МОРАТОРІЙ НА ПЕРЕВІРКИ:
на кого з перевіряючих він поширюється?
Лист Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 11.05.10 р. № 5821
«Про мораторій на проведення заходів державного контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності»
Питання про те, хто з контролюючих органів може прийти на перевірку та чи є підстави для того, щоб не допустити їх до перевірки, упевнені, виникають на кожному підприємстві. Держкомпідприємництва відомий тим, що в найбільш дискусійних питаннях часто готовий стати на бік суб'єктів господарювання, запропонувавши їм варіант дій у спорі з контролюючими органами. Проте змушені попередити: інколи такі дії пов'язані з невиправданим ризиком. Так сталося і цього разу.
Нагадаємо: першим актом, що встановлює мораторій на перевірки, стала
постанова КМУ «Про тимчасові обмеження щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період до 31 грудня 2010 року» від 21.05.09 р. № 502*. Основна ідея цього документа — заборонити до 31.12.10 р. проведення планових перевірок, за винятком перевірок суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику, а також перевірок за дотриманням санітарного та податкового законодавства, правильністю розрахунку, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків та зборів (обов'язкових платежів). Крім того, постановою № 502 було скорочено кількість підстав для проведення позапланових перевірок. Їх проведення допускалося тільки за заявою фізичної або юридичної особи про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства або за письмовою заявою самого суб'єкта господарювання про проведення перевірки за його бажанням.* Див. «БТ», 2009, № 23, с. 8.
Ще одна важлива вимога: застосуванню санкцій до господарюючих суб'єктів обов'язково має передувати винесення припису про усунення виявлених порушень. І тільки якщо протягом 30 днів порушення не буде усунено, може бути винесено рішення про накладення відповідних санкцій.
Деякі контролюючі органи визнали для себе обов'язковість вимог постанови № 502 і привели підзаконні акти, що регламентують порядок проведення ними перевірок, у відповідність до нього**. Однак переважна більшість контролюючих органів відреагувала на постанову № 502 мовчанням.
** Наприклад, відповідні зміни було внесено до Інструкції про порядок обчислення і сплати страхувальниками та застрахованими особами внесків на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування до Пенсійного фонду України, затвердженої постановою правління ПФУ від 19.12.2003 р. № 21-1, Інструкції з організації роботи органів державного пожежного нагляду, затвердженої наказом МНС від 06.02.2006 р. № 59. Визнали необхідність підпорядкування постанові № 502 Держземінспекція при проведенні перевірок її територіальними органами (див. лист від 11.08.09 р. № 6-8-2997/1106), Держцентр зайнятості (див. лист від 22.06.09 р. № ДЦ-04-5664/0/6-09), Фонд соцстрахування з тимчасової втрати працездатності (лист від 22.06.09 р. № 01-16-1287), Держмитслужба (лист від 19.06.09 р. № 11/9-10.27/5861-ЕП).
ДПАУ висловила свою позицію, указавши на непоширення постанови № 502 на здійснювані її органами перевірки (лист від 25.06.09 р. № 2833/н/23-4014, лист від 22.10.09 р. № 12878/15/23-7016/1035). Як потім показав аналіз судової практики, думки судів у цьому питанні також розділилися: були як позитивні для суб'єктів господарювання рішення (наприклад, постанова Запорізького окружного адміністративного суду від 03.06.09 р. у справі № 2а-2404/09/0870), так і рішення, що вказували на незастосування постанови № 502.
Пізніше було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення умов ведення бізнесу в Україні» від 15.12.09 р. № 1759-VI***. Закон порівняно з постановою № 502 стриманіший в обмеженні повноважень контролюючих органів:
— обмеження стосуються лише перевірок, які проводяться щодо суб'єктів малого підприємництва, діяльність яких віднесено до середнього або низького ступеня ризику;
— до переліку перевірок, до яких не застосовується мораторій, що запроваджується, потрапили планові та позапланові виїзні перевірки органів податкової служби та органів ПФУ, позапланові перевірки управлінь із захисту прав споживачів.
*** Див. «БТ», 2010, № 4, с. 4.
Держкомпідприємництва, проаналізувавши наведені приписи нормативно-правових актів, доходить висновку, що на сьогодні одночасно діють і мораторій, запроваджений постановою № 502, і передбачені Законом № 1759 обмеження на перевірки. Якщо погодитися з цією позицією, то не допустити контролюючий орган до проведення планової перевірки, за винятком податкових і санітарних перевірок, може не лише суб'єкт малого підприємництва*, а й будь-який інший суб'єкт господарювання, за винятком тих з них, діяльність яких має високий ступень ризику (відповідні переліки критеріїв такої діяльності, нагадаємо, затверджуються постановами Кабміну).
* Нагадаємо, до них належать фізичні особи — підприємці та юридичні особи будь-якої організаційно-правової форми, середньооблікова чисельність працюючих на яких за календарний рік не перевищує 50 осіб, а обсяг валового доходу — 70 млн грн.
Ця позиція Держкомпідприємництва ґрунтується на тому, що постанова № 502 діє в частині, яка не суперечить Закону № 1759. Таке твердження справедливе, але висновок з нього зроблено, на наш погляд, неправильний. У цьому випадку у нас є дві норми, що регулюють те саме питання про встановлення обмежень на проведення перевірок суб'єктів господарювання. Одну з них закріплено в законі, іншу — в підзаконному акті. При цьому Закон не передбачає можливості доповнення його положень на рівні підзаконних актів. Наявна колізія, яку має бути вирішено на користь Закону № 1759 як нормативного акта з більшою юридичною силою, тому мораторій має діяти лише в тій частині, в якій його встановлено Законом № 1759.
Водночас, крім мораторію на перевірки, постанова № 502 встановлює обмеження на застосування до суб'єктів господарювання штрафних санкцій. У цій частині вона дійсно є діючою та має виконуватися контролюючими органами, оскільки не суперечить Закону № 1759.
Хочемо попередити, що судові інстанції вкрай обережно ставляться до можливості оскарження застосування штрафних санкцій без дотримання вимог постанови № 502 і до можливості недопуску контролюючих органів до перевірки з посиланням на встановлений Законом № 1759 мораторій, якщо право на проведення перевірок за таким органом також закріплено на рівні Закону, який суди в цьому випадку вважають більш спеціальним. Тому суб'єкту господарювання, який на практиці керуватиметься рекомендаціями Держкомпідприємництва, викладеними в листі, що коментується, буде непросто переконати суд у своїй правоті.
