Кто может не расписываться в журнале проверок?
Этот вопрос, каждый раз возникающий у субъектов хозяйствования при визите представителей контролирующих органов, актуален уже давно. Оживление в его обсуждении вызвало принятие Закона № 877. Кто из контролеров может сегодня позволить себе не расписываться в журнале проверок, предлагаем выяснить в этой статье.
Елена УВАРОВА, юрист Издательского дома «Фактор»
Контролирующие органы по Указу № 817
Своей популярностью вопрос, ставший темой для данной статьи, обязан
Указу № 817. По прошествии девяти лет интерес к нему как со стороны субъектов хозяйствования, так и со стороны контролирующих органов не ослабевает. Принятие же Закона № 877 только подлило масла в огонь.Напомним, в
п. 7 Указа № 817 содержится рекомендация предприятиям, учреждениям и организациям всех форм собственности вести журнал посещения представителями контролирующих органов с обязательным указанием в этих журналах сроков и цели посещения, должности и фамилии представителя, который обязательно должен поставить свою подпись в этом журнале. Отказ проверяющего расписаться в журнале — основание для субъекта хозяйствования не допустить его к проверке. С закреплением данного требования субъекты хозяйствования почувствовали себя куда защищеннее от произвола контролеров. Но сразу же возник вопрос, на представителей каких именно контролирующих органов распространяется обязанность поставить подпись в журнале проверок.В
п. 7 Указа № 817 речь идет о контролирующих органах, под которыми сам Указ понимает органы исполнительной власти, уполномоченные от имени государства осуществлять проверку финансово-хозяйственной деятельности субъектов предпринимательской деятельности (п. 1 Указа № 817). Их перечень приведен в п. 5 Указа № 817. Это:а) органы государственной налоговой службы;
б) таможенные органы;
в) органы государственного казначейства;
г) органы государственной контрольно-ревизионной службы.
Форма и порядок ведения Журнала посещения субъектов предпринимательской деятельности контролирующими органами (Журнал регистрации проверок) утверждены
приказом Госкомпредпринимательства от 10.08.98 г. № 18.О факте отказа представителя названных контролирующих органов подписаться в журнале проверок
субъекту хозяйствования необходимо сообщить письменно в трехдневный срок контролирующему органу, представитель которого отказался поставить подпись в журнале регистрации проверок.Как видим, вне действия
Указа № 817 осталось достаточно большое число контролирующих органов. Приведем ориентировочный перечень тех из них, которые подтвердили, что не берут на себя обязанность ставить подпись в журнале проверок, в своих письмах:— территориальные органы по делам защиты прав потребителей (
письмо Госкомпотребполитики от 28.03.2007 г. № 2575-6-11/18);— органы государственного контроля за ценами (
письмо Госинспекции по контролю за ценами от 28.11.2006 г. № 200/3-7/1670);— органы государственной статистики (
письма Госкомстатистики от 28.11.2003 г. № 24/166, от 26.05.2004 г. № 03-04-05/41);— государственная инспекция труда (
письмо Госкомпредпринимательства от 31.01.2004 г. № 568, письмо Госдепартамента надзора за соблюдением законодательства о труде 17.09.2003 г. № 013-1339-41);— правоохранительные органы, в частности прокуратура (
письмо Госкомпредпринимательства от 15.08.2001 г. № 2-222/5094), ГСБЭП (письма Госкомпредпринимательства от 25.09.2002 г. № 1-221/5161, от 19.09.2006 г. № 6744), Государственная служба охраны (письмо Госкомпредпринимательства от 28.03.2003 г. № 1852/0/032), Государственная автомобильная инспекция (письмо Госкомпредпринимательства 24.09.2002 г. № 1-221/5130);— Фонд социальной защиты инвалидов (
письмо Фонда соцзащиты инвалидов от 26.02.2002 г. № 06ю-77/318-74/2).В то же время ряд органов, не вошедших в список контролирующих по
Указу № 817, по своей инициативе обязали своих представителей расписываться в журнале. Причем способы сделать это были разными.В одних случаях центральный орган признавал, что на его представителей распространяется действие
Указа № 817, а это автоматически означает распространение на них и обязанности расписываться в журнале регистрации проверок. Примером этому могут служить письмо ПФУ от 26.10.2007 г. № 17123/09-10 (с. 45), письмо Министерства по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы от 10.11.2006 г. № 05-13048/321 (в отношении органов государственного пожарного надзора*).* Указал на обязанность органов государственного пожарного надзора делать запись в журнале регистрации проверок и Госкомпредпринимательства в своем письме от 01.12.2006 г. № 8723.
В других — обязанность расписаться в журнале проверок закрепляется в специальных нормативно-правовых актах, устанавливающих процедуру проведения проверок представителями конкретного контролирующего органа (см., например,
п. 15.7 Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок по средствам Фонда социального страхования по временной потере трудоспособности, утвержденной постановлением Фонда социального страхования по временной потере трудоспособности от 19.09.2001 г. № 38).
Что изменит Закон № 877?
Похоже, со вступлением в силу
Закона № 877 история повторится. Как и в случае с Указом № 817, наиболее обсуждаемым является вопрос о том, на кого распространяется данный Закон и как в связи с этим изменится перечень контролирующих органов, обязанных расписываться в журнале регистрации проверок.Дело в том, что
Указ № 817 после вступления в силу Закона № 877 должен утратить силу в части, урегулированной Законом № 877, поскольку он был принят на основании п. 4 Переходных положений Конституции Украины. А Конституция предусматривает, что каждый «переходный» указ Президента действует до вступления в силу закона по этому же вопросу. В подтверждение можно привести и правовую позицию Конституционного Суда Украины, изложенную им в решении по делу № 18/183-97 от 03.10.97 г.: с принятием нового акта, если иное не предусмотрено самим этим актом, автоматически отменяется однопредметный акт, действовавший во времени раньше**.** Однако делать однозначные выводы пока рано, ведь вопрос о прекращении действия Указа № 817 уже возникал в связи с принятием Закона от 12.01.2005 г. № 2322-IV. Тогда ГНАУ пришла к выводу, что Указ № 817 продолжает действовать в части, не противоречащей данному Закону (письмо от 26.12.2005 г. № 15454/5/23-2016/1479).
Как бы там ни было, со вступлением в силу
Закона № 877 изменения в списке органов, представители которых обязаны расписываться в журнале регистрации проверок, неизбежны.Согласно
ч. 12 ст. 4 Закона № 877 перед началом осуществления государственного надзора (контроля) должностное лицо органа государственного надзора (контроля) вносит запись в соответствующий журнал субъекта хозяйствования (при его наличии). Поэтому в этой части для нас важное значение будет иметь ответ на вопрос, на какие органы распространяет свое действие Закон № 877 (см. подробнее статью на с. 24). Поскольку их число достаточно велико, со вступлением в силу Закона № 877 перечень органов, представители которых обязаны делать запись в журнале регистрации проверок, должен значительно расшириться.В этом вопросе определяющую роль будет играть
ст. 2 Закона № 877: именно при проверках в названных в ней сферах делать запись в журнале регистрации проверок проверяющие не обязаны, если такая обязанность прямо не предусмотрена в специальном законодательстве, регулирующем их деятельность.В таблице приведен приблизительный перечень* тех контролирующих органов, представители которых
должны расписываться в журнале регистрации проверок.* Сегодня достаточно большое количество органов пытаются вывести себя из сферы действия Закона № 877. Некоторые из них идут ставшим традиционным путем и пытаются обосновать вывод о том, что данный Закон на них не распространяется, в своих письмах. А вот другие решили испробовать другой способ, который в то же время может дать более верный результат. Этот способ — разработка и подача законопроектов по внесению изменений в ст. 2 Закона № 877, т. е. расширение перечня видов контроля, на которые Закон № 877 не распространяется. Такие законопроекты подготовили ГНАУ, Минтранссвязи, Минфин, Госгорпромнадзор, Госатомрегулирования, НКРЭ, Госдепартамент интеллектуальной собственности. Уже подан в Верховную Раду проект закона, дополняющий ст. 2 Закона № 877 таким направлением, как госнадзор за соблюдением требований ядерной и радиационной безопасности.
| Органы, представители которых должны делать запись в журнале регистрации проверок | Примечания | |
| До вступления в силу Закона № 877 | После вступления в силу Закона № 877 | |
| 1 | 2 | 3 |
| Налоговые органы | Закон № 877 не распространяется на налоговиков только в части контроля за соблюдением валютного законодательства, а также при проведении налоговой милицией мероприятий в рамках оперативно-розыскных и уголовных дел | |
| Органы КРУ и органы государственного казначейства | Закон № 877 не распространяется на осуществление госконтроля за соблюдением бюджетного законодательства и использованием государственного и коммунального имущества. Для КРУ обязанность расписываться в журнале проверок установлена не только Указом № 817, но и п. 14 Порядка № 550 | |
| Таможенные органы | Закон № 877 не распространяется на таможенный контроль на границе | |
| Исполнительные дирекции отделений Фонда соцстрахования по временной потере трудоспособности | Фонд не признает, что на него распространяется Закон № 877 (письмо от 02.10.2007 г. № 01-14-2045// см. на с. ), но обязанность расписываться в журналах проверок для его представителей предусмотрена в Инструкции № 38 | |
| Территориальные органы ПФУ | Обязанность расписываться в журнале проверок была признана еще в письме ПФУ от 23.02.2002 г. № 06/871. Кроме того, то, что на органы ПФУ распространяется Указ № 817, ПФУ признал в письме от 26.10.2007 г. № 17123/09-10 (с. ). В этом же письме ПФУ указал, что Закон № 877 не регламентирует порядок осуществления проверок его органами | |
| Органы государственного пожарного надзора | Органы пожарного надзора по своей инициативе признавали действие в отношении них Указа № 817 (письмо от 10.11.2006 г. № 05-13048/321) и подпадают под действие Закона № 877 | |
| — | Управления по защите прав потребителей | Госком по вопросам технического регулирования и потребительской политики в письме от 16.10.2007 г. № 9365-1-5/16 не дал прямого ответа на вопрос о том, признает ли он обязательность Закона № 877 для себя |
| — | Государственные центры стандартизации, метрологии и сертификации | |
| — | Госинспекция по контролю за ценами | Госинспекция отказывается признать в отношении себя действие Закона № 877 (письмо от 28.09.2007 г. № 200/7-7/2315) |
| — | Центры занятости | В письме от 03.10.2007 г. № ДЦ-04-5708/0/6-07 Государственный центр занятости не дал однозначного ответа на вопрос, распространяется ли на центры занятости Закон № 877 |
| — | Госдепартамент интеллектуальной собственности | Госдепартамент интеллектуальной собственности не включил Закон № 877 в число нормативных актов, регламентирующих его деятельность (см. письмо от 15.10.2007 г. № 16-07/4498) |
| — | Территориальные органы государственной архитектурно-строительной инспекции Украины | В своем письме от 23.10.2007 г. № 2/3-581 Министерство регионального развития и строительства Украины признает необходимость руководствоваться Законом № 877 |
| — | Территориальные управления Глававтотрансинспекции | Распространение действия Закона № 877 на их деятельность подтвердило Минтранссвязи в письме от 05.10.2007 г. № 6888/15/10-07 |
| — | Государственная инспекция по энергетическому надзору | Письмо Госэнергоинспекции от 16.10.2007 г. № 01/10-2212 свидетельствует о признании распространения Закона № 877 на проводимые ею проверки |
| — | Исполнительные дирекции, отделения Фонда соцстрахования от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний | Эти органы не высказали своего мнения в отношении Закона № 877. Если же исходить из положений самого Закона № 877, то, считаем, они должны руководствоваться данным нормативным актом при осуществлении контроля за деятельностью субъектов хозяйствования. Это, в свою очередь, означает, что со вступлением в силу Закона № 877 у них появится обязанность расписываться в журнале проверок, которой у них не было ранее, поскольку Указ № 817 на них не распространялся |
| — | Отделения Фонда социальной защиты инвалидов | |
| — | Органы санитарно-эпидемиологической службы | |
| — | Государственные экологические инспекции | |
| — | Управления по контролю за использованием и охраной земель | |
| — | Государственные органы статистики | |
| — | Территориальные инспекции труда | |
| — | Госинспекции охраны труда | |
Поскольку речь зашла о требовании делать запись в журнале проверок, нужно вспомнить о недавней консультации налоговиков, в которой они указали на то, что требование к проверяющим сделать запись в журнале проверок не распространяется на случаи проведения проверки состояния сохранности активов («Вестник налоговой службы Украины», 2007, № 43, с. 43).
Ведение журнала: право или обязанность?
Перейдем к ответу на вопрос о том,
является ли наличие журнала регистрации проверок обязательным. И Указ № 817, и Закон № 877 предусматривают ведение журнала регистрации проверок как право субъекта хозяйствования, как гарантию, а потому наличие такого журнала на предприятии не является обязательным. Это общее правило, из которого могут быть сделаны исключения. Так, например, согласно п. 38 Порядка осуществления торговой деятельности и правил торгового обслуживания населения, утвержденного постановлением КМУ от 15.06.2006 г. № 833, субъект хозяйствования должен иметь журнал регистрации проверок установленного образца, в котором лица, которые их проводят, делают соответствующие записи. Для субъектов хозяйствования, осуществляющих розничную торговлю непродовольственными и продовольственными товарами, обязательное наличие журнала регистрации проверок предусмотрено абзацем вторым п. 41 Правил розничной торговли непродовольственными товарами, утвержденных приказом Минэкономики от 19.04.2007 г. № 104, и абзацем вторым п. 22 Правил розничной торговли продовольственными товарами, утвержденных приказом Минэкономики от 11.07.2003 г. № 185, соответственно. Аналогичные предписания содержатся в абзаце третьем п. 1.9 Правил работы заведений (предприятий) ресторанного хозяйства, утвержденных приказом Минэкономики от 24.07.2002 г. № 219.
Последствия отказа от записи в журнале
Хотим остановиться еще на одном вопросе:
останется ли отказ сделать запись в журнале регистрации проверок основанием для недопуска проверяющих к проведению проверки после вступления в силу Закона № 877? Тут проблема вот в чем. В соответствии со ст. 10 Закона № 877 субъект хозяйствования имеет право не допустить должностных лиц органа государственного надзора к осуществлению госнадзора в случае нарушения требований к периодичности проведения мер государственного надзора, а также если должностное лицо органа государственного надзора не предоставило копии документов, предусмотренных Законом № 877, либо если предоставленные документы не соответствуют требованиям этого Закона. В то же время ст. 11 Закона № 877 обязывает субъектов хозяйствования допускать должностных лиц органа госнадзора к проведению проверки при условии соблюдения ими порядка осуществления государственного надзора, предусмотренного Законом № 877. Одно из требований, предусмотренных Законом № 877 к процедуре проверки, как мы знаем, — требование сделать запись в журнале проверок. Поэтому обосновать свой отказ в допуске к проверке, если проверяющий не делает запись в журнале регистрации проверок, вполне можно ссылкой на ст. 11 Закона № 877. Однако, думаем, окончательную ясность в этот вопрос, как и во многие другие, возникшие с принятием Закона № 877, внесет практика его применения.
