ЗЕМЕЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО:
аналізуємо останні зміни
Зовсім недавно набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення порядку набуття прав на землю», призначення якого — спростити процедуру отримання землі. Основна значуща частина змін набирає чинності із січня 2010 року. Цей матеріал ми пропонуємо вашій увазі як огляд і аналіз ключових змін, унесених цим Законом.
Роман БЕРЕЖНИЙ, консультант газети «Бухгалтерський тиждень»
Документи статті
ЗКУ
— Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. № 2768-III.ЦКУ
— Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-IV.Закон № 1702
— Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення порядку набуття прав на землю» від 05.11.2009 р. № 1702-VI (див. додаток «Документи» цього номера).
Цільове призначення землі
Розгорнутий коментар до
Закону № 1702 ми почнемо зі змін до ст. 20 ЗКУ, що регламентує повноваження з установлення та зміни цільового призначення землі. Цю статтю доповнено новою ч. 5 (п.п. 1 п. 1 розділу I Закону № 1702), відповідно до якої:—
види використання земельних ділянок у межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються їх власниками або користувачами самостійно в межах вимог, установлених законом для використання земель такої категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації щодо землеустрою;— землі сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог до використання певного виду земель, установлених
ст. 31, 33 — 37 ЗКУ;— землі оборони використовуються виключно відповідно до
Закону України «Про використання земель оборони».У чому ж сутність цих змін? Відразу визначити дійсний зміст цієї новації досить важко. Адже обов’язок використання земельних ділянок за цільовим призначенням було встановлено й раніше, а ці зміни його не скасовують. Питання повноваження місцевих рад з установлення та зміни цільового призначення земельних ділянок також не порушувалися.
Судячи з усього, ця норма має на меті врегулювати ситуації, приклад яких Держкомзем наочно продемонстрував у
листі від 27.12.2006 р. № 14-17-7/9942: ситуації, коли місцеві органи влади намагаються розширити поняття «цільове призначення земель» і підвести під нього також умови використання земельних ділянок (див. «Зміна функціонального призначення землі»):
| Зміна функціонального призначення землі Витяг з листа Держкомзему від 27.12.2006 р. № 14-17-7/9942«Наприклад: рішенням міської ради земельна ділянка передана у приватну власність для будівництва спортивного комплексу, що зазначено в державному акті на право приватної власності на земельну ділянку, але через деякий час власник земельної ділянки приймає рішення про зруйнування спортивного комплексу та будує на цьому місці розважальний комплекс. В цьому випадку порушення земельного законодавства щодо нецільового використання земельної ділянки відсутнє, оскільки земельна ділянка використовується в межах тієї ж категорії, в межах якої її надано, а саме: як земля житлової та громадської забудови». |
Уже давно органи державної влади чи органи місцевого самоврядування (далі — уповноважені органи) зловживають правом установлення цільового призначення (категорій) земель, наданим їм
ч. 1 ст. 20 ЗКУ, та відсутністю жодних вимог до його формулювання в документах, що засвідчують право на землю. Формулювання цільового призначення землі вони часто беруть з Українського класифікатора цільового призначення земельних ділянок (УКЦПЗ, затвердженого листом Держкомзему від 24.04.98 р. № 14-1-7/1205), застосування якого виправдане при розробленні проекту землеустрою (див. лист Держкомзему від 09.04.2009 р. № 14-17-11/3760), а також проектів землевідведення, «розбавляючи» їх умовами використання земель, якщо такі умови не випливають із проекту землевідведення.Ми не заперечуємо, що уповноважені органи мають право визначати умови використання землі. Таке право їм надано
ст. 15 Закону України «Про оренду землі» від 06.10.98 р. № 161-XIV. Однак умови використання землі та її цільове призначення — принципово різні речі (див. п. 2 оглядового листа ВГСУ від 30.11.2007 р. № 01-8/918 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних з орендою землі»). Відповідно ототожнювати їх і подавати як цільове призначення землі вже точно некоректно. Ми вже не говоримо про абсурдність подібних дій уповноважених органів щодо земельних ділянок, які виділяються у власність. Вони виходять далеко за межі встановлення цільового призначення (категорії) земель.Свого часу на подвійність цільового призначення землі вказувала і Держземінспекція, яка в
листі від 10.05.2005 р. № 6-8-698/356 зауважила, що чинне законодавство за основним цільовим призначенням поділяє земельні ділянки на 9 категорій (див. ч. 1 ст. 19 ЗКУ), тоді як для кожної категорії встановлено різне цільове (функціональне) призначення.Наслідком такої сумбурності та вільності у визначенні цільового призначення земель стали численні звернення їх землекористувачів та власників, а також спекуляції місцевих контролюючих органів стосовно дотримання (порушення) цільового використання земельної ділянки.
З урахуванням же внесених змін уповноважені органи, на нашу думку, тепер повинні будуть уніфікувати формулювання цільового призначення земельних ділянок виходячи з переліку, наведеного у
ст. 19 ЗКУ, а не УКЦПЗ чи інших даних проектів землеустрою. А от чи погодяться з таким розумінням сутності внесених змін уповноважені органи — покажуть час і роз’яснення компетентних органів (Держкомзему).
Скасовано процедуру погодження вибору місця розташування земельної ділянки
Аналіз змін, які торкнулися відразу декількох статей
ЗКУ, — ст. 118, 123, 151 — показав, що законодавець скасував процедуру вибору місця розташування земельної ділянки.Нагадаємо, що процедура отримання прав (як користування, так і власності) на земельну ділянку державної та комунальної власності, що діяла донедавна, як первісний етап взаємодії з уповноваженими органами передбачала погодження місця розташування земельної ділянки. Тільки після цього зацікавлені в отриманні земельної ділянки особи могли рухатися далі та звертатися до того самого органу за отриманням дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Погодьтеся, виходить безглузда ситуація, коли ви змушені двічі звертатися до того самого органу із заявами, які, по суті, пов’язані з тим самим підсумковим результатом — отриманням дозволу на розроблення проекту землеустрою. Причому на кожну заяву відводилися свої строки розгляду і свої підстави для відмови в розгляді тощо, що ускладнювало процедуру отримання земельної ділянки.
Також не менш безглуздою виглядала ситуація, коли законодавство дозволяє уповноваженому органу погоджувати місце розташування земельної ділянки, але при цьому відмовляти у видачі дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Загалом, зміни у цьому питанні назріли вже давно.
Наслідком же скасування порядку погодження місця розташування земельної ділянки стали зміни:
— порядку приватизації громадянами земельних ділянок (
ст. 118 ЗКУ);— порядку надання земельних ділянок державної та комунальної власності в користування (
ст. 123 ЗКУ);— безпосередньо
ст. 151 ЗКУ , яка тепер регламентує тільки порядок погодження питань, пов’язаних з вилученням (викупом) земельних ділянок для суспільних потреб чи з метою суспільної необхідності.Ураховуючи ж, що зазначені норми не тільки позбулися згадки про порядок погодження місця розташування земельної ділянки, а і частково були викладені в новій редакції, є сенс зупинитися на них докладніше.
Порядок приватизації землі громадянами
У
ст. 118 ЗКУ, що регламентує це питання, у новій редакції було викладено тільки ч. 6 — 10, оскільки саме ці норми регламентували порядок приватизації земель, місце розташування яких заздалегідь не було відоме та які донедавна вимагали відповідного погодження.Отже, новий порядок приватизації земельних ділянок державної та комунальної власності (у межах норм безоплатної приватизації) тепер включатиме такі етапи:
Етап 1. Подання заяви.
Зацікавлені у приватизації земельних ділянок громадяни звертаються з відповідною заявою до уповноваженого органу за місцем розташування земельної ділянки.У такій заяві вказуються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До заяви додаються: графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розміщення земельної ділянки; погодження із землекористувачем (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває в користуванні інших осіб); висновки конкурсної комісії (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Етап 2. Отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Уповноважений орган у місячний строк розглядає отриману заяву і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (далі — Проект землеустрою) або мотивовану відмову в його наданні. Обґрунтована відмова у видачі дозволу на розроблення Проекту землеустрою можлива тільки в разі невідповідності місця розташування земельної ділянки нормативно-правовим документам, перелік яких наведено в новій редакції ч. 7 ст. 118 ЗКУ.Етап 3
. Погодження та експертиза Проекту землеустрою. Розроблений Проект землеустрою подається Комісії з розгляду питань, пов’язаних з погодженням проектів щодо землеустрою (далі — Комісія), яка розглядає його протягом 3 тижнів. Після цього Комісія надає уповноваженому органу висновок про погодження Проекту землеустрою або відмову в погодженні. В останньому випадку Проект землеустрою повертається заявнику в той же строк.Якщо Проект землеустрою підлягає держекспертизі, то після погодження Комісія подає його до відповідного органу Держкомзему для проведення такої експертизи.
Етап 4. Затвердження Проекту землеустрою.
У двотижневий строк після отримання висновку Комісії про погодження Проекту землеустрою (або після отримання позитивного висновку держекспертизи, якщо вона є обов’язковою) уповноважений орган приймає рішення про затвердження Проекту землеустрою і надання земельної ділянки у власність.Зверніть увагу ще на одне істотне спрощення процедури отримання землі: тепер не потрібно самостійно оббивати пороги численних інстанцій, підсумковий перелік яких зовсім не завжди відомий, з метою погодження Проекту землеустрою. Цим питанням займатиметься спеціально створена постійна комісія. Порядок створення і роботи таких комісій тепер регулюється новою
ст. 1861 ЗКУ.Без змін залишилися положення, що регулюють порядок приватизації громадянами земельних ділянок, що перебувають в їх користуванні, та порядок приватизації земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні в державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, працівниками таких підприємств та їх пенсіонерами.
Порядок надання земельних ділянок державної та комунальної власності в користування
Незважаючи на те що
ст. 123 ЗКУ, яка регулює питання, окреслені в підзаголовку, повністю було викладено в новій редакції, зміни зачепили тільки порядок надання земель у користування.Такий порядок принципово нічим не відрізняється від порядку приватизації землі, описаного в попередньому підрозділі. Із цієї причини ми не повторюватимемо всі етапи дослівно, а зупинимося лише на тих відмінностях і доповненнях, що актуальні для порядку отримання земель у користування.
Зокрема, нова редакція
ст. 123 ЗКУ додатково забороняє відмовляти у видачі дозволу на розроблення Проекту відведення земельної ділянки в тих випадках, коли місце розташування об’єктів на земельних ділянок, що відводяться в користування, було погоджено в порядку, установленому ст. 151 ЗКУ . Цей аспект слід ураховувати на етапі 2.У разі якщо місце розташування об’єкта, розміри та межі земельної ділянки, що підлягає вилученню (викупу), а також умови такого вилучення (викупу) були погоджені в порядку, установленому
ст. 151 ЗКУ, і при розробленні Проекту землеустрою не змінилися, то Проект землеустрою погодженню в Комісії не підлягає. Цей аспект слід ураховувати на етапі 3.У свою чергу, етап 5 доповнено таким:
— якщо земельна ділянка надається в користування КМУ, то погоджений Проект відведення спочатку подається Комісією відповідно до Ради міністрів АР Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, які розглядають його в місячний строк, після чого зі своїми пропозиціями Проект відведення подають до КМУ;
— якщо земельна ділянка надається в користування Верховною Радою АРК, то Проект відведення спочатку подається Комісією до Ради міністрів АР Крим, який розглядає його в місячний строк, після чого разом зі своїми пропозиціями передає його до ВР АР Крим.
У інші питання щодо надання земельних ділянок у користування залишилися без змін.
Земля та нерухомість: як і раніше — разом
Ні для кого не таємниця, що проведена свого часу уніфікація
ст. 120 ЗКУ зі ст. 377 ЦКУ особливого ефекту не дала, оскільки питання про долю земельної ділянки все одно доводилося вирішувати продавцю та покупцю нерухомості, розташованої на ній, «уручну». Автоматичний перехід та/або перереєстрацію права власності на земельну ділянку не було передбачено ні ЗКУ, ні ЦКУ (див. також лист Держкомзему від 22.05.2008 р. № 14-17-6/5263). Так само, як і не було передбачено жодних обов’язків укласти договір купівлі-продажу земельної ділянки, що створює певні труднощі.Судячи з усього, усунути певні недоліки в цьому питанні мають на меті зміни до
ст. 120 ЗКУ і ст. 377 ЦКУ. Потрібно визнати, що основна ідея цих статей не змінилася. Законодавець тільки доповнив та уточнив деякі аспекти.Зокрема, нова редакція
ст. 377 ЦКУ встановлює додаткові істотні умови для договорів купівлі-продажу об’єктів нерухомості (будівлі, споруди, іншої подібної нерухомості, за винятком багатоквартирних будинків), які розташовані на земельній ділянці: розмір і кадастровий номер земельної ділянки, право власності/користування на яку переходить у зв’язку з переходом права власності на нерухоме майно. Аналогічна за змістом норма з 01.01.2010 р. з’явиться і в ч. 6 ст. 120 ЗКУ.Логічним продовженням цього нововведення буде вимога
абзацу другого тієї ж ч. 6 ст. 120 ЗКУ: укладення договору, що передбачає перехід права власності на об’єкти нерухомості, пов’язаної з відчуженням частини земельної ділянки, здійснюється після виділення цієї частини в окрему земельну ділянку з присвоєнням їй окремого кадастрового номера.Окремо звертаємо увагу, що нова редакція
ч. 1 ст. 120 ЗКУ, крім згадки про перехід до покупця будівлі (споруди та іншої нерухомості) права власності на земельну ділянку, розташовану під нею, містить імперативну норму про те, що в разі відчуження такої будівлі (споруди) право власності чи користування продавця на земельну ділянку, розташовану під ним, припиняється.З одного боку, це нововведення радісно сприймуть продавці нерухомості. Оскільки вони автоматично втрачають право власності чи користування земельною ділянкою, то автоматично зникають і підстави для сплати земельного податку та орендної плати. З іншого боку, ніхто не скасовував положення
ст. 125 і 126 ЗКУ. Перша норма пов’язала виникнення права на землю з його держреєстрацією, друга — наводить перелік документів, що підтверджують права на землю.І саме тут виникає головне запитання: як технічно оформити перехід прав на земельну ділянку, якщо такий перехід здійснюється автоматично відповідно до положень
ст. 120 ЗКУ і ст. 377 ЦКУ? Що для органів Держкомзему і ДП «АС ГЗК» буде підставою для скасування реєстрації прав на землю продавця нерухомості та підставою для реєстрації прав на землю покупця нерухомості? А обов’язок сплати земельного податку та орендної плати пов’язаний з даними земельного кадастру.До остаточного вирішення цієї проблеми — до появи відповідних інструкцій чи роз’яснень Держкомзему — продавцям нерухомості ми б рекомендували оформляти перехід прав на землю в колишньому порядку — на підставі відповідних договорів.
Крім того,
Закон № 1702 створив деякі суперечності. Зокрема, ст. 141 ЗКУ доповнено такою підставою для припинення права користування земельною ділянкою, як набуття права власності на нерухомість, розташовану на земельній ділянці, іншою особою. У свою чергу, нічого подібного не було встановлено у ст. 140 ЗКУ, що регламентує випадки припинення права власності на земельну ділянку.Також законодавець упустив положення
ст. 81 ЗКУ, де серед підстав для виникнення права власності на землю громадян немає такого випадку, як придбання нерухомості, розташованої на земельній ділянці. Юридичним особам у цьому питанні пощастило більше. У них є п.п. «г» ч. 1 ст. 82 ЗКУ — виникнення інших підстав, передбачених законом, до яких цілком можна віднести положення ст. 120 ЗКУ і ст. 377 ЦКУ.
Безаукціонний продаж землі: що нового?
Із повним оновленим переліком випадків безаукціонного викупу державної та комунальної землі ви можете ознайомитися, вивчивши безпосередньо
Закон № 1702 (див. додаток «Документи»). У цьому ж матеріалі ми зупинимося на нововведеннях і деяких змінах, котрі, на нашу думку, можуть мати істотне значення для потенційних користувачів/власників землі.Отже, перелік безаукціонних випадків викупу землі поповнився такими положеннями, як:
— будівництво об’єктів, яке в повному обсязі здійснюється за кошти державного та місцевого бюджетів;
— створення озеленених територій загального користування;
— будівництво об’єктів забезпечення життєдіяльності населених пунктів;
— надання земельних ділянок особам замість тих, які було викуплено для суспільних потреб або з метою суспільної необхідності за рішенням уповноважених органів;
— відновлення договорів оренди;
— надання земельних ділянок в інших випадках, передбачених законом
.Зверніть увагу на останній пункт. Тепер
ч. 2 ст. 134 ЗКУ не містить вичерпного переліку підстав для безаукціонного викупу землі. Наведений у ній перелік може бути розширено, але виключно законами України.Ще хотілося б звернути увагу на зміни у формулюванні
абзацу другого ч. 2 ст. 134 ЗКУ. З першого прочитання їх можна зовсім не помітити. І в колишній, і в новій редакції йшлося про викуп земельних ділянок під об’єктами нерухомості. Проте в новій редакції поруч зі словами «об’єктів нерухомого майна» з’явилася конструкція — «(будівель, споруд)».Появу слів
у дужках можна розглядати як уточнення переліку (складу) об’єктів нерухомого майна, наявність яких дозволяє претендувати на отримання землі в обхід аукціону. А це, у свою чергу, означає, що тепер викупити землю без аукціону за наявності однієї тільки незавершенки, нехай навіть із зареєстрованими правами на неї, формально буде неможливо. До внесення змін цією нормою користувалися деякі забудовники. Зокрема ті, в яких земля була в користуванні та які хотіли продати свій проект новому забудовнику.Водночас не виключаємо, що за великого бажання знайдуться активісти, які поборються за протилежне. Сподіваємося, найближчим часом Держкомзем надасть роз’яснення з цього питання.
Також до зміни
ч. 2 ст. 134 ЗКУ здійснювати безаукціонний викуп землі під нерухомістю могли тільки особи, корпоративні права яких не належали державі. Тепер же такого обмеження немає.На закінчення — про набрання чинності Законом № 1702. У загальній частині це відбулося 10 грудня 2009 року. А зміни до ст. 120 і 141 ЗКУ (що регулюють порядок переходу прав на землю при відчуженні нерухомості, розташованої на ній) наберуть чинності з 1 січня 2010 року.
