Зміни в земельному та містобудівному законодавстві
Вересень цього року ознаменовано відразу декількома законами, поява яких не може пройти непоміченою. Це пов’язано з тим, що вони, на відміну від великої кількості законодавчих актів, які вносять виключно косметичні зміни, істотно вплинули на правове регулювання певного кола відносин. З одним із таких законів (а саме Законом № 509) пов’язано значні корективи в чинному земельному та містобудівному законодавстві. Аналіз нововведень, що вже набули чинності, наведено в цій статті.
Олена УВАРОВА, юрист Видавничого будинку «Фактор»
Документи статті
Закон № 509
— Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16.09.2008 р. № 509-VI.ЗКУ
— Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. № 2768-III.ЦКУ
— Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-IV.Закон про оренду землі
— Закон України «Про оренду землі» від 06.10.98 р. № 161-XIV.Закон про плату за землю
— Закон України «Про плату за землю» від 03.07.92 р. № 2535-XII.Закон про іпотеку
— Закон України «Про іпотеку» від 05.06.2003 р. № 898-IV.Закон про заставу
— Закон України «Про заставу» від 02.10.92 р. № 2654-XII.
Необхідно почати з того, що всі передбачені
Законом № 509 зміни можна умовно розподілити на декілька груп. Це зміни у сфері земельних відносин, нововведення в дозвільній процедурі в будівництві, зміни порядку приймання об’єкта в експлуатацію, а також нові правила проведення громадських слухань. Зауважимо: зміни, що стосуються дозвільної процедури в будівництві та приймання об’єкта в експлуатацію в основній своїй частині набудуть чинності тільки з 15 квітня 2009 року. Що ж до новел у земельному законодавстві, то вони діють вже з 14 жовтня 2008 року, тобто з дня офіційного опублікування Закону № 509. Їх і проаналізуємо.
Право користування земельною ділянкою
На рівні
ЦКУ і ЗКУ вирішено питання: чи можуть земельні ділянки державної або комунальної власності передаватися в користування для будівництва, тобто чи може на них надаватися суперфіцій? Нагадаємо: Держкомзем у листі від 02.07.2008 р. № 14-25-7/7030 погодився з такою можливістю і навіть виклав основні вимоги до договорів суперфіція, що укладаються органами місцевого самоврядування із забудовниками. Проте його було відкликано листом від 02.09.2008 р. № 14-17-7/9863, що загострило спори навколо питання про правомірність передачі земель державної або комунальної власності в користування на умовах суперфіція. Закон № 509 схилив терези у цій дискусії на користь прихильників такої можливості. Але встановив істотні обмеження.По-перше
, суперфіцій на земельні ділянки державної або комунальної власності землекористувач не може передавати іншим особам. Відповідна заборона з набуттям чинності Законом № 509 з’явилася в ч. 3 ст. 413 ЦКУ. Винятки становлять випадки, коли на будови, зведені на земельній ділянці, яку раніше було передано держадміністрацією або органом місцевого самоврядування під забудову, право власності переходить від забудовника третім особам.По-друге
, суперфіцій на земельні ділянки державної або комунальної власності не може бути внесено до статутного фонду госптовариства або передано в заставу.І ще одне обмеження, пов’язане з правом користування землями державної або комунальної власності для забудови, полягає в тому, що таке використання не може бути необмеженим у часі (на відміну від використання земель приватної власності на умовах суперфіція). Як зазначено в
ч. 5 ст. 413 ЦКУ, строк використання земельної ділянки державної або комунальної власності для забудови не може перевищувати 50 років.Аналогічні обмеження передбачено і для емфітевзису (
ч. 4 ст. 1021 ЗКУ).
Продаж земельних ділянок державної і комунальної власності та прав на них
Нововведенням стало встановлення процедури продажу
прав на земельні ділянки державної або комунальної власності. До таких прав належать право оренди, суперфіцій (право використовувати земельну ділянку під забудову) та емфітевзис (право використовувати земельну ділянку для сільськогосподарських потреб).Процедура продажу прав на земельну ділянку повністю аналогічна процедурі, за якою повинен проходити продаж самих земельних ділянок. Остання ж зазнала деяких змін, на яких і зупинимося.
Як і раніше,
ЗКУ передбачає дві процедури для продажу земельних ділянок державної або комунальної власності: з проведенням земельних торгів та без проведення таких.Слід звернути увагу на зміни в переліку підстав, коли продаж земельних ділянок державної або комунальної власності (а тепер відповідно і прав на них) здійснюється
не через земельні торги. Якщо раніше такою підставою був викуп земельних ділянок, на яких розміщено об’єкти нерухомості, що перебувають у власності покупців — громадян чи юридичних осіб, в яких відсутні належні державі акції (частки, паї), то тепер наявність на землі об’єкта нерухомості є підставою для проведення земельних торгів тільки в тому разі, якщо власник такого об’єкта відмовився від викупу земельної ділянки або укладення договору оренди.Раніше в таких випадках слід було керуватися правилом, викладеним у
ст. 417 ЦКУ: після того, як закінчився строк, на який земельну ділянку було надано під забудову, власник земельної ділянки (а у випадку з державною або комунальною землею — держадміністрація або орган місцевого самоврядування) може вимагати від власника будівлі викупити земельну ділянку або укласти договір оренди*. Якщо власник об’єкта нерухомості відмовляється, це означає, що він використовує земельну ділянку під нерухомістю без правових підстав. ЦКУ на цей випадок передбачає, що власник земельної ділянки може вимагати від власника будівлі (споруди) її знесення та приведення земельної ділянки до стану, в якому вона надавалася в користування. Якщо знесення будівлі (споруди) заборонено законом (житлові будинки, пам’ятки історії та культури тощо) або є недоцільним у зв’язку з явним перевищенням вартості об’єкта нерухомості порівняно з вартістю земельної ділянки, суд може прийняти рішення про викуп власником нерухомості земельної ділянки, або про викуп власником земельної ділянки будівлі (споруди), або визначити умови користування земельною ділянкою власником об’єкта нерухомості на новий строк.* І це, по суті, правильно, адже надання землі знову на умовах суперфіція не відповідало б природі відносин: суперфіцій передбачає використання земельної ділянки під забудову, а тому його не може бути надано на земельну ділянку, на якій об’єкт нерухомості вже зведено.
Як бачимо,
ЦКУ не передбачає такого виходу із ситуації, що склалася, як продаж земельної ділянки на земельних торгах. Правила, викладені тепер у ЗКУ, слід розцінювати як спеціальні, порівняно із запропонованими в ЦКУ, і як такі, що підлягають застосуванню у випадках, коли йдеться про земельні ділянки державної та комунальної власності. Отже, після того, як закінчився строк, на який земельну ділянку державної та комунальної власності було надано під забудову, держадміністрація або орган місцевого самоврядування можуть вимагати від власника будівлі викупити земельну ділянку або укласти договір оренди. Якщо власник будівлі відмовляється, може бути проведено земельні торги. Якщо ж це земельна ділянка приватної власності, слід керуватися викладеними вище правилами зі ст. 417 ЦКУ.Але це не всі зміни в переліку ситуацій, коли земельні торги не проводяться. Крім зазначеного вище випадку, він також включає ситуації, коли:
— земельні ділянки використовуються для користування надрами та спеціального водокористування відповідно до отриманих спеціальних дозволів (ліцензій);
— земельні ділянки використовуються релігійними організаціями, легалізованими в Україні, під культовими спорудами;
— земельні ділянки або розміщені на них споруди знаходяться в користуванні підприємств, установ та організацій, що перебувають у державній або комунальній власності, підприємств та громадських організацій у сферах культури та мистецтва (у тому числі національних творчих спілок);
— відбувається розміщення дипломатичних та прирівняних до них представництв іноземних держав і міжнародних організацій згідно з міжнародними договорами України;
— здійснюється будівництво та обслуговування лінійних об’єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, газопроводів, водопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, нафтових та газових терміналів, електростанцій тощо);
— проводиться комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду відповідно до закону;
— будується соціальне і доступне житло, якщо конкурс на таке будівництво вже проведено.
Порядок організації земельних торгів, а також передачі землі в оренду
Зміни в порядку підготовки та організації земельних торгів відображено в
ст. 134 — 137 ЗКУ*. Водночас залишилася без змін вимога, що порядок проведення самих земельних торгів має бути встановлено законом. Допоки такий порядок не з’явиться, продаж земельних ділянок державної та комунальної власності буде, як і раніше, заблоковано.* Зауважимо: у ст. 134 ЗКУ тепер немає вказівки, що на конкурентних засадах здійснюється продаж земельних ділянок суб’єктам підприємницької діяльності. Отже, знято протиріччя між ст. 134 і 127 ЗКУ, оскільки в останній первісно передбачалося, що земельні торги проводяться для громадян та юридичних осіб незалежно від наявності в них статусу суб’єктів підприємницької діяльності.
Із тієї ж причини
земельні ділянки державної та комунальної власності (крім тих, що потрапили до числа винятків) не можуть передаватися в оренду, а також в користування на умовах суперфіція та емфітевзису.По суті, процедура отримання в оренду таких земельних ділянок не змінилася — договір оренди укладається з переможцем земельних торгів. Тільки тепер за результатами торгів укладається договір купівлі-продажу права оренди земельної ділянки, уже на підставі якого держадміністрація або орган місцевого самоврядування приймає рішення про передачу земельної ділянки в оренду (
ч. 1 і 2 ст. 124 ЗКУ).Порядок надання в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, щодо яких земельні торги не проводяться, істотних змін не зазнав (див.
ст. 123 ЗКУ).Зауважимо також, що дозволено передачу в оренду без проведення торгів земельних ділянок, якщо рішення про погодження місця розташування об’єкта або про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки було прийнято до 1 січня 2008 року. Відповідна норма після прийняття
Закону № 509 з’явилася в абзаці третьому пункту 1 Перехідних положень ЗКУ.Право оренди земельної ділянки державної або комунальної власності
, як і право користування такими ділянками на умовах емфітевзису або суперфіція, не може бути передано користувачем іншим особам, унесено до статутного фонду або передано в заставу (ст. 81 Закону про оренду землі).Подивимося, як вирішено це питання щодо права оренди земельних ділянок приватної власності.
Як зазначено в
ч. 4 ст. 93 ЗКУ, право оренди земельних ділянок приватної власності може відчужуватися, у тому числі продаватися на земельних торгах, а також передаватися в заставу, спадщину, вноситися до статутного фонду власником земельної ділянки — на строк до 50 років, крім випадків, визначених законом. Судячи з усього, законодавця слід розуміти таким чином, що всі перелічені повноваження, а не тільки внесення до статутного фонду, відносяться до повноважень власника земельної ділянки, а не її орендаря. У цьому випадку в оману вводить ч. 1 ст. 93 ЗКУ, де право оренди земельної ділянки визначено як засноване на договорі строкове платне володіння та користування земельною ділянкою, необхідною орендарю для провадження підприємницької та іншої діяльності. Як бачимо, у цій частині право оренди розуміється саме як право орендаря, а тому повноваження з його відчуження можна було б сприйняти відповідно як можливість орендаря укласти договір, предметом якого було б право використовувати земельну ділянку. Однак це призвело б до заміни сторони в основному договорі оренди без згоди на це орендодавця. У зв’язку з цим, на нашу думку, у ч. 4 ст. 93 ЗКУ йдеться все ж таки про повноваження власника земельної ділянки укладати договори, предметом яких виступає право оренди такої ділянки.Ще одне запитання: чи стосується обмеження в частині встановлення строку, на який може передаватися право оренди земельної ділянки, у 50 років усіх зазначених у
ч. 4 ст. 93 ЗКУ випадків такої передачі або тільки внесення права оренди до статутного фонду? На нашу думку, ідеться про обмеження строку для будь-якої передачі права оренди.Серед змін, що відбулися, слід також зазначити, що
ст. 9 Закону про оренду землі доповнено новою гарантією для орендаря: у ній прямо передбачено, що продаж земельних ділянок державної або комунальної власності, що орендуються, строк дії договору оренди яких не закінчився і на яких розпочато будівництво об’єктів житлового та/або нежитлового призначення, або розпочато проектно-вишукувальні роботи для будівництва таких об’єктів, не допускається.Суб’єктам земельних правовідносин слід також звернути увагу, що до договору
оренди землі приватної власності тепер необхідно обов’язково включати положення про умови передачі права оренди земельної ділянки в заставу та внесення до статутного фонду (абзац дванадцятий ч. 1 ст. 15 Закону про оренду землі).Тепер декілька слів про
порядок продажу земельних ділянок державної та комунальної власності, щодо яких проведення торгів не потрібно.У
ст. 128 ЗКУ з’явився перелік документів, які необхідно додати до заяви (клопотання) про придбання земельної ділянки. Це:— документ, що засвідчує право користування земельною ділянкою (за його наявності), і документи, які засвідчують право власності на нерухоме майно (будівлі та споруди), що знаходяться на цій земельній ділянці;
— копія установчих документів для юридичної особи, а для громадянина — копія документа, що посвідчує особу;
— свідоцтво про держреєстрацію суб’єкта підприємницької діяльності в разі продажу земельної ділянки суб’єкту підприємницької діяльності.
Закріплення такого списку — крок, безумовно, позитивний, оскільки вимагати будь-які додаткові документи на місцях тепер не зможуть.
Нововведенням стала необхідність надати свою згоду на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки — відповідне застереження слід зробити в заяві, а сам договір укладається після розгляду заявки (якщо орган не відмовив у її задоволенні).
З’явилося обмеження щодо строку, на який може бути надане розстрочення платежу за договором купівлі-продажу земельної ділянки. Він не може становити більше 5 років.
Застава земельних ділянок приватної власності
Стаття 133 ЗКУ
тепер прямо передбачає можливість для громадян та юридичних осіб — власників земельних ділянок передавати в заставу не тільки самі земельні ділянки, а й права на них. Знову ж таки йдеться про право оренди, суперфіцій та емфітевзис.Потребує уваги
ч. 5 ст. 133 ЗКУ , згідно з якою порядок застави земельних ділянок та прав на них (оренди, суперфіція, емфітевзису) визначається законом. Який закон має на увазі законодавець? Закон про іпотеку передбачає, що предметом іпотеки може бути право оренди чи користування нерухомим майном, яке надає орендарю або користувачу право будувати, володіти та відчужувати об’єкт нерухомого майна. Як бачимо, не будь-яке право на земельну ділянку може стати предметом іпотеки. Водночас у ст. 4 Закону про заставу прямо зазначається, що предметом застави можуть бути майнові права. Права на земельну ділянку до таких прав саме і може бути віднесено. Вважаємо, у ч. 5 ст. 133 ЗКУ все ж таки не йдеться про те, що має бути прийнято спеціальний закон, який установлює порядок застави прав на земельну ділянку. Ці відносини, як зазначалося, регулюються Законом про іпотеку, а в неврегульованій згаданим законом частині — Законом про заставу.
Плата за землю
Законом № 509
передбачається внесення змін до ст. 7 Закону про плату за землю. Відповідно до них плата за земельні ділянки, надані підприємствам, установам та організаціям для спорудження об’єктів містобудування, стягується в п’ятикратному розмірі у разі:— перевищення строку, установленого для будівництва об’єкта містобудування при наданні земельної ділянки або визначеного умовами проведення земельних торгів;
— перевищення строку, установленого для завершення будівництва об’єкта незавершеного будівництва, визначеного умовами приватизації.
Але суб’єктам, які не встигають вчасно завершити будівництво, поки що непокоїтись рано: наведені зміни набирають чинності з 1 січня 2010 року.
На що ще слід звернути увагу
Серед інших змін відзначимо також, що з повноважень районних і обласних рад виключено повноваження з підготовки висновків щодо вилучення (викупу) і надання земельних ділянок із земель державної власності, які здійснюються органами виконавчої влади (
ст. 7 — 10 ЗКУ).Нововведенням також стала процедура вибору земельних ділянок для безкоштовної приватизації громадянами земельних ділянок (
ст. 118, 151 ЗКУ).Цю статтю присвячено розгляду змін у законодавстві, які вже набули чинності. Але досить велика їх частина, що стосується дозвільних процедур у будівництві, порядку введення об’єктів в експлуатацію та деяких інших процедур у сфері планування та забудови територій, як ми вже зазначали, набуде чинності у квітні наступного року. Отже, далі буде...
