Хто може не розписуватися в журналі перевірок?
Це запитання, яке кожного разу виникає в суб’єктів господарювання при візиті представників контролюючих органів, актуальне вже давно. Пожвавлення в його обговоренні викликало прийняття Закону № 877. Хто з контролерів може сьогодні дозволити собі не розписуватися в журналі перевірок, пропонуємо з’ясувати в цій статті.
Олена УВАРОВА, юрист Видавничого будинку «Фактор»
Контролюючі органи за Указом № 817
Своєю популярністю запитання, що стало темою для цієї статті, зобов’язане
Указу № 817. Після того, як минуло дев’ять років, інтерес до нього як з боку суб’єктів господарювання, так і з боку контролюючих органів не слабшає. Прийняття ж Закону № 877 тільки підлило масла у вогонь.Нагадаємо, у
п. 7 Указу № 817 міститься рекомендація підприємствам, установам та організаціям усіх форм власності вести журнал відвідування представниками контролюючих органів з обов’язковим зазначенням у цих журналах строків та мети відвідування, посади та прізвища представника, який обов’язково має поставити свій підпис у цьому журналі. Відмова перевіряючого розписатися в журналі — підстава для суб’єкта господарювання не допустити його до перевірки. Із закріпленням цієї вимоги суб’єкти господарювання відчули себе більш захищеними від свавілля контролерів. Але відразу ж виникло запитання, на представників яких саме контролюючих органів поширюється обов’язок поставити підпис у журналі перевірок.У
п. 7 Указу № 817 ідеться про контролюючі органи, під якими в Указі розуміються органи виконавчої влади, уповноважені від імені держави здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб’єктів підприємницької діяльності (п. 1 Указу № 817). Їх перелік наведено в п. 5 Указу № 817. Це:а) органи державної податкової служби;
б) митні органи;
в) органи державного казначейства;
г) органи державної контрольно-ревізійної служби.
Форму та порядок ведення Журналу відвідування суб’єктів підприємницької діяльності контролюючими органами (Журнал реєстрації перевірок), затверджено
наказом Держпідприємництва від 10.08.98 р. № 18.Про факт відмови представника зазначених контролюючих органів розписатися в журналі перевірок
суб’єкту господарювання необхідно повідомити письмово у триденний строк контролюючому органу, представник якого відмовився поставити підпис у журналі реєстрації перевірок.Як бачимо, поза дією
Указу № 817 залишилася досить велика кількість контролюючих органів. Наведемо орієнтовний перелік тих з них, які підтвердили у своїх листах, що не беруть на себе зобов’язання ставити підпис у журналі перевірок:— територіальні органи у справах захисту прав споживачів (
лист Держкомспоживполітики від 28.03.2007 р. № 2575-6-11/18);— органи державного контролю за цінами (
лист Держінспекції з контролю за цінами від 28.11.2006 р. № 200/3-7/1670);— органи державної статистики (
листи Держкомстатистики від 28.11.2003 р. № 24/166, від 26.05.2004 р. № 03-04-05/41);— державна інспекція праці (
лист Держпідприємництва від 31.01.2004 р. № 568, лист Держдепартаменту з нагляду за дотриманням законодавства про працю 17.09.2003 р. № 013-1339-41);— правоохоронні органи, зокрема прокуратура (
лист Держпідприємництва від 15.08.2001 р. № 2-222/5094), ДСБЕЗ (листи Держпідприємництва від 25.09.2002 р. № 1-221/5161, від 19.09.2006 р. № 6744), Державна служба охорони (лист Держпідприємництва від 28.03.2003 р. № 1852/0/032), Державна автомобільна інспекція (лист Держпідприємництва 24.09.2002 р. № 1-221/5130);— Фонд соціального захисту інвалідів (
лист Фонду соцзахисту інвалідів від 26.02.2002 р. № 06ю-77/318-74/2).Водночас деякі органи, які не ввійшли до списку контролюючих згідно з
Указом № 817, зі своєї ініціативи зобов’язали своїх представників розписуватися в журналі. Причому способи зробити це були різні.В одних випадках центральний орган визнавав, що на його представників поширюється дія
Указу № 817, а це автоматично означає поширення на них і обов’язку розписуватися в журналі реєстрації перевірок. Прикладом цьому можуть бути лист ПФУ від 26.10.2007 р. № 17123/09-10 (с. 45), лист Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 10.11.2006 р. № 05-13048/321 (щодо органів державного пожежного нагляду*).* Вказівка на обов’язковість для органів державного пожежного нагляду робити запис у журналі реєстрації перевірок є і в листі Держпідприємництва від 01.12.2006 р. № 8723.
В інших — обов’язок розписатися в журналі перевірок закріплюється в спеціальних нормативно-правових актах, які встановлюють процедуру проведення перевірок представниками конкретного контролюючого органу (див., наприклад,
п. 15.7 Інструкції про порядок проведення ревізій та перевірок за коштами Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, затвердженої постановою Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності від 19.09.2001 р. № 38).
Що змінить Закон № 877?
Схоже, з набуттям чинності
Законом № 877 історія повториться. Як і у випадку з Указом № 817, найбільше обговорюється питання про те, на кого поширюється цей Закон і як у зв’язку з цим зміниться перелік контролюючих органів, зобов’язаних розписуватися в журналі реєстрації перевірок.Річ у тім, що
Указ № 817 після набуття чинності Законом № 877 має втратити чинність у частині, яку врегульовано Законом № 877, оскільки Указ № 817 було прийнято на підставі п. 4 Перехідних положень Конституції України. А Конституція передбачає, що кожний «перехідний» указ Президента діє до набуття чинності законом з цього ж питання. На підтвердження можна навести і правову позицію Конституційного Суду України, викладену ним у рішенні у справі від 03.10.97 р. № 18/183-97: з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, що діяв раніше**.** Проте робити однозначні висновки поки що рано, адже питання про припинення дії Указу № 817 уже виникало у зв’язку з прийняттям Закону від 12.01.2005 р. № 2322-IV. Тоді ДПАУ дійшла висновку, що Указ № 817 продовжує діяти в частині, що не суперечить цьому Закону (лист від 26.12.2005 р. № 15454/5/23-2016/1479).
Як би там не було, а з набуттям чинності
Законом № 877 зміни у списку органів, представники яких зобов’язані розписуватися в журналі реєстрації перевірок, неминучі.Згідно з
ч. 12 ст. 4 Закону № 877 перед початком здійснення державного нагляду (контролю) посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить запис до відповідного журналу суб’єкта господарювання (за його наявності). Отже, у цій частині для нас важливе значення матиме відповідь на запитання, на які органи поширює свою дію Закон № 877 (див. докладніше статтю на с. 24). Оскільки їх кількість досить велика, з набуттям чинності Законом № 877 перелік органів, представники яких зобов’язані робити запис у журналі реєстрації перевірок, має значно розширитися.У цьому питанні визначальну роль відіграватиме
ст. 2 Закону № 877: саме при перевірках у зазначених у ній сферах робити запис у журналі реєстрації перевірок перевіряючі не зобов’язані, якщо такий обов’язок прямо не передбачено у спеціальному законодавстві, що регулює їх діяльність.У таблиці наведено приблизний перелік* контролюючих органів, які
повинні розписуватися в журналі реєстрації перевірок.* Сьогодні досить велика кількість органів намагається вивести себе зі сфери дії Закону № 877. Деякі з них ідуть шляхом, що став традиційним, і намагаються обґрунтувати висновок, що цей Закон на них не поширюється, у своїх листах. А от інші вирішили випробувати інший спосіб, який, водночас, може дати вірніший результат. Цей спосіб — розробка та подання законопроектів із внесення змін до ст. 2 Закону № 877, тобто розширення переліку видів контролю, на які Закон № 877 не поширюється. Такі законопроекти підготували ДПАУ, Мінтрансзв’язку, Мінфін, Держгірпромнагляд, Держатомрегулювання, НКРЕ, Держдепартамент інтелектуальної власності. Уже подано до Верховної Ради проект закону, що доповнює ст. 2 Закону № 877 таким напрямом, як держнагляд за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки.
| Органи, представники яких повинні робити запис у журналі реєстрації перевірок | Примітки | |
| до набуття чинності Законом № 877 | після набуття чинності Законом № 877 | |
| 1 | 2 | 3 |
| Податкові органи | Закон № 877 не поширює свою дію на податківців тільки в частині контролю за дотриманням валютного законодавства, а також при проведенні податковою міліцією заходів у межах оперативно-розшукових та кримінальних справ | |
| Органи КРУ та органи державного казначейства | Закон № 877 не поширюється на здійснення держконтролю за дотриманням бюджетного законодавства та використанням державного та комунального майна. Для КРУ обов’язок розписуватися в журналі перевірок установлено не тільки Указом № 817, а й п. 14 Порядку № 550 | |
| Митні органи | Закон № 877 не поширюється на митний контроль на кордоні | |
| Виконавчі дирекції відділень Фонду соцстрахування з тимчасової втрати працездатності | Фонд не визнає, що на нього поширюється Закон № 877 (лист від 02.10.2007 р. № 01-14-2045, див. с. 46), але обов’язок розписуватися в журналах перевірок для його представників передбачено в Інструкції № 38 | |
| Територіальні органи ПФУ | Обов’язок розписуватися в журналі перевірок було визнано ще в листі ПФУ від 23.02.2002 р. № 06/871. Крім того, у листі від 26.10.2007 р. № 17123/09-10 (див. с. 45) ПФУ визнав, що на його органи поширюється Указ № 817. У цьому ж листі ПФУ зазначив, що Закон № 877 не регламентує порядок здійснення перевірок його органами | |
| Органи державного пожежного нагляду | Органи пожежного нагляду зі своєї ініціативи визнавали дію щодо них Указу № 817 (лист від 10.11.2006 р. № 05-13048/321) і підпадають під дію Закону № 877 | |
| — | Управління із захисту прав споживачів | Держком з питань технічного регулювання та споживчої політики в листі від 16.10.2007 р. № 9365-1-5/16 не дав прямої відповіді на запитання, чи визнає він обов’язковість Закону № 877 для себе |
| — | Державні центри стандартизації, метрології та сертифікації |
|
| — | Держінспекція з контролю за цінами | Держінспекція відмовляється визнати щодо себе дію Закону № 877 (лист від 28.09.2007 р. № 200/7-7/2315) |
| — | Центри зайнятості | У листі від 03.10.2007 р. № ДЦ-04-5708/0/6-07 Державний центр зайнятості не дав однозначної відповіді на запитання, чи поширюється на центри зайнятості Закон № 877 |
| — | Держдепартамент інтелектуальної власності | Держдепартамент інтелектуальної власності не включив Закон № 877 до числа нормативних актів, що регламентують його діяльність (див. лист від 15.10.2007 р. № 16-07/4498) |
|
| Територіальні органи державної архітектурно-будівельної інспекції України | У своєму листі від 23.10.2007 р. № 2/3-581 Міністерство регіонального розвитку та будівництва України визнає необхідність керуватися Законом № 877 |
|
| Територіальні управління Головавтотрансінспекції | Поширення дії Закону № 877 на їх діяльність підтвердив Мінтрансзв’язку в листі від 05.10.2007 р. № 6888/15/10-07 |
| — | Державна інспекція з енергетичного нагляду | Лист Держенергоінспекції від 16.10.2007 р. № 01/10-2212 свідчить про визнання поширення Закону № 877 на перевірки, що нею проводяться |
| — | Виконавчі дирекції, відділення Фонду соцстрахування від нещасних випадків на виробництві та профзахворювань | Ці органи не висловили своєї думки щодо Закону № 877. Якщо ж виходити з положень самого Закону № 877, то, вважаємо, вони мають керуватися цим нормативним актом при здійсненні контролю за діяльністю суб’єктів господарювання. Це, у свою чергу, означає, що з набуттям чинності Законом № 877 у них з’явиться обов’язок розписуватися в журналі перевірок, якого в них не було раніше, оскільки Указ № 817 на них не поширювався |
| — | Відділення Фонду соціального захисту інвалідів | |
| — | Органи санітарно-епідеміологічної служби | |
| — | Державні екологічні інспекції | |
| — | Управління з контролю за використанням | |
| — | Державні органи статистики | |
| — | Територіальні інспекції праці | |
| — | Держінспекції охорони праці | |
Оскільки мова зайшла про вимогу робити запис у журналі перевірок, потрібно пригадати про недавню консультацію податківців, в якій вони вказали на те, що вимога до перевіряючих робити запис до журналу перевірок не поширюється на випадки проведення перевірки стану збереження активів («Вісник податкової служби України», 2007, № 43, с. 43).
Ведення журналу: право чи обов’язок?
Перейдемо до відповіді на запитання,
чи є наявність журналу реєстрації перевірок обов’язковою. І Указ № 817, і Закон № 877 передбачають ведення журналу реєстрації перевірок як право суб’єкта господарювання, певну гарантію його прав, а тому наявність такого журналу на підприємстві не є обов’язковою. Це загальне правило, з якого може бути зроблено винятки. Так, згідно з п. 38 Порядку здійснення торговельної діяльності та правил торговельного обслуговування населення, затвердженого постановою КМУ від 15.06.2006 р. № 833, суб’єкт господарювання повинен мати журнал реєстрації перевірок установленого зразка, в якому особи, які їх проводять, роблять відповідні записи. Для суб’єктів господарювання, які здійснюють роздрібну торгівлю непродовольчими та продовольчими товарами, обов’язкову наявність журналу реєстрації перевірок, передбачено абзацом другим п. 41 Правил роздрібної торгівлі непродовольчими товарами, затверджених наказом Мінекономіки від 19.04.2007 р. № 104, і абзацом другим п. 22 Правил роздрібної торгівлі продовольчими товарами, затверджених наказом Мінекономіки від 11.07.2003 р. № 185, відповідно. Аналогічні приписи містяться в абзаці третьому п. 1.9 Правил роботи закладів (підприємств) ресторанного господарства, затверджених наказом Мінекономіки від 24.07.2002 р. № 219.
Наслідки відмови від запису до журналу
Варто зупинитися ще на одному запитанні:
чи залишиться відмова зробити запис у журналі реєстрації перевірок підставою для недопуску перевіряючих до проведення перевірки після набуття чинності Законом № 877? Тут проблема ось у чому. Відповідно до ст. 10 Закону № 877 суб’єкт господарювання має право не допустити посадових осіб органу державного нагляду до здійснення держнагляду в разі порушення вимог до періодичності проведення заходів державного нагляду, а також якщо посадова особа органу державного нагляду не надала копії документів, передбачених Законом № 877, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону. Водночас ст. 11 Закону № 877 зобов’язує суб’єктів господарювання допускати посадових осіб органу держнагляду до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду , передбаченого Законом № 877. Одна з вимог, передбачених Законом № 877 до процедури перевірки, як ми знаємо, — вимога зробити запис у журналі перевірок. Отже, обґрунтувати свою відмову в допуску до перевірки, якщо перевіряючий не робить запису до журналу реєстрації перевірок, цілком можна посиланням на ст. 11 Закону № 877. Проте, думаємо, остаточну ясність до цього питання, як і до багатьох інших, що виникли з прийняттям Закону № 877, унесе практика його застосування.
