Изменения в земельном и градостроительном законодательстве
Сентябрь этого года был ознаменован сразу несколькими законами, появление которых не может пройти незамеченным. Это связано с тем, что они, в отличие от
большого числа законодательных актов, которые вносят исключительно косметические изменения, существенно повлияли на правовое регулирование ряда отношений. С одним из этих законов (а именно Законом № 509) связаны значительные коррективы в действующем земельном и градостроительном законодательстве. Анализ нововведений, которые уже вступили в силу, представлен в этой статье.Елена УВАРОВА, юрист Издательского дома «Фактор»
Документы статьи
Закон № 509
— Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно содействия строительству» от 16.09.2008 г. № 509-VI.ЗКУ
— Земельный кодекс Украины от 25.10.2001 г. № 2768-III.ГКУ
— Гражданский кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 435-IV.Закон об аренде земли
— Закон Украины «Об аренде земли» от 06.10.98 г. № 161-XIV.Закон о плате за землю
— Закон Украины «О плате за землю» от 03.07.92 г. № 2535-XII.Закон об ипотеке
— Закон Украины «Об ипотеке» от 05.06.2003 г. № 898-IV.Закон о залоге
— Закон Украины «О залоге» от 02.10.92 г. № 2654-XII.
Необходимо начать с того, что все предусмотренные
Законом № 509 изменения можно условно разделить на несколько групп. Это изменения в сфере земельных отношений, нововведения в разрешительной процедуре в строительстве, изменения порядка приема объекта в эксплуатацию, а также новые правила проведения общественных слушаний. Отметим, что изменения, касающиеся разрешительной процедуры в строительстве и приема объекта в эксплуатацию, в основной своей части вступят в силу только с 15 апреля 2009 года. Что же касается новелл в земельном законодательстве, то они действуют уже с 14 октября 2008 года, т. е. со дня официального опубликования Закона № 509. Их и проанализируем.
Право использовать земельный участок
На уровне
ГКУ и ЗКУ решен вопрос, могут ли земельные участки государственной или коммунальной собственности передаваться в пользование для строительства, т. е. может ли на них предоставляться суперфиций. Напомним: Госкомзем в письме от 02.07.2008 г. № 14-25-7/7030 согласился с такой возможностью и даже изложил основные требования к договорам суперфиция, заключаемым органами местного самоуправления с застройщиками. Однако оно было отозвано письмом от 02.09.2008 г. № 14-17-7/9863, что обострило споры вокруг вопроса о правомерности передачи земель государственной или коммунальной собственности в пользование на условиях суперфиция. Закон № 509 склонил чашу весов в этой дискуссии в пользу сторонников такой возможности. Но установил существенные ограничения.Во-первых
, суперфиций на земельные участки государственной или коммунальной собственности землепользователь не может передавать другим лицам. Соответствующий запрет со вступлением в силу Закона № 509 появился в ч. 3 ст. 413 ГКУ. Исключения составляют случаи, когда на строения, возведенные на земельном участке, который ранее был передан госадминистрацией или органом местного самоуправления под застройку, право собственности переходит от застройщика третьим лицам.Во-вторых
, суперфиций на земельные участки государственной или коммунальной собственности не может быть внесен в уставный фонд хозобщества либо передан в залог.И еще одно ограничение, связанное с правом пользования землями государственной или коммунальной собственности для застройки, заключается в том, что такое использование не может быть неограниченным во времени (в отличие от использования земель частной собственности на условиях суперфиция). Как теперь указано в
ч. 5 ст. 413 ГКУ , срок использования земельного участка государственной или коммунальной собственности для застройки не может превышать 50 лет.Аналогичные ограничения предусмотрены и для эмфитевзиса (
ч. 4 ст. 1021 ЗКУ).
Продажа земельных участков государственной и коммунальной собственности и прав на них
Нововведением стало установление процедуры продажи
прав на земельные участки государственной или коммунальной собственности. К таким правам относятся право аренды, суперфиций (право использовать земельный участок под застройку) и эмфитевзис (право использовать земельный участок для сельскохозяйственных нужд).Процедура продажи прав на земельный участок полностью аналогична процедуре, по которой должна проходить продажа самих земельных участков. В последней же произошел ряд изменений, на которых и остановимся.
Как и раньше,
ЗКУ предусматривает две процедуры для продажи земельных участков государственной или коммунальной собственности: с проведением земельных торгов и без проведения таковых.Следует обратить внимание на изменения в перечне оснований, когда продажа земельных участков государственной или коммунальной собственности (а теперь и прав на них) осуществляется
не через земельные торги. Если раньше таким основанием был выкуп земельных участков, на которых размещены объекты недвижимости, пребывающие в собственности покупателей — граждан или юридических лиц, в которых отсутствуют принадлежащие государству акции (доли, паи), то теперь наличие на земле объекта недвижимости является основанием для проведения земельных торгов только в том случае, если собственник такого объекта отказался от выкупа земельного участка или заключения договора аренды.Раньше в этих случаях следовало руководствоваться правилом, изложенным в
ст. 417 ГКУ: после того как закончился срок, на который земельный участок был предоставлен под застройку, собственник земельного участка (а в случае с государственной или коммунальной землей — госадминистрация или орган местного самоуправления) может потребовать от собственника здания выкупить земельный участок или заключить договор аренды*. Если собственник объекта недвижимости отказывается, это означает, что он использует земельный участок под недвижимостью без правовых оснований. ГКУ на этот случай предусматривает, что собственник земельного участка может требовать от собственника здания (сооружения) его сноса и приведения земельного участка в состояние, в котором он предоставлялся в пользование. Если снесение строения (сооружения) запрещено законом (жилые дома, памятники истории и культуры и др.) либо является нецелесообразным в связи с явным превышением стоимости объекта недвижимости в сравнении со стоимостью земельного участка, суд может принять решение о выкупе собственником недвижимости земельного участка, либо о выкупе собственником земельного участка здания (сооружения), либо определить условия пользования земельным участком собственником объекта недвижимости на новый срок.* И это по сути правильно, ведь предоставление земли опять на условиях суперфиция не соответствовало бы природе отношений: суперфиций предполагает использование земельного участка под застройку, а потому он не может быть предоставлен на земельный участок, на котором объект недвижимости уже возведен.
Как видим,
ГКУ не предполагает такого выхода из сложившейся ситуации, как продажа земельного участка на земельных торгах. Правила, изложенные теперь в ЗКУ, видимо, следует расценивать как специальные по сравнению с предложенными в ГКУ и подлежащие применению в случаях, когда речь идет о земельных участках государственной и коммунальной собственности. Таким образом, после того, как закончился срок, на который земельный участок государственной и коммунальной собственности был предоставлен под застройку, госадминистрация или орган местного самоуправления могут потребовать от собственника здания выкупить земельный участок или заключить договор аренды. Если собственник здания отказывается — могут быть проведены земельные торги. Если же это земельный участок частной собственности, следует руководствоваться изложенными выше правилами из ст. 417 ГКУ.Но это не все изменения в перечне ситуаций, когда земельные торги не проводятся. Кроме названного выше случая, он также включает ситуации, когда:
— земельные участки используются для пользования недрами и специального водопользования в соответствии с полученными специальными разрешениями (лицензиями);
— религиозными организациями, легализованными в Украине, используются земельные участки под культовыми строениями;
— земельные участки или размещенные на них строения находятся в пользовании предприятий, учреждений и организаций, пребывающих в государственной или коммунальной собственности, предприятий и общественных организаций в сферах культуры и искусства (в том числе национальных творческих союзов);
— происходит размещение дипломатических и приравненных к ним представительств иностранных государств и международных организаций согласно международным договорам Украины;
— осуществляется строительство и обслуживание линейных объектов транспортной и энергетической инфраструктуры (дорог, газопроводов, водопроводов, линий электропередачи, аэропортов, нефте- и газовых терминалов, электростанций и т. д.);
— проводится комплексная реконструкция кварталов (микрорайонов) устаревшего жилищного фонда в соответствии с законом;
— строится социальное и доступное жилье, если конкурс на такое строительство уже проведен.
Порядок организации земельных торгов, а также передачи земли в аренду
Изменения в порядке подготовки и организации земельных торгов отражены в
статьях 134 — 137 ЗКУ*. В то же время осталось неизменным требование о том, что порядок проведения самих земельных торгов должен быть установлен законом. Пока такой порядок не появится, продажа земельных участков государственной и коммунальной собственности будет по-прежнему заблокирована.* Отметим, что в ст. 134 ЗКУ теперь нет указания, что на конкурентных основах продажа земельных участков осуществляется субъектам предпринимательской деятельности. Таким образом снято противоречие между статьями 134 и 127 ЗКУ, поскольку в последней изначально предусматривалось, что земельные торги проводятся для граждан и юридических лиц независимо от наличия у них статуса субъектов предпринимательской деятельности.
По той же причине
земельные участки государственной и коммунальной собственности (кроме попавших в число исключений) не могут передаваться в аренду , а также в пользование на условиях суперфиция и эмфитевзиса.По сути, процедура получения в аренду таких земельных участков не изменилась — договор аренды заключается с победителем земельных торгов. Только теперь по результатам торгов заключается договор купли-продажи права аренды земельного участка, уже на основании которого госадминистрация или орган местного самоуправления принимает решение о передаче земельного участка в аренду (
части 1 и 2 ст. 124 ЗКУ).Порядок предоставления в аренду земельных участков государственной и коммунальной собственности, в отношении которых земельные торги не проводятся, существенных изменений не претерпел (см.
ст. 123 ЗКУ).Отметим также, что разрешена передача в аренду без проведения торгов земельных участков, если решение о согласовании местоположения объекта или о предоставлении разрешения на разработку проекта отвода земельного участка было принято до 1 января 2008 года. Соответствующая норма после принятия
Закона № 509 появилась в абзаце третьем п. 1 Переходных положений ЗКУ.Право аренды земельного участка государственной или коммунальной собственности
, как и право пользования такими участками на условиях эмфитевзиса или суперфиция, не может быть передано пользователем другим лицам, внесено в уставный фонд либо передано в залог (ст. 81 Закона об аренде земли).Посмотрим, как этот вопрос решен в отношении права аренды земельных участков частной собственности.
Как указано в
ч. 4 ст. 93 ЗКУ, право аренды земельных участков частной собственности может отчуждаться, в том числе продаваться на земельных торгах, а также передаваться в залог, наследство, вноситься в уставный фонд собственником земельного участка — на срок до 50 лет, кроме случаев, определенных законом. Судя по всему, законодателя следует понимать таким образом, что все перечисленные полномочия, а не только внесение в уставный фонд, относятся к полномочиям собственника земельного участка, а не его арендатора. В данном случае в заблуждение вводит ч. 1 ст. 93 ЗКУ, в которой право аренды земельного участка определено как основанное на договоре срочное платное владение и пользование земельным участком, необходимым арендатору для осуществления предпринимательской и другой деятельности. Как видим, в этой части право аренды понимается именно как право арендатора, а потому полномочие по его отчуждению можно было бы воспринять, соответственно, как возможность арендатора заключить договор, предметом которого было бы право использовать земельный участок. Однако это привело бы к замене стороны в основном договоре аренды без согласия на это арендодателя. В связи с этим думаем, что в ч. 4 ст. 93 ЗКУ речь идет все же о полномочии собственника земельного участка заключать договоры, предметом которых выступает право аренды такого участка.Еще один вопрос: касается ли ограничение в части установления срока в 50 лет, на который может передаваться право аренды земельного участка, всех названных в
ч. 4 ст. 93 ЗКУ случаев такой передачи или только внесения права аренды в уставный фонд? Представляется, что речь идет об ограничении сроком для любой передачи права аренды.Среди произошедших изменений следует также отметить, что
ст. 9 Закона об аренде земли дополнена новой гарантией для арендатора: в ней прямо предусмотрено, что продажа арендованных земельных участков государственной или коммунальной собственности, срок действия договора аренды которых не закончился и на которых начато строительство объектов жилого и/или нежилого назначения, либо начаты проектно-изыскательские работы для строительства таких объектов, не допускается.Субъектам земельных правоотношений следует также обратить внимание на то, что в договор
аренды земли частной собственности теперь необходимо обязательно включать положение об условиях передачи права аренды земельного участка в залог и внесения в уставный фонд (абзац двенадцатый ч. 1 ст. 15 Закона об аренде земли).Теперь несколько слов о
порядке продажи тех земельных участков государственной и коммунальной собственности, по которым проведение торгов не требуется.В
ст. 128 ЗКУ появился перечень документов, которые необходимо приложить к заявлению (ходатайству) о приобретении земельного участка. Это:— документ, удостоверяющий право пользования земельным участком (при его наличии), и документы, удостоверяющие право собственности на недвижимое имущество (здания и сооружения), находящееся на этом земельном участке;
— копия учредительных документов для юридического лица, а для гражданина — копия документа, удостоверяющего личность;
— свидетельство о госрегистрации субъекта предпринимательской деятельности в случае продажи земельного участка субъекту предпринимательской деятельности.
Закрепление такого списка — шаг, безусловно, позитивный, поскольку требовать какие-либо дополнительные документы на местах теперь не смогут.
Нововведением стала необходимость предоставить свое согласие на заключение договора об уплате авансового взноса в счет оплаты цены земельного участка — соответствующую оговорку следует сделать в заявлении, а сам договор заключается после рассмотрения заявки (если орган не отказал в ее удовлетворении).
Появилось ограничение в сроке, на который может быть предоставлена рассрочка платежа по договору купли-продажи земельного участка. Он не может составлять более 5 лет.
Залог земельных участков частной собственности
Статья 133 ЗКУ
теперь прямо предусматривает возможность для граждан и юридических лиц — собственников земельных участков передавать в залог не только сами земельные участки, но и права на них. Опять же речь идет о праве аренды, суперфиции и эмфитевзисе.Единственное, что смущает, так это указание в
ч. 5 ст. 133 ЗКУ на то, что порядок залога земельных участков и прав на них (аренды, суперфиция, эмфитевзиса) определяется законом. Какой закон имеет в виду законодатель? Закон об ипотеке предусматривает, что предметом ипотеки может быть право аренды или пользования недвижимым имуществом, которое предоставляет арендатору или пользователю право строить, владеть и отчуждать объект недвижимого имущества. Как видим, не любое право на земельный участок может стать предметом ипотеки. В то же время Закон о залоге в ст. 4 прямо указывает, что предметом залога могут быть имущественные права. Права на земельный участок к таковым как раз и могут быть отнесены. Думаем, в ч. 5 ст. 133 ЗКУ все же не идет речь о том, что должен быть принят специальный закон, устанавливающий порядок залога прав на земельный участок. Данные отношения, как мы выяснили, регулируются Законом об ипотеке, а в не урегулированной названным законом части — Законом о залоге.
Плата за землю
Законом № 509
предполагается внесение изменений в ст. 7 Закона о плате за землю. В соответствии с ними плата за земельные участки, предоставленные предприятиям, учреждениям и организациям для сооружения объектов градостроительства, взыскивается в пятикратном размере в случае:— превышения срока, установленного для строительства объекта градостроительства при предоставлении земельного участка либо определенного условиями проведения земельных торгов;
— превышения срока, установленного для завершения строительства объекта незавершенного строительства, определенного условиями приватизации.
Но субъектам, не успевающим в срок окончить строительство, пока переживать рано: приведенные изменения вступят в силу только с 1 января 2010 года.
На что еще обратить внимание
Среди других изменений отметим также, что из полномочий районных и областных советов исключены полномочия по подготовке заключений по изъятию (выкупу) и предоставлению земельных участков из земель государственной собственности, которые осуществляются органами исполнительной власти (
ст. 7 — 10 ЗКУ).Нововведением также стала процедура выбора земельных участков для бесплатной приватизации гражданами земельных участков (
ст. 118, 151 ЗКУ).Данная статья была посвящена рассмотрению тех изменений в законодательстве, которые уже вступили в силу. Достаточно большая же их часть, касающаяся разрешительных процедур в строительстве, порядка ввода объектов в эксплуатацию и ряда других процедур в сфере планирования и застройки территорий, как мы уже отмечали, вступит в силу в апреле следующего года. Так что продолжение следует...
