестве обзора и анализа ключевых изменений, внесенных этим Законом.
Роман БЕРЕЖНОЙ, консультант газеты «Бухгалтерская неделя»
Документы статьи
ЗКУ
— Земельный кодекс Украины от 25.10.2001 г. № 2768-III.ГКУ
— Гражданский кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 435-IV.Закон № 1702
— Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно упрощения порядка приобретения прав на землю» от 05.11.2009 г. № 1702-VI (см. приложение «Документы» этого номера).
Целевое назначение земли
Развернутый комментарий к
Закону № 1702 мы начнем с изменений в ст. 20 ЗКУ, регламентирующую полномочия по установлению и изменению целевого назначения земли. Данная статья пополнилась новой ч. 5 (п.п. 1 п. 1 раздела I Закона № 1702), в соответствии с которой:—
виды использования земельных участков в рамках определенной категории земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения и земель обороны) определяются их собственниками или пользователями самостоятельно в рамках требований, установленных законом для использования земель такой категории, с учетом градостроительной документации и документации по землеустройству;— земли сельскохозяйственного назначения используются их собственниками или пользователями исключительно в рамках требований к использованию определенного вида земель, установленного
ст. 31, 33 — 37 ЗКУ ;— земли обороны используются исключительно в соответствии с
Законом Украины «Об использовании земель обороны».В чем же суть этих изменений? С ходу определить истинный смысл данной новации довольно сложно. Ведь обязанность использования земельных участков по целевому назначению была установлена и ранее, а данные изменения ее не отменяют. Полномочия местных советов по установлению и изменению целевого назначения земельных участков также не были затронуты.
Судя по всему, данная норма призвана урегулировать ситуации, пример которых Госкомзем наглядно продемонстрировал
в письме от 27.12.2006 г. № 14-17-7/9942: ситуации, когда местные власти пытаются расширить понятие «целевое назначение земель» и подвести под него также условия использования земельных участков (см. «Изменение функционального назначения земли»):
| Изменение функционального назначения земли Извлечение из письма Госкомзема от 27.12.2006 г. № 14-17-7/9942«Например: решением городского совета земельный участок передан в частную собственность для строительства спортивного комплекса, что указано в государственном акте на право частной собственности на земельный участок, но спустя некоторое время собственник земельного участка принимает решение о разрушении спортивного комплекса и строит на этом месте развлекательный комплекс. В этом случае нарушение земельного законодательства о нецелевом использовании земельного участка отсутствует, поскольку земельный участок используется в рамках той же категории, в рамках которой он предоставлен, а именно: как земля жилищной и общественной застройки». |
Уже давно органы государственной власти или органы местного самоуправления (далее — уполномоченные органы) злоупотребляют правом установления целевого назначения (категорий) земель, предоставленным им
ч. 1 ст. 20 ЗКУ, и отсутствием каких-либо требований к его формулировке в документах, удостоверяющих права на землю. Формулировки целевого назначения земли они зачастую черпают из Украинского классификатора целевого назначения земельных участков (УКЦНЗ, утвержден письмом Госкомзема от 24.04.98 г. № 14-1-7/1205), применение которого оправдано при разработке проекта землеустройства (см. письмо Госкомзема от 09.04.2009 г. № 14-17-11/3760), а также проектов землеотвода, «разбавляя» их условиями использования земель, если таковые не следуют из проекта землеотвода.Мы не спорим с тем, что уполномоченные органы имеют право определять условия использования земли. Такое право им дано
ст. 15 Закона Украины «Об аренде земли» от 06.10.98 г. № 161-XIV. Тем не менее условия использования земли и ее целевое назначение принципиально разные вещи (см. п. 2 обзорного письма ВХСУ от 30.11.2007 г. № 01-8/918 «О некоторых вопросах практики решения споров, связанных с арендой земли»). Соответственно отождествлять их и подавать в качестве целевого назначения земли уж точно некорректно. Мы уже не говорим об абсурдности подобных действий уполномоченных органов в отношении земельных участков, выделяемых в собственность. Они выходят далеко за рамки установления целевого назначения (категории) земель.В свое время о двойственности целевого назначения земли говорила и Госземинспекция, которая в
письме от 10.05.2005 г. № 6-8-698/356 отметила, что действующее законодательство по основному целевому назначению делит земельные участки на 9 категорий (см. ч. 1 ст. 19 ЗКУ), в то время как для каждой категории установлено разное целевое (функциональное) назначение.Следствием такой сумбурности и вольности в определении целевого назначения земель стали многочисленные обращения их землепользователей и собственников, а также спекуляции местных контролирующих органов в отношении соблюдения (нарушения) целевого использования земельного участка.
С учетом же внесенных изменений уполномоченные органы, по нашему мнению, теперь должны будут унифицировать формулировки целевого назначения земельных участков исходя из перечня, приведенного в
ст. 19 ЗКУ, а не УКЦНЗ или прочих данных проектов землеустройства. А вот согласятся ли с таким пониманием сути внесенных изменений уполномоченные органы — покажет время и разъяснения компетентного органа — Госкомзема.
Отменена процедура согласования выбора месторасположения земельного участка
Анализ изменений, которые коснулись сразу нескольких статей
ЗКУ — ст. 118, 123, 151 — показал, что законодатель упразднил процедуру выбора места расположения земельного участка.Напомним, что действующая до недавнего времени процедура получения прав (как пользования, так и собственности) на земельный участок государственной и коммунальной собственности первоначальным этапом взаимодействия с уполномоченными органами предполагала согласование месторасположения земельного участка. Только после этого заинтересованные в получении земельного участка лица могли двигаться дальше и обращаться в тот же орган за получением разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка.
Согласитесь, нелепая ситуация получается, когда вы вынуждены дважды обращаться в один и тот же орган с заявлениями, которые, по сути, связаны с одним и тем же итоговым результатом — получением разрешения на разработку проекта землеустройства. Причем под каждое заявление отводились свои сроки рассмотрения и свои основания для отказа в рассмотрении и т. п., что усложняло процедуру получения земельного участка.
Также не менее нелепо выглядела ситуация, когда законодательство позволяет уполномоченному органу согласовать месторасположение земельного участка, но при этом отказывать в выдаче разрешения на разработку проекта землеустройства.
В общем, изменения в данном вопросе назрели уже давно.
Следствием же отмены порядка согласования месторасположения земельного участка явились изменения:
— порядка приватизации гражданами земельных участков (
ст. 118 ЗКУ);— порядка предоставления земельных участков государственной и коммунальной собственности в пользование (
ст. 123 ЗКУ);— непосредственно
ст. 151 ЗКУ, которая теперь регламентирует только порядок согласования вопросов, связанных с изъятием (выкупом) земельных участков для общественных нужд или с целью общественной необходимости.Учитывая же, что указанные нормы не только лишились упоминания о порядке согласования месторасположения земельного участка, но и отчасти были изложены в новой редакции, есть смысл остановиться на них подробнее.
Порядок приватизации земли гражданами
В
ст. 118 ЗКУ, регламентирующей данный вопрос, в новой редакции были изложены только части 6 — 10, поскольку именно данные нормы регламентировали порядок приватизации земель, месторасположение которых заранее не было известно и которые до недавнего времени требовали соответствующего согласования.Итак, новый порядок приватизации земельных участков государственной и коммунальной собственности (в рамках норм бесплатной приватизации) будет теперь включать следующие этапы:
Этап 1. Подача заявления.
Заинтересованные в приватизации земельных участков граждане обращаются с соответствующим заявлением в уполномоченный орган по месторасположению земельного участка.В таком заявлении указывается целевое назначение земельного участка и его ориентировочные размеры. К заявлению прилагаются: графические материалы, на которых указано желаемое место размещения земельного участка; согласование с землепользователем (в случае изъятия земельного участка, который находится в пользовании других лиц); выводы конкурсной комиссии (в случае предоставления земельного участка для ведения фермерского хозяйства).
Этап 2. Получение разрешения на разработку проекта землеустройства.
Уполномоченный орган в месячный срок рассматривает полученное заявление и дает разрешение на разработку проекта землеустройства относительно отвода земельного участка (далее — Проект землеустройства) или мотивированный отказ в его предоставлении. Обоснованный отказ в выдаче разрешения на разработку Проекта землеустройства возможен лишь в случае несоответствия месторасположения земельного участка нормативно-правовым документам, перечень которых приведен в новой редакции ч. 7 ст. 118 ЗКУ.Этап 3
. Согласование и экспертиза Проекта землеустройства. Разработанный Проект землеустройства подается Комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с согласованием проектов по землеустройству (далее — Комиссия), которая рассматривает его в течение 3 недель. После этого Комиссия предоставляет уполномоченному органу заключение о согласовании Проекта землеустройства или отказе в согласовании. В последнем случае Проект землеустройства возвращается заявителю в тот же срок.Если Проект землеустройства подлежит госэкспертизе, то после согласования Комиссия подает его в соответствующий орган Госкомзема для проведения такой экспертизы.
Этап 4. Утверждение Проекта землеустройства.
В двухнедельный срок после получения заключения Комиссии о согласовании Проекта землеустройства (или после получения положительного заключения госэкспертизы, если таковая обязательна) уполномоченный орган принимает решение об утверждении Проекта землеустройства и предоставлении земельного участка в собственность.Обратите внимание еще на одно существенное упрощение процедуры получения земли: теперь не нужно самостоятельно оббивать пороги многочисленных инстанций, итоговый перечень которых далеко не всегда известен, в целях согласования Проекта землеустройства. Этим вопросом будет заниматься специально созданная постоянная комиссия. Порядок создания и работы таких комиссий теперь регулируется новой
ст. 1861 ЗКУ.Без изменений остались положения, регулирующие порядок приватизации гражданами земельных участков, которые пребывают в их пользовании, и порядок приватизации земельных участков, которые находятся в постоянном пользовании у государственных и коммунальных сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций, работниками таких предприятий и их пенсионерами.
Порядок предоставления земельных участков гос- и комсобственности в пользование
Несмотря на то что
ст. 123 ЗКУ, регулирующая вопросы, очерченные в подзаголовке, полностью была изложена в новой редакции, изменения коснулись только порядка предоставления земель в пользование.Такой порядок принципиально ничем не отличается от порядка приватизации земли, описанного в предыдущем подразделе. По этой причине мы не будем повторять все этапы дословно, а остановимся лишь на тех отличиях и дополнениях, которые актуальны для порядка получения земель в пользование.
В частности, новая редакция
ст. 123 ЗКУ дополнительно запрещает отказывать в выдаче разрешения на разработку проекта землеотвода земельного участка в тех случаях, когда месторасположение объектов на отводимых в пользование земельных участках было согласовано в порядке, установленном ст. 151 ЗКУ. Этот аспект следует учитывать на этапе 2.В случае если месторасположение объекта, размеры и границы земельного участка, который подлежит изъятию (выкупу), а также условия такого изъятия (выкупа) были согласованы в порядке, установленном
ст. 151 ЗКУ, и при разработке проекта землеустройства они не изменились, то Проект землеустройства согласованию с Комиссией не подлежит. Этот аспект следует учитывать на этапе 3.В свою очередь, этап 5 пополнится следующим:
— если земельный участок предоставляется в пользование КМУ, то согласованный Проект отвода сначала подается Комиссией соответственно в Совет министров АР Крым, областные, Киевскую и Севастопольскую городские госадминистрации, которые рассматривают его в месячный срок, после чего со своими предложениями Проект отвода подается КМУ;
— если земельный участок предоставляется в пользование Верховной Радой АРК, то Проект отвода сначала подается Комиссией в Совет министров АР Крым, который рассматривает его в месячный срок, затем вместе со своими предложениями передается ВР АР Крым.
Все остальные вопросы относительно предоставления земельных участков в пользование остались без изменений.
Земля и недвижимость: по-прежнему вместе
Ни для кого не секрет, что проведенная в свое время унификация
ст. 120 ЗКУ со ст. 377 ГКУ особого эффекта не дала, поскольку вопрос о судьбе земельного участка все равно приходилось решать продавцу и покупателю недвижимости, расположенной на нем, «вручную». Автоматический переход и/или перерегистрация права собственности на земельный участок не были предусмотрены ни ЗКУ, ни ГКУ (см. также письмо Госкомзема от 22.05.2008 г. № 14-17-6/5263). Так же, как и не было предусмотрено каких-либо обязанностей заключить договор купли-продажи земельного участка, что создает определенные трудности.Судя по всему, устранить определенные недостатки в данном вопросе призваны изменения в
ст. 120 ЗКУ и ст. 377 ГКУ. Следует признать, что основная идея данных статей не изменилась. Законодатель лишь дополнил и уточнил некоторые аспекты.В частности, новая редакция
ст. 377 ГКУ устанавливает дополнительные существенные условия для договоров купли-продажи объектов недвижимости (здания, сооружения, прочая подобная недвижимость, за исключением многоквартирных домов), которые расположены на земельном участке: размер и кадастровый номер земельного участка, право собственности/пользования на который переходит в связи с переходом права собственности на недвижимое имущество. Аналогичная по содержанию норма с 01.01.2010 г. появится и в ч. 6 ст. 120 ЗКУ.Логичным продолжением данного нововведения будет требование
абз. 2 той же ч. 6 ст. 120 ЗКУ: заключение договора, предполагающего переход права собственности на объекты недвижимости, связанной с отчуждением части земельного участка, осуществляется после выделения этой части в отдельный земельный участок с присвоением ему отдельного кадастрового номера.Отдельно обращаем внимание, что новая редакция
ч. 1 ст. 120 ЗКУ помимо упоминания о переходе к покупателю здания (сооружений и прочей недвижимости) права собственности на земельный участок, расположенный под ним, содержит императивную норму о том, что в случае отчуждения такого здания (сооружения) право собственности или пользования продавца на земельный участок, расположенный под ним, прекращается.С одной стороны, данное нововведение радостно воспримут продавцы недвижимости. Поскольку они автоматически теряют право собственности или пользования земельным участком, то автоматически и исчезают основания для уплаты земельного налога и арендной платы. С другой стороны, никто не отменял положения
ст. 125 и 126 ЗКУ. Первая норма увязывает возникновение права на землю с его госрегистрацией, вторая — приводит перечень документов, подтверждающих права на землю.И вот здесь главный вопрос: как технически оформить переход прав на земельный участок, если такой переход осуществляется автоматически в соответствии с положениями
ст. 120 ЗКУ и 377 ГКУ? Что для органов Госкомзема и ДП «АС ГЗК» будет основанием для отмены регистрации прав на землю продавца недвижимости и основанием для регистрации прав на землю покупателя недвижимости? А обязанность уплаты земельного налога и арендой платы увязана с данными земельного кадастра.До окончательного разрешения данной проблемы — до появления соответствующих инструкций или разъяснений Госкомзема — продавцам недвижимости мы бы рекомендовали оформлять переход прав на землю в прежнем порядке — на основании соответствующих договоров.
Кроме того,
Закон № 1702 создал некоторые противоречия. В частности, ст. 141 ЗКУ пополнится таким основанием для прекращения права пользования земельным участком, как приобретение права собственности на недвижимость, расположенную на земельном участке, другим лицом. В свою очередь, ничего подобного не было установлено в ст. 140 ЗКУ, регламентирующей случаи прекращения права собственности земельным участком.Также законодатель упустил положения
ст. 81 ЗКУ , где среди оснований для возникновения права собственности на землю граждан нет такого случая, как приобретение недвижимости, расположенной на земельном участке. Юрлицам в данном вопросе повезло больше. У них есть п.п. «г» ч. 1 ст. 82 ЗКУ — возникновение иных оснований, предусмотренных законом, к которым вполне могут быть отнесены положения ст. 120 ЗКУ и ст. 377 ГКУ.
Безаукционная продажа земли: что нового?
С полным обновленным перечнем случаев безаукционного выкупа государственной и коммунальной земли вы можете ознакомиться, изучив непосредственно
Закон № 1702 (см. приложение «Документы»). В этой же статье мы остановимся на нововведениях и некоторых изменениях, которые, по нашему мнению, могут иметь существенное значение для потенциальных пользователей / собственников земли.Итак, перечень безаукционных случаев выкупа земли пополнился следующими положениями:
— строительство объектов, которое в полном объеме осуществляется за средства государственного и местного бюджетов;
— создание озелененных территорий общего пользования;
— строительство объектов обеспечения жизнедеятельности населенных пунктов;
— предоставление земельных участков лицам взамен тех, которые были выкуплены для общественных нужд или в целях общественной необходимости по решению уполномоченных органов;
— возобновление договоров аренды;
— предоставление земельных участков в других случаях, предусмотренных Законом.
Обратите внимание на последний пункт. Теперь
ч. 2 ст. 134 ЗКУ не содержит исчерпывающего перечня оснований для безаукционного выкупа земли. Приведенный в ней перечень может быть расширен, но исключительно законами Украины.Еще хотелось бы обратить внимание на изменения в формулировке
абз. 2 ч. 2 ст. 134 ЗКУ. С первого прочтения их можно вовсе не заметить. И в прежней, и в новой редакции речь шла о выкупе земельных участков под объектами недвижимости. Однако в новой редакции рядом со словами «объектов недвижимого имущества» появилась конструкция — «(зданий, сооружений)».Появление слов
в скобках можно рассматривать как уточнение перечня (состава) объектов недвижимого имущества, наличие которых позволяет претендовать на получение земли в обход аукциона. А это, в свою очередь, означает, что теперь выкупить землю без аукциона при наличии одной лишь незавершенки, пусть даже и с зарегистрированными правами на нее, формально будет невозможно. До внесения изменений данной нормой пользовались некоторые застройщики. В частности, те, у которых земля была в пользовании и они хотели продать свой проект новому застройщику.В то же время не исключаем, что при большом желании найдутся активисты, которые поборются за обратное. Надеемся, в ближайшее время Госкомзем предоставит разъяснения по данному вопросу.
Также до изменения
ч. 2 ст. 134 ЗКУ осуществлять безаукционный выкуп земли под недвижимостью могли только лица, корпоративные права которых не принадлежали государству. Теперь же такого ограничения нет.В заключение о вступлении
Закона № 1702 в силу. В общей части это произошло 10 декабря 2009 года. А изменения в ст. 120 и ст. 141 ЗКУ (регулируют порядок перехода прав на землю при отчуждении недвижимости, расположенной на ней) вступят в силу с 1 января 2010 года.
