Щодо відповідальності замовників і підрядників за проведення будівельних робіт без дозволу
Лист Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 10.09.2010 р. № 26-17-5334
Відповідно до статті 29 Закону України «Про планування і забудову територій» та пункту 4 Порядку надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2009 № 1104 «Деякі питання надання дозволів на виконання підготовчих і будівельних робіт», для отримання дозволу на виконання будівельних робіт замовник та підрядник або уповноважена ними особа подають інспекції державного архітектурно-будівельного контролю заяву та відповідні документи, перелік яких визначено законодавством.
Згідно з частиною 1 статті 1 Закону України «Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування» підприємства, їх об’єднання, установи та організації незалежно від форм власності, які здійснюють проектування, роботи з будівництва, реконструкції, реставрації та капітального ремонту (далі — будівельні роботи), виготовляють будівельні матеріали, вироби і конструкції, а так само які є замовниками у будівництві або поєднують функції замовника і підрядника, несуть відповідальність у вигляді штрафу за правопорушення, визначені цим Законом.
Враховуючи те, що обов’язок отримання дозволу на виконання будівельних робіт покладається на замовника і на підрядника, відповідно до абзацу 2 частини 1 статті 1 зазначеного Закону
за проведення будівельних робіт без дозволу на їх виконання до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу у розмірі п’ятдесяти відсотків вартості цих робіт притягуються як замовник, так і підрядник.
коментар редакції
За відсутність дозволу на будівельні роботи штраф
накладається і на замовника, і на підрядника
Чинним законодавством передбачено
штраф за проведення будівельних робіт без дозволу на їх виконання або без затвердженої проектної документації в розмірі 50 відсотків вартості цих робіт (абзац другий ч. 1 ст. 1 Закону України «Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування» від 14.10.94 р. № 208/94-ВР, далі — Закон № 208).У листі, що коментується, Держархбудінспекція доходить висновку, що зазначений
штраф застосовується як до замовника, так і до підрядника. Він ґрунтується на тому, що у статті, яка передбачає відповідальність за різні види правопорушень у сфері містобудування, до суб’єктів відповідальності віднесено підприємства, їх об’єднання, установи та організації, які здійснюють проектування, роботи з будівництва, реконструкції, реставрації та капітального ремонту, виготовляють будівельні матеріали, вироби і конструкції, а також суб’єктів, які є замовниками у будівництві або поєднують функції замовника і підрядника.Із загальним висновком ми згодні, а от з його обґрунтуванням — ні. Держархбудінспекція не врахувала того, що наведений перелік осіб, яких може бути притягнуто до відповідальності, є загальним для всіх видів правопорушень, перелічених у ч. 1 ст. 1 Закону № 208 (усього названо 12 порушень). Відповідно, щодо кожного з цих правопорушень залежно від їх специфіки може бути своє коло суб’єктів відповідальності. Тому Держархбудінспекції необхідно було насамперед установити, на кого покладено обов’язок отримання дозволу на виконання будівельних робіт і чи може відсутність такого дозволу вважатися порушенням як з боку замовника, так і з боку підрядника.
Вимогу про необхідність отримання дозволу на виконання будівельних робіт передбачено Законом України «Про планування і забудову територій» від 20.04.2000 р. № 1699-III (далі — Закон № 1699). Порядок надання відповідного дозволу затверджено постановою Кабміну від 30.09.2009 р. № 1104. Відповідно до зазначених нормативно-правових актів дозвіл на виконання будівельних робіт — це документ, що засвідчує право замовника та підрядника на виконання підготовчих (якщо підготовчі роботи не були виконані раніше згідно з дозволом на виконання підготовчих робіт) та будівельних робіт, підключення об’єкта будівництва до інженерних мереж та споруд. Замовник та підрядник для отримання дозволу на виконання будівельних робіт подають до інспекції державного архітектурно-будівельного контролю письмову заяву з додаванням необхідних документів як від замовника, так і від підрядника. У дозволі, як передбачено його формою, суб’єктами, яким він надається, названо
і замовника, і підрядника.Ураховуючи наведені вимоги законодавчих актів, ми вимушені погодитися з висновком Держархбудінспекції:
штраф за виконання будівельних робіт без отримання відповідного дозволу може накладатися як на замовника, так і на підрядника. Водночас накласти такий штраф на субпідрядника, на нашу думку, не можна.Проте деякі моменти потребують уточнення.
1. Насамперед, слід зауважити, що судові інстанції, розглядаючи спори про правомірність застосування зазначеного штрафу до підрядника, досить часто скасовують відповідні постанови держархбудінспекцій, якщо в договорі було передбачено (а здебільшого відповідна умова включається до договору), що замовник бере на себе зобов’язання із забезпечення підрядника дозвільною документацією (див., наприклад, рішення Господарського суду м. Києва від 04.03.2009 р. у справі № 31/74, постанову ВГСУ від 02.07.2009 р. № 10/211-08, ухвалу ВАСУ від 12.05.2010 р. № К-8207/10).
Отже, суб’єкти господарювання, які готові до боротьби, можуть
оскаржити рішення про накладення штрафу в господарському суді.На цей момент також слід звернути особливу увагу: за своєю природою спір про правомірність застосування штрафу за відсутність дозволу на будівельні роботи, безумовно, є адміністративним і мав би розглядатися адміністративним судом в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України (далі — КАСУ), однак Закон № 208 такі категорії спорів відносить до юрисдикції господарських судів (ст. 4). Ця норма діє без змін з 2003 року. Прийняття КАСУ внесло певну невизначеність у питання про те, які із судів повинні розглядати подібні спори. ВГСУ наполягає на тому, що на них поширюється компетенція господарських судів через пряму вказівку закону (див. п. 4 Інформлиста від 12.03.2009 р. № 01-08/163, постанову ВГСУ від 25.03.2010 р. № 3/105).
Водночас, якщо суб’єкт господарювання протягом 15 днів із дня отримання постанови про накладення на нього штрафу не сплачує його суму, у держархбудінспекції з’являється підстава для звернення до суду з позовом про стягнення штрафу. І такі позови розглядають
адміністративні суди. При цьому після внесення змін до КАСУ (див. «Податки та бухгалтерський облік», 2010, № 65, с. 25) позови держархбудінспекцій про стягнення суми штрафу повинні розглядатися в порядку скороченого провадження. Подати такий позов інспекція може після закінчення передбачених КАСУ строків оскарження її рішення. У цьому питанні виникла неоднозначність. Справа в тому, що ст. 99 КАСУ встановлює місячний строк для оскарження рішення суб’єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів. Якщо ж керуватися правилами господарського судочинства, то слід застосовувати загальний строк позовної давності у три роки. Яким шляхом піде судова практика, поки що незрозуміло.2. Крім дозволу на здійснення будівельних робіт, у деяких випадках може виникати необхідність у попередньому отриманні
дозволу на підготовчі роботи. Згідно зі ст. 281 Закону № 1699 для організації будівництва та підготовки будівельної ділянки до початку виконання будівельних робіт з будівництва об’єкта замовник може отримати дозвіл на виконання підготовчих робіт. Чи буде застосований штраф у розмірі 50 відсотків вартості таких робіт у разі неотримання дозволу на виконання підготовчих робіт, і якщо так, то до кого із суб’єктів?На наш погляд, неотримання дозволу на підготовчі роботи, незважаючи на те, що це порушення прямо не названо в абзаці другому ч. 1 ст. 1 Закону № 208, також має спричинювати застосування зазначеного штрафу, оскільки по суті є стадією загальної процедури будівництва і відповідну вимогу про отримання такого дозволу встановлено Законом № 1699 як елемент організації будівництва (див. також лист Держархбудінспекції від 06.03.2008 р. № 24/7-499).
Тут слід узяти до уваги, що дозвіл
на виконання підготовчих робіт отримує замовник (на відміну від дозволу на будівельні роботи, який спільно отримують замовник і підрядник). Тому, на нашу думку, відповідальність за його неотримання не повинна покладатися на підрядника.3. Постановою Кабміну від 30.09.2009 р. № 1109 затверджено Перелік будівельних робіт, на виконання яких дозвіл не потрібний. Відповідно, їх проведення не може спричинювати застосування санкцій у розмірі 50 відсотків вартості робіт.
4. Ще одним проблемним питанням, яке також не раз ставало предметом судових спорів, є
питання про суму, виходячи з якої розраховується розмір штрафу, передбаченого абзацом другим ч. 1 ст. 1 Закону № 208. Так, суб’єкти господарювання наполягають на тому, що розмір штрафу має розраховуватися, виходячи з вартості виконаних підрядних робіт, без урахування вартості устаткування, установленого на об’єкті. Суди ж переважно підтримують вимоги держархбудінспекцій про стягнення штрафів, розрахованих виходячи з вартості будівництва, яка визначається відповідно до Порядку, затвердженого наказом Держкомбуду від 27.08.2000 р. № 174 (див., наприклад, рішення Господарського суду м. Києва від 17.08.2009 р. у справі № 17/80).5. Нагадаємо також, що штраф за виконання будівельних робіт без дозволу на їх здійснення є адміністративно-господарською санкцією, а тому не може бути застосований після закінчення шести місяців із дня виявлення порушення, яким вважається день складання держархбудінспекцією протоколу, в якому зафіксоване таке порушення.
6. І ще один момент: дозвіл на виконання будівельних робіт не слід плутати з
дозволами на проведення будівельних робіт, що порушують благоустрій, на необхідності отримання яких іноді наполягають місцеві ради. За відсутність цього документа штраф, передбачений Законом № 208, застосувати не можна. До того ж, Мінрегіонбуд робить висновок про неправомірність висування вимог до суб’єктів господарювання щодо отримання зазначених дозволів (див. лист Мінрегіонбуду від 08.07.2009 р. № 22/9-4131).7. На практиці досить часто органи прокуратури відсутність дозвільних документів на будівництво розглядають як підставу для висування вимог про знесення самовільно побудованих об’єктів (ст. 376 Цивільного кодексу України). Суди у задоволенні таких вимог відмовляють, указуючи на те, що тільки відсутності дозволу на виконання будівельних робіт недостатньо, щоб вимагати знесення побудованого об’єкта. Такий захід відповідальності розглядається як крайній і застосовується лише у випадках, коли усунути допущені порушення будівельних норм неможливо (див. постанову ВГСУ від 31.03.2009 р. № 2-1/8388-2008).
Олена Уварова
