Об ответственности заказчиков и подрядчиков за проведение строительных работ без разрешения
Письмо Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины от 10.09.2010 г. № 26-17-5334
В соответствии со статьей 29 Закона Украины «О планировании и застройке территорий» и пунктом 4 Порядка предоставления разрешения на выполнение строительных работ, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 30.09.2009 № 1104 «Некоторые вопросы предоставления разрешений на выполнение подготовительных и строительных работ», для получения разрешения на выполнение строительных работ заказчик и подрядчик или уполномоченное ими лицо подают в инспекцию государственного архитектурно-строительного контроля заявление и соответствующие документы, перечень которых определен законодательством.
Согласно части 1 статьи 1 Закона Украины «Об ответственности предприятий, их объединений, учреждений и организаций за правонарушения в сфере градостроительства» предприятия, их объединения, учреждения и организации независимо от формы собственности, которые осуществляют проектирование, работы по строительству, реконструкции, реставрации и капитальному ремонту (далее — строительные работы), изготавливают строительные материалы, изделия и конструкции, а также которые являются заказчиками в строительстве или совмещают функции заказчика и подрядчика, несут ответственность в виде штрафа за правонарушения, определенные этим Законом.
Учитывая то, что обязанность получения разрешения на выполнение строительных работ возлагается на заказчика и на подрядчика, в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 1 указанного Закона
за проведение строительных работ без разрешения на их выполнение к административной ответственности в виде штрафа в размере пятидесяти процентов стоимости этих работ привлекаются как заказчик, так и подрядчик.
комментарий редакции
За отсутствие разрешения на строительные работы
штраф налагается и на заказчика, и на подрядчика
Действующим законодательством предусмотрен
штраф за проведение строительных работ без разрешения на их выполнение либо без утвержденной проектной документации в размере 50 процентов стоимости этих работ (абзац второй ч. 1 ст. 1 Закона Украины «Об ответственности предприятий, их объединений, учреждений и организаций за правонарушения в сфере градостроительства» от 14.10.94 г. № 208/94-ВР, далее — Закон № 208).В комментируемом письме Госархстройинспекция приходит к выводу, что указанный
штраф применяется как к заказчику, так и к подрядчику. Он основан на том, что в статье, предусматривающей ответственность за различные виды правонарушений в сфере градостроительства, в качестве субъектов ответственности названы предприятия, их объединения, учреждения и организации, осуществляющие проектирование, работы по строительству, реконструкции, реставрации и капитальному ремонту, изготавливающие строительные материалы, изделия и конструкции, а также субъекты, выступающие заказчиками в строительстве либо объединяющие функции заказчика и подрядчика.С общим выводом мы согласны, а вот с его обоснованием — нет. Госархстройинспекция не учла того, что приведенный перечень лиц, которые могут быть привлечены к ответственности, является общим для всех видов правонарушений, перечисленных в ч. 1 ст. 1 Закона № 208 (всего названо 12 нарушений). Соответственно, по каждому из этих правонарушений в зависимости от их специфики может быть свой круг субъектов ответственности. Поэтому Госархстройинспекции необходимо было прежде всего установить, на ком лежит обязанность получения разрешения на выполнение строительных работ и может ли отсутствие такого разрешения считаться нарушением как со стороны заказчика, так и со стороны подрядчика.
Требование о необходимости получения разрешения на выполнение строительных работ предусмотрено Законом Украины «О планировании и застройке территорий» от 20.04.2000 г. № 1699-III (далее — Закон № 1699). Порядок предоставления соответствующего разрешения утвержден постановлением Кабмина от 30.09.2009 г. № 1104. В соответствии с указанными нормативно-правовыми актами разрешение на выполнение строительных работ — это документ, удостоверяющий право заказчика и подрядчика на выполнение подготовительных (если подготовительные работы не были выполнены раньше согласно разрешению на выполнение подготовительных работ) и строительных работ, подключение объекта строительства к инженерным сетям и сооружениям. Заказчик и подрядчик для получения разрешения на выполнение строительных работ подают в инспекцию государственного архитектурно-строительного контроля письменное заявление с приложением необходимых документов как от заказчика, так и от подрядчика. В разрешении, как предусмотрено его формой, в качестве субъектов, которым оно предоставлено, также указываются
оба субъекта — и заказчик, и подрядчик.Учитывая приведенные выше требования законодательных актов, мы вынуждены согласиться с выводом Госархстройинспекции:
штраф за выполнение строительных работ без получения соответствующего разрешения может налагаться как на заказчика, так и на подрядчика. В то же время наложить такой штраф на субподрядчика, по нашему мнению, нельзя.Тем не менее некоторые моменты требуют уточнения.
1. Прежде всего следует отметить, что судебные инстанции, рассматривая споры о правомерности применения указанного штрафа к подрядчику, достаточно часто отменяют соответствующие постановления госархстройинспекций, если в договоре было предусмотрено (а в большинстве случаев соответствующее условие включается в договор), что заказчик берет на себя обязательства по обеспечению подрядчика разрешительной документацией (см., например, решение Хозяйственного суда г. Киева от 04.03.2009 г. по делу № 31/74, постановление ВХСУ от 02.07.2009 г.
№ 10/211-08, определение ВАСУ от 12.05.2010 г. № К-8207/10).Поэтому те субъекты хозяйствования, которые готовы бороться, могут
обжаловать решение о наложении штрафа в хозяйственном суде.На этот момент также следует обратить особое внимание: по своей природе спор о правомерности применения штрафа за отсутствие разрешения на строительные работы, безусловно, является административным и должен был бы рассматриваться административным судом в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Украины (далее — КАСУ), однако Закон № 208 такие категории споров относит к юрисдикции хозяйственных судов (ст. 4). Данная норма действует без изменений с 2003 года. Принятие КАСУ внесло некую неопределенность в вопрос о том, какие суды должны рассматривать подобные споры. ВХСУ настаивает на том, что на них распространяется компетенция хозяйственных судов в силу прямого указания закона (см. п. 4 Информписьма от 12.03.2009 г. № 01-08/163, постановление ВХСУ от 25.03.2010 г. № 3/105).
В то же время, если субъект хозяйствования в течение 15 дней со дня получения постановления о наложении на него штрафа не уплачивает его сумму, у госархстройинспекции появляется основание для обращения в суд с иском о взыскании штрафа. И такие иски рассматривают
административные суды. При этом после внесения изменений в КАСУ (см. «Налоги и бухгалтерский учет», 2010, № 65, с. 25) иски госархстройинспекций о взыскании суммы штрафа должны рассматриваться в порядке сокращенного производства. Подать такой иск инспекция может после истечения предусмотренных КАСУ сроков обжалования ее решения. В этом вопросе возникла неоднозначность. Дело в том, что ст. 99 КАСУ устанавливает месячный срок для обжалования решения субъекта властных полномочий, на основании которого им может быть заявлено требование о взыскании денежных средств. Если же руководствоваться правилами хозяйственного судопроизводства, то следует применять общий срок исковой давности в три года. По какому пути пойдет судебная практика, пока неясно.2. Кроме разрешения на осуществление строительных работ, в ряде случаев может возникать необходимость в предварительном получении
разрешения на подготовительные работы. Согласно ст. 281 Закона № 1699 для организации строительства и подготовки строительного участка до начала выполнения строительных работ по строительству объекта заказчик может получить разрешение на выполнение подготовительных работ. Будет ли применен штраф в размере 50 процентов стоимости таких работ в случае неполучения разрешения на выполнение подготовительных работ и, если да, то к кому из субъектов?На наш взгляд, неполучение разрешения на подготовительные работы, несмотря на то, что это нарушение прямо не названо в абзаце втором ч. 1 ст. 1 Закона № 208, также должно повлечь применение указанного штрафа, поскольку по сути является стадией общей процедуры строительства и соответствующее требование о получении такого разрешения установлено Законом № 1699 как элемент организации строительства (см. также письмо Госархстройинспекции от 06.03.2008 г. № 24/7-499).
Тут следует принять во внимание, что
разрешение на выполнение подготовительных работ получает заказчик (в отличие от разрешения на строительные работы, которое совместно получают заказчик и подрядчик). Поэтому, по нашему мнению, ответственность за его неполучение не должна возлагаться на подрядчика.3. Постановлением Кабмина от 30.09.2009 г. № 1109 утвержден Перечень строительных работ, на выполнение которых не требуется разрешение. Соответственно, их проведение не может повлечь применения санкций в размере 50 процентов стоимости работ.
4. Еще одним проблемным вопросом, который также не раз становился предметом судебных споров, является
вопрос о той сумме, исходя из которой рассчитывается размер штрафа, предусмотренного абзацем вторым ч. 1 ст. 1 Закона № 208. Так, субъекты хозяйствования настаивают на том, что размер штрафа должен рассчитываться исходя из стоимости выполненных подрядных работ, без учета стоимости оборудования, установленного на объекте. Суды же преимущественно поддерживают требования госархстройинспекций о взыскании штрафов, рассчитанных исходя из стоимости строительства, определяемой в соответствии с Порядком, утвержденным приказом Госкомстроя от 27.08.2000 г. № 174 (см., например, решение Хозяйственного суда г. Киева от 17.08.2009 г. по делу № 17/80).5. Напомним также, что штраф за выполнение строительных работ без разрешения на их осуществление является административно-хозяйственной санкцией, а потому не может быть применен после истечения шести месяцев со дня выявления нарушения, которым считается день составления госархстройинспекцией протокола, в котором оно зафиксировано.
6. И еще один момент: разрешение на выполнение строительных работ не следует путать с
разрешениями на проведение строительных работ, нарушающих благоустройство, на необходимости получения которых иногда настаивают местные советы. За отсутствие этого документа штраф, предусмотренный Законом № 208, применен быть не может. К тому же Минрегионстрой настаивает на неправомерности предъявления требований к субъектам хозяйствования о получении указанных разрешений (см. письмо Минрегионстроя от 08.07.2009 г. № 22/9-4131).7. На практике достаточно часто органы прокуратуры отсутствие разрешительных документов на строительство рассматривают как основание для предъявления требований о сносе самовольно построенных объектов (ст. 376 Гражданского кодекса Украины). Суды в удовлетворении таких требований отказывают, указывая на то, что только лишь отсутствия разрешения на выполнение строительных работ недостаточно для того, чтобы требовать сноса построенного объекта. Такая мера ответственности рассматривается как крайняя и применяется лишь в тех случаях, когда устранить допущенные нарушения строительных норм невозможно (см. постановление ВХСУ от 31.03.2009 г. № 2-1/8388-2008).
Елена Уварова
