ИМЕНЕМ УКРАИНЫ
Решение конституционного суда Украины
по делу по конституционному представлению Президента Украины о соответствии Конституции Украины (конституционности) постановления Кабинета Министров Украины «О закупке услуг, связанных с формированием информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей»
г. Киев
9 октября 2008 года
№ 22-рп/2008
Дело № 1-41/2008
(извлечение)
Конституционный Суд Украины в составе судей: <...> при участии представителя субъекта права на конституционное представление <...> — Представителя Президента Украины в Конституционном Суде Украины, <...> — представителя Кабинета Министров Украины, <...> — представителя Центральной избирательной комиссии,
рассмотрел на пленарном заседании дело по конституционному представлению Президента Украины о соответствии Конституции Украины (конституционности) постановления Кабинета Министров Украины «О закупке услуг, связанных с формированием информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей» от 17 апреля 2008 года № 363 (Официальный вестник Украины, 2008 г., № 31, ст. 974).
Поводом для рассмотрения дела согласно статье 40 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» стало конституционное представление Президента Украины.
Основанием для рассмотрения дела согласно статье 71 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» является утверждение субъекта права на конституционное представление о неконституционности указанного Постановления.
Заслушав судью-докладчика <...>, объяснения <...> и исследовав материалы дела,
Конституционный Суд Украины установил:1. Субъект права на конституционное представление — Президент Украины — обратился в Конституционный Суд Украины с ходатайством рассмотреть вопрос о соответствии Конституции Украины (конституционности) постановления Кабинета Министров Украины «О закупке услуг, связанных с формированием информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей» от 17 апреля 2008 года № 363 (далее — Постановление № 363).
Автор ходатайства мотивирует свое обращение так.
Согласно Конституции Украины народное волеизъявление осуществляется через выборы, референдум и другие формы непосредственной демократии путем участия в них граждан Украины (статьи 69, 70). Основным Законом Украины гарантировано, что выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления являются свободными и происходят на основе общего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования; избирателям гарантируется свободное волеизъявление (статья 71).
Для обеспечения государственного учета граждан Украины, имеющих право голоса согласно статье 70 Конституции Украины, создается Государственный реестр избирателей (далее — Реестр).
Согласно Закону Украины «О Государственном реестре избирателей» ведение Реестра осуществляется на принципах, в частности, публичности, достоверности, полноты и целостности сведений, законности и приоритета прав человека (статья 3). Этот Закон определяет перечень служебных персональных данных Реестра, которые, в свою очередь, являются данными, удостоверяющими факты, связанные с участием граждан в избирательном процессе (статья 9). Согласно статье 35 указанного Закона Кабинет Министров Украины устанавливает порядок и сроки обеспечения закупки, разработки и отладки программных и технических средств для создания информационно-телекоммуникационной системы и ведения Реестра. Согласно статье 36 указанного Закона первичное формирование базы данных Реестра осуществляется распорядителем Реестра на этапе ввода автоматизированной информационно-телекоммуникационной системы Реестра в эксплуатацию путем переноса в базу данных Реестра персональных данных избирателей из общих списков избирателей.
Определяя, что закупка Центральной избирательной комиссией услуг по разработке и отладке программных средств создания информационно-телекоммуникационной системы и ведения Реестра осуществляется по процедуре закупки у одного участника, Кабинет Министров Украины действовал вопреки не только указанным положениям Конституции Украины и Закона Украины «О Государственном реестре избирателей», а и требованиям части третьей статьи 42 Конституции Украины, согласно которой государство обеспечивает защиту конкуренции в предпринимательской деятельности, недопущение злоупотребления монопольным положением на рынке и неправомерного ограничения конкуренции.
Кабинет Министров Украины, издав Постановление № 363, нарушил требования других положений Основного Закона Украины, в частности части второй статьи 8, согласно которой нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовть ей, части второй статьи 19, части третьей статьи 113, которые обязывают Кабинет Министров Украины действовать на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины, руководствоваться ими в своей деятельности.
2. На пленарном заседании Конституционного Суда Украины представители Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Центральной избирательной комиссии привели обоснование соответствующих позиций по конституционному представлению.
3.
Конституционный Суд Украины, решая вопросы, затронутые в конституционном представлении, исходит из следующего.3.1. Согласно Конституции Украины Украина провозглашена правовым государством (статья 1); органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных этой Конституцией рамках и согласно законам Украины (часть вторая статьи 6); законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей (часть вторая статьи 8).
По предписанию части второй статьи 19 Конституции Украины органы государственной власти, в частности Кабинет Министров Украины, обязаны действовать только на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины.
Согласно части третьей статьи 113 Основного Закона Украины Кабинет Министров Украины в своей деятельности руководствуется Конституцией и законами Украины, а также указами Президента Украины и постановлениями Верховной Рады Украины, принятыми в соответствии с Конституцией и законами Украины.
3.2. На государство возложена обязанность обеспечивать защиту состязательности субъектов хозяйствования в получении и распределении ими прибыли с целью достижения экономических и социальных результатов.
Согласно Основному Закону Украины не допускаются злоупотребление монопольным положением на рынке, неправомерное ограничение конкуренции и недобросовестная конкуренция (часть третья статьи 42).
Части первая, третья статьи 42 Конституции Украины, гарантируя право на предпринимательскую деятельность и защищая конкуренцию в предпринимательской деятельности, не исключают возможности ограничения конкуренции, однако содержат запрет на неправомерное ограничение конкуренции в предпринимательской деятельности.
Согласно пункту 8 части первой статьи 92 Конституции Украины правила конкуренции определяются исключительно законами Украины.
Единым органом законодательной власти в Украине является парламент — Верховная Рада Украины, к полномочиям которой относится принятие законов (статья 75, пункт 3 части первой статьи 85 Конституции Украины).
Конституционный Суд Украины в своих решениях подтвердил конституционность реализации Верховной Радой Украины полномочий по определению и регулированию правил конкуренции.
Так, в абзацах первом, втором подпункта 4.1 пункта 4 мотивировочной части Решения от 27 февраля 2001 года № 1-рп/2001 (дело о правовых актах Верховной Рады Автономной Республики Крым) указано, что согласно Конституции Украины «государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, их равенство перед законом, социальную направленность экономики (часть четвертая статьи 13)... Поэтому логичным является то, что исключительно законами Украины определяются правовые основы и гарантии предпринимательства; правила конкуренции и нормы антимонопольного регулирования (пункт 8 части первой статьи 92 Конституции Украины)».
Такая же правовая позиция Конституционного Суда Украины закреплена в абзаце четвертом пункта 4 мотивировочной части Решения от 15 апреля 2004 года № 10-рп/2004 (дело об определении минимальной цены на сахар).
3.3. С целью создания конкурентной среды в сфере государственных закупок, а также предотвращения проявлений коррупции в этой сфере, обеспечения прозрачности процедур закупок товаров, работ и услуг за государственные средства и достижения оптимального и рационального их использования, согласно указанным конституционным полномочиям Верховная Рада Украины приняла Закон Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» от 22 февраля 2000 года № 1490-III (далее — Закон № 1490-III).
20 марта 2008 года Верховная Рада Украины одобрила Закон Украины «О признании утратившим силу Закона Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» № 150-VI (далее — Закон № 150-VI), согласно которому утратил силу Закон № 1490-III (раздел I Закона № 150-VI) и которым поручено Кабинету Министров Украины утвердить Временное положение о закупке товаров, работ и услуг за государственные средства на основании Закона Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» в редакции, действующей по состоянию на 17 ноября 2004 года, за исключением его положений, противоречащих требованиям ВТО (абзацы первый и второй пункта 2 раздела II «Заключительные положения»).
Кабинет Министров Украины 28 марта 2008 года издал постановление № 274 «Об осуществлении закупок товаров, работ и услуг за государственные средства» (далее — Постановление № 274).
Правовой анализ положений Постановления № 274 свидетельствует о том, что им установлены определенные правила конкуренции при осуществлении закупок товаров, работ и услуг за государственные средства.
Кабинет Министров Украины 17 апреля 2008 года издал Постановление № 363, которым установил, что «закупка Центральной избирательной комиссией услуг по разработке и отладке программных средств создания и ведения информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей осуществляется по процедуре закупки у одного участника без согласования с Министерством экономики», сославшись при этом на пункт 6 Временного положения о закупке товаров, работ и услуг за государственные средства, утвержденного Постановлением № 274.
Таким образом,
правоотношения по установлению правил конкуренции в сфере государственных закупок, которые согласно пункту 8 части первой статьи 92 Конституции Украины должны определяться исключительно законами Украины, урегулированы подзаконным актом — постановлением Правительства Украины. Конституционный Суд Украины считает, что Верховная Рада Украины, приняв Закон № 150-VI, делегировала собственные, определенные Конституцией Украины, полномочия по установлению правил конкуренции в сфере осуществления закупок товаров, работ и услуг за государственные средства Кабинета Министров Украины. Однако право делегирования законодательной функции парламентом другому органу власти (в данном случае Кабинету Министров Украины) Конституцией Украины не предусмотрено. В этом случае Верховная Рада Украины нарушила требования части второй статьи 19 Конституции Украины.3.4. Согласно части третьей статьи 61 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» если в процессе рассмотрения дела по конституционному представлению выявлено несоответствие Конституции Украины других правовых актов (их отдельных положений), кроме тех, по которым открыто производство по делу и которые влияют на принятие решения по делу, Конституционный Суд Украины признает такие правовые акты (их отдельные положения) неконституционными.
Поскольку абзац второй пункта 2 Заключительных положений Закона № 150-VI не отвечает положениям статьи 1, части второй статьи 8, части второй статьи 19, статьи 75, пункта 8 части первой статьи 92 Конституции Украины, то согласно статье 152 Конституции Украины, статьям 15, 61 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» имеются основания признать его неконституционным.
3.5. В связи с тем, что Конституционный Суд Украины пришел к заключению о неконституционности абзаца второго пункта 2 Заключительных положений Закона № 150-VI, Постановление № 274, Постановление № 363, принятые на основании этого абзаца, не соответствуют статье 1, части второй статьи 8, части второй статьи 19, части третьей статьи 42, пункту 8 части первой статьи 92, части третьей статьи 113 Конституции Украины.
В соответствии со статьей 152 Конституции Украины, статьями 15, 61 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» имеются основания признать Постановление № 274, Постановление № 363 неконституционными.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 147, 150, частями первой, второй статьи 152, статьей 153 Конституции Украины, статьями 13, 15, 51, 61, 65, 67, 69, 73 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины»,
Конституционный Суд Украины принял решение:1.
Признать не соответствующим Конституции Украины (являющимся неконституционным) абзац второй пункта 2 Заключительных положений Закона Украины «О признании утратившим силу Закона Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» от 20 марта 2008 года № 150-VI.2.
Признать не соответствующими Конституции Украины (являющимися неконституционными) постановления Кабинета Министров Украины «Об осуществлении закупок товаров, работ и услуг за государственные средства» от 28 марта 2008 года № 274, «О закупке услуг, связанных с формированием информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей» от 17 апреля 2008 года № 363.3. Абзац второй пункта 2 Заключительных положений Закона Украины «О признании утратившим силу Закона Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства», постановления Кабинета Министров Украины «Об осуществлении закупок товаров, работ и услуг за государственные средства», «О закупке услуг, связанных с формированием информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей»,
признанные неконституционными, утрачивают силу со дня принятия Конституционным Судом Украины настоящего Решения.4.
Решение Конституционного Суда Украины является обязательным к исполнению на территории Украины, окончательным и не может быть обжаловано.Решение Конституционного Суда Украины подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Украины» и в других официальных изданиях Украины.
<...>
комментарий редакции
Признание неконституционным основного нормативного документа в сфере госзакупок
Решая вопрос, связанный с тем, какая организация будет создавать базу системы Государственного реестра избирателей, а именно: почему выбор такой организации состоялся не на конкурентной основе, а путем заключения договора с одним поставщиком о закупке услуг, связанных с формированием информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей, Президент Украины подал в Конституционный Суд
представление о соответствии Конституции Украины (конституционности) постановления Кабинета Министров Украины «О закупке услуг, связанных с формированием информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей» от 17.04.2008 г. № 363.При рассмотрении указанного представления Решением Конституционного Суда Украины № 22-рп/2008 от 09.10.2008 г. было установлено, что
постановление Кабинета Министров Украины «Об осуществлении закупок товаров, работ и услуг за государственные средства» от 28.03.2008 г. № 274 не соответствует Конституции Украины (является неконституционным).Учитывая то, что Решение Конституционного Суда Украины является обязательным к исполнению на территории Украины, окончательным и не может быть обжаловано,
с 09.10.2008 г. предприятия, учреждения и организации, осуществляющие закупки за счет государственных средств, имеют право заключать прямые договоры на любые суммы закупок товаров, работ и услуг без проведения тендерных процедур.Заказчики торгов имеют право:
1) в случае если торги уже были объявлены, — прекратить торги на основании Решения № 22-рп/2008 и просто заключить договор на закупку;
2) в случае если объявление о запланированной закупке еще не публиковалось, — заключить прямой договор без проведения процедур.
Между тем 17.10.2008 г. Кабинетом Министров Украины принято постановление № 921, которым утверждено
новое Положение о закупке товаров, работ и услуг за государственные средства (на момент подготовки комментария официально не опубликовано), отличающееся от постановления № 274 тем, что:1) понятие «предприятия» внесли в само Положение (п.п. 21 п. 2 Положения);
2) Министерству экономики как уполномоченному органу в сфере государственных закупок предоставлено 10 календарных дней на согласование процедуры закупки у одного участника (п. 83 Положения).
Следует отметить, что в комментируемом Решении КСУ указано, что
Кабинет Министров как орган исполнительной власти не имеет полномочий по определению порядка правоотношений по установлению правил конкуренции в сфере государственных закупок, которые согласно пункту 8 части первой статьи 92 Конституции Украины должны определяться исключительно законами Украины, урегулированы подзаконным актом — постановлением Правительства Украины.Таким образом, Конституционный Суд Украины считает, что Верховная Рада Украины, приняв Закон «О признании утратившим силу Закона Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» от 20.03.2008 г. № 150-VI, делегировала собственные, определенные Конституцией Украины, полномочия по установлению правил конкуренции в сфере осуществления закупок товаров, работ и услуг за государственные средства Кабинету Министров Украины. Однако право делегирования законодательной функции парламентом другому органу власти (в данном случае — Кабинету Министров Украины) Конституцией Украины не предусмотрено. В этом случае Верховная Рада Украины нарушила требования части второй статьи 19 Конституции Украины.
Таким образом, новое постановление, которое будет регулировать порядок осуществления государственных закупок, может также рассматриваться как не соответствующее Конституции Украины, так как принято органом исполнительной власти.
Елена Пономаренко, консультант газеты «Налоги и бухгалтерский учет»
