МОРАТОРИЙ НА ПРОВЕРКИ:
на кого из проверяющих он распространяется?
Письмо Государственного комитета Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства от 11.05.10 г. № 5821
«О моратории на проведение мероприятий государственного контроля (надзора) в сфере хозяйственной деятельности»
Вопросом о том, кто из контролирующих органов может прийти на проверку, и есть ли основания для того, чтобы не допустить их к проверке, уверены, задаются на каждом предприятии. Госкомпредпринимательства известен тем, что в наиболее дискуссионных вопросах зачастую готов занять позицию субъектов хозяйствования, предложив им вариант действий в споре с контролирующими органами. Однако вынуждены предупредить: иногда такие действия сопряжены с неоправданным риском. Так случилось и в этот раз.
Напомним, первым актом, устанавливающим мораторий на проверки, стало постановление КМУ
«О временных ограничениях по осуществлению мер государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности на период до 31 декабря 2010 года» от 21.05.09 г. № 502*. Основная идея этого документа — запретить до 31.12.10 г. проведение плановых проверок, за исключением проверок субъектов хозяйствования с высокой степенью риска, а также проверок соблюдения санитарного и налогового законодательства, правильности расчета, полноты и своевременности уплаты в бюджеты, государственные целевые фонды налогов и сборов (обязательных платежей). Кроме того, постановлением № 502 было сокращено число оснований для проведения внеплановых проверок. Их проведение допускалось только по заявлению физического или юридического лица о нарушении субъектом хозяйствования требований законодательства либо по письменному заявлению самого субъекта хозяйствования о проведении проверки по его желанию.* См. «БН», 2009, № 23, с. 8.
Еще одно важное требование: применению санкций к хозсубъектам обязательно должно предшествовать вынесение предписания об устранении выявленных нарушений. И только если в течение 30 дней нарушения не будут устранены, может быть вынесено решение о наложении соответствующих санкций.
Некоторые контролирующие органы признали для себя обязательность требований постановления № 502 и привели подзаконные акты, регламентирующие порядок проведения ими проверок, в соответствие с ним**. Однако преимущественное большинство контролирующих органов отреагировали на постановление № 502 молчанием.
** Например, соответствующие изменения были внесены в Инструкцию о порядке исчисления и уплаты страхователями и застрахованными лицами взносов на общеобязательное государственное пенсионное страхование в Пенсионный фонд Украины, утвержденную постановлением правления ПФУ от 19.12.2003 г. № 21-1, Инструкцию по организации работы органов государственного пожарного надзора, утвержденную приказом МЧС от 06.02.2006 г. № 59. Признали необходимость подчинения постановлению № 502 Госземинспекция при проведении проверок ее территориальными органами (см. письмо от 11.08.09 г. № 6-8-2997/1106), Госцентр занятости (см. письмо от 22.06.09 г. № ДЦ-04-5664/0/6-09), Фонд соцстрахования по временной нетрудоспособности (письмо от 22.06.09 г. № 01-16-1287), Гостаможслужба (письмо от 19.06.09 г. № 11/9-10.27/5861-ЕП).
ГНАУ высказала свою позицию, указав на нераспространение
постановления № 502 на проводимые ее органами проверки (письмо от 25.06.09 г. № 2833/н/23-4014, письмо от 22.10.09 г. № 12878/15/23-7016/1035). Как потом показал анализ судебной практики, мнения судов в этом вопросе также разделились: были как позитивные для субъектов хозяйствования решения (например, постановление Запорожского окружного административного суда от 03.06.09 г. по делу № 2а-2404/09/0870), так и решения, указывающие на неприменение постановления № 502.Позднее был принят
Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно упрощения условий ведения бизнеса в Украине» от 15.12.09 г. № 1759-VI***. Закон по сравнению с постановлением № 502 более сдержан в ограничении полномочий контролирующих органов:—
ограничения касаются только проверок, проводимых в отношении субъектов малого предпринимательства, деятельность которых отнесена к средней либо низкой степени риска;— в перечень проверок, к которым не применяется вводимый мораторий, попали плановые и внеплановые выездные проверки органов налоговой службы и органов ПФУ, внеплановые проверки управлений по защите прав потребителей.
*** См. «БН», 2010, № 4, с. 4.
Госкомпредпринимательства, проанализировав приведенные предписания нормативно-правовых актов, приходит к выводу, что в данный момент одновременно действуют и мораторий, введенный постановлением № 502, и предусмотренные Законом № 1759 ограничения на проверки. Если согласиться с этой позицией, то не допустить контролирующий орган к проведению плановой проверки, за исключением налоговых и санитарных проверок, может не только субъект малого предпринимательства*, но и любой другой субъект хозяйствования, за исключением тех из них, деятельность которых имеет высокую степень риска (соответствующие перечни критериев такой деятельности, напомним, утверждаются постановлениями Кабмина).
* Напомним, к ним относятся физические лица — предприниматели и юридические лица любой организационно-правовой формы, среднеучетная численность работающих на которых за календарный год не превышает 50 человек, а объем валового дохода — 70 млн грн.
Такая позиция Госкомпредпринимательства основана на том, что постановление № 502 действует в части, не противоречащей Закону № 1759. Такое утверждение справедливо, но вывод из него сделан, на наш взгляд, неправильный. В данном случае у нас есть две нормы, регулирующие один и тот же вопрос об установлении ограничений на проведение проверок субъектов хозяйствования. Одна из них закреплена в законе, другая — в подзаконном акте. При этом закон не предусматривает возможности дополнения его положений на уровне подзаконных актов. Налицо коллизия, которая должна быть решена в пользу Закона № 1759 как нормативного акта с большей юридической силой, поэтому мораторий должен действовать только в той части, в которой он установлен Законом № 1759.
В то же время, кроме моратория на проверки, постановление № 502 устанавливает ограничения на применение к субъектам хозяйствования штрафных санкций. В этой части оно действительно является действующим и должно соблюдаться контролирующими органами, поскольку не вступает в противоречие с Законом № 1759.
Хотим предупредить, что судебные инстанции крайне осторожно относятся к возможности обжалования применения штрафных санкций без соблюдения требований постановления № 502 и к возможности недопуска контролирующих органов к проверке со ссылкой на установленный Законом № 1759 мораторий, если право на проведение проверок за таким органом также закреплено на уровне Закона, который суды в данном случае считают более специальным. Поэтому субъекту хозяйствования, который будет на практике руководствоваться рекомендациями Госкомпредпринимательства, изложенными в комментируемом письме, будет непросто убедить суд в своей правоте.
