Налоговая нагрузка: доходчиво о ее назначении, последствиях несоблюдения и способах защиты

Налоговая нагрузка: доходчиво о ее назначении, последствиях несоблюдения и способах защиты

В последнее время особенно часто приходится слышать о создании партнерских отношений между государством и бизнесом, включая формирование благоприятного налогового климата и превращение ГНСУ из фискальной в полноценную сервисную службу. Не спорим, столь благая цель заслуживает надлежащего освещения, тем более что для ее достижения уже кое-что сделано. Однако вместе с этим в отечественной правоприменительной практике продолжают существовать явления, способные свести подобные начинания на нет. В налоговой среде в их числе находится показатель налоговой нагрузки (налоговой отдачи, налогового давления). Связано это в основном с тем, что нередко контролеры незаконно расширяют сферу применения данного показателя и используют его с целью вынуждения плательщиков к уплате дополнительных сумм налоговых обязательств. В данной статье мы рассмотрим нормативно-правовую природу этого показателя, способы его применения налоговиками, а также возможные варианты защиты от таких действий.

Виталий СМЕРДОВ, экономист-аналитик Издательского дома «Фактор»

ХКУ — Хозяйственный кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 436-IV.

НКУ — Налоговый кодекс Украины от 02.12.2010 г. № 2755-VI.

Закон об информации — Закон Украины «Об информации» от 02.10.92 г. № 2657-XII.

Перечень № 1238 — Перечень достаточных оснований, предоставляющих налоговым органам право на проведение документальной внеплановой выездной проверки плательщика налога на добавленную стоимость для определения достоверности начисления бюджетного возмещения такого налога, утвержденный постановлением Кабмина от 27.12.2010 г. № 1238.

Порядок № 1178 — Порядок определения соответствия плательщика налога критериям, которые дают право на получение автоматического бюджетного возмещения налога на добавленную стоимость, утвержденный приказом Минфина от 21.09.2011 г. № 1178.

Методрекомендации № 190 — Методические рекомендации по составлению плана-графика проведения документальных плановых проверок субъектов хозяйствования, утвержденные приказом ГНАУ от 01.04.2011 г. № 190.

Прежде всего, условимся: на практике чаще всего используется показатель налоговой отдачи по налогу на прибыль, поэтому далее, употребляя понятие «налоговая отдача», мы будем ограничивать его объем лишь налогом на прибыль.

Нормативно-правовые акты нередко ссылаются на данное понятие. Несмотря на это, его определения они не дают, в отличие от формулы расчета*:

* Формула расчета налоговой отдачи представлена в Методрекомендациях № 190, однако в части налога на прибыль она уже безнадежно устарела. В связи с этим в качестве основы для определения данного показателя целесообразно использовать формулу расчета коэффициента налога на прибыль, представленную в Порядке № 1178 (см. «Налоги и бухгалтерский учет», 2011, № 89, с. 6).

Как видим, в соответствии с представленной формулой налоговая отдача может расцениваться как удельный вес начисленного налога в общей сумме доходов — проще говоря, она отражает сколько налога (в нашем случае — налога на прибыль) приходится на каждую единицу дохода. Причем заметьте: именно дохода, а не прибыли, включая в том числе и его льготируемые виды (о перечне доходов, включаемых в состав стр. 01 декларации, см. в газете «Налоги и бухгалтерский учет», 2012, № 28, с. 16). Другими словами, если брать декларацию по налогу на прибыль за первый квартал, то в числителе должен стоять показатель стр. 14, а в знаменателе — стр. 01 декларации.

Важно учитывать, что этот показатель должен рассчитываться отдельно за каждый квартал, а не нарастающим итогом за полугодие (три квартала, год). Это следует из п. 3.6 Порядка № 1178, где сказано, что для формирования критерия (налоговой отдачи) используются данные налоговой отчетности по налогу на прибыль; расчет производится отдельно по каждому кварталу.

Кроме того, если показатели декларации уточнялись, то это также надо учитывать в формуле.

Например. Предприятие, которое занимается изготовлением металлических дверей, и первом, и во втором квартале 2012 года сработало с прибылью. При этом за второй квартал 2012 года доход составил 600 тыс. грн. (строка 01 декларации за полугодие — строка 01 декларации за I квартал), а расходы — 550 тыс. грн. (строка 04 декларации за полугодие — строка 04 декларации за I квартал), сумма начисленного налога на прибыль за второй квартал 2012 года — 10 тыс. 500 грн. (строка 16 декларации за полугодие). На основании этих данных несложно подсчитать, что фактическая налоговая отдача за указанный отчетный период соответствует 0,0175.

Для чего же служит этот показатель? Условно его функции можно разделить на предусмотренные законодательством и незаконно реализуемые на практике. В этом разделе мы рассмотрим лишь первую составляющую, в то время как практика применения данного показателя будет представлена в следующем разделе. Так, законодательством для налоговой отдачи предусмотрено несколько основных сфер применения.

1. Первой и главной среди них является составление плана-графика плановых документальных проверок. Напоминаем, что документальная плановая проверка должна обязательно предусматриваться в соответствующем плане-графике, формируемом и утверждаемом органами ГНС (ст. 77 НКУ). Периодичность включения плательщиков в такой график зависит от степени риска их деятельности (высокая — не чаще одного раза в календарный год, средняя — не чаще одного раза в два календарных года, незначительная — не чаще одного раза в три календарных года). Порядок отнесения плательщиков к той или иной группе риска в целях формирования плана-графика установлен Методрекомендациями № 190. При этом в числе критериев, возводящих плательщиков в группу с высокой степенью риска, п. 4.2 данного документа называет несоответствие их налоговой отдачи среднему показателю по отрасли (информация о нем в разрезе кодов КВЭД периодически публикуется на сайте ГНСУ: www.sts.gov.ua).

Например. По состоянию на II квартал для деятельности по изготовлению металлических дверей и окон (код 25.12 КВЭД-2010) средний показатель налоговой отдачи составляет 0,0107432 (по информации с сайта www.sts.gov.ua). В связи с этим, вспомнив предыдущий пример и сопоставив рассчитанный в нем показатель налоговой отдачи (0,0175) с представленным выше среднеотраслевым, можем заключить, что по данному критерию рассматриваемое предприятие не относится к высокорисковым.

В то же время, должны заметить, оценка риска деятельности по налоговой отдаче далека от объективности. Как минимум, об этом свидетельствуют следующие факты. Во-первых, нарастающий характер учета по налогу на прибыль, при котором показатели предыдущих отчетных периодов напрямую влияют на последующие в пределах года, тем самым искажая их. Во-вторых, в соответствии с данным критерием все без исключения предприятия должны быть прибыльными. В свою очередь, тот факт, что многие плательщики, особенно в последнее время, работают с минимальной рентабельностью или, и того больше, в убыток, он не учитывает, в связи с чем такие лица попадают в категорию рисковых. В-третьих, как уже отмечалось, в перечень доходов согласно данному критерию попадают и доходы, освобожденные от налогообложения. При этом, если удельный вес таких освобожденных доходов в общей их сумме достаточно высок, то у плательщика также появляется шанс попасть в категорию рисковых.

2. Вторая область применения показателя налоговой отдачи заключается в определении права плательщика НДС на получение автоматического бюджетного возмещения. В частности, среди альтернативных условий, которым должен одновременно соответствовать кандидат на получение автоматического бюджетного возмещения, абз. «в» п.п. 200.19.6 НКУ называет превышение налоговой отдачи по налогу на прибыль над средним показателем по отрасли в каждом из последних четырех отчетных налоговых периодов (кварталов). О правилах определения условий для получения права на автоматическое бюджетное возмещение см. в Порядке № 1178 (см. «Налоги и бухгалтерский учет», 2011, № 89, с. 6).

3. Данный показатель учитывается и в основаниях для проведения документальной внеплановой выездной проверки по определению достоверности отражения бюджетного возмещения. Как известно, в тридцатидневный период после истечения предельного срока для подачи деклараций по НДС налоговики проводят их камеральную проверку. В процессе ее осуществления контролеры производят в том числе сопоставление заявленных в декларациях данных с исчисленным по требованиям Перечня № 1238 критериями на предмет наличия достаточных оснований для проведения документальной выездной внеплановой проверки. Причем одним из таких оснований п.п. 3 п. 5 Перечня № 1238 называет несоответствие уровня налоговой нагрузки по налогу на прибыль среднему показателю по отрасли в каждом из четырех последних отчетных налоговых периодов — кварталов (при условии одновременного несоблюдения прочих условий из п. 5 Перечня № 1238).

4. В том числе налоговая нагрузка применяется в процессе распределения плательщиков по категориям внимания в соответствии с Методическими рекомендациями относительно порядка распределения плательщиков налогов по категориям внимания, утвержденными приказом ГНАУ от 30.06.2006 г. № 373. В частности, в п.п. 2.1.2 этого документа рассматриваемый показатель назван среди факторов, влияющих на включение плательщика в ту или иную категорию внимания: добросовестные налогоплательщики (категория 1), умеренного риска (категория 2) и высокого риска (категория 3). Разница между налогоплательщиками той или иной категории заключается в содержании действий по их сопровождению: например, в части категории 1 основное внимание уделяется проведению массово-разъяснительной работы, в то время как для плательщиков категории 3 предусматривается осуществление в том числе постоянного мониторинга их деятельности.

5. Кроме того, судя по положениям появившихся относительно недавно Методических рекомендаций относительно алгоритма определения обычной цены продукции (товаров) при осуществлении внешнеэкономических операций, доведенных письмом ГНСУ от 24.07.2012 г. № 20001/7/15-1217 (см. «Налоги и бухгалтерский учет», 2012, № 77, с. 7), налоговики собираются учитывать данный показатель и при отборе плательщиков с целью проверки обоснованности установления ими соответствующего размера обычных цен. Вместе с тем, его значение является далеко не единственным критерием, влияющим на степень внимания контролеров.

Выше был представлен перечень предусмотренных законодательством (в том числе приказами/письмами ГНСУ) основных направлений использования контролерами налоговой нагрузки. При этом данная информация позволяет сделать один важный вывод: с точки зрения законодательства несоответствие фактической налоговой нагрузки ее среднему отраслевому показателю к непосредственным налоговым последствиям не приводит. Максимум, что может грозить при несоблюдении этого критерия, — повышенное внимание со стороны налоговиков, что, однако, не позволяет им лишь на этом основании доначислять налоговые обязательства, не признавать бюджетное возмещение, проводить внеплановые проверки и т. п. Причем в части бюджетного возмещения правоту представленного вывода подтверждают и судебные органы (см. определение Харьковского апелляционного административного суда от 31.05.2011 г. по делу № 2а-6308/10/1670).

Вот мы и подошли к самому интересному. Ни для кого не секрет, что налоговики имеют собственный, уже традиционный, взгляд на роль показателя налоговой отдачи. В частности, по их мнению (разумеется, негласному), средний по отрасли показатель налоговой отдачи является минимумом, обязательным для начисления и уплаты налогов (сборов). И если фактическая налоговая отдача не дотягивает до такого среднеотраслевого значения, то чаще всего контролеры пытаются теми или иными способами повлиять на плательщиков, чтобы те внесли в налоговую отчетность корректировки и осуществили доплату налога. Способы такого влияния ограничиваются лишь фантазией проверяющих, а потому перечислять все их бессмысленно. Вместо этого уделим внимание наиболее распространенным из них, а также возможным способам защиты.

Непринятие декларации. Данная проблема стара как мир. Официально ГНСУ, как в «докодексный» период (см. письмо от 22.08.2007 г. № 10306/5/15-0215), так и в настоящее время (см. Единую базу налоговых знаний, раздел 030.01) настаивает на искоренении практики незаконного отказа в приеме деклараций, если включенные в них показатели свидетельствуют о недостаточном уровне налоговой нагрузки.

В то же время объективная реальность свидетельствует о том, что подобные инициативы так и остаются пустыми обещаниями, в то время как на деле отказы в приеме «несоответствующих» деклараций встречаются повсеместно. Кроме того, судя по имеющейся информации, нередко такие декларации принимаются, но в дальнейшем по тем или иным причинам признаются недействительными (в том числе с присвоением им статуса «К сведению»*). При этом, если вовремя не принять соответствующие защитные меры, то результатом может стать:

1) наложение штрафа согласно п. 120.1 НКУ — в размере 170 грн., а при повторном наложении этого штрафа в течение года — 1020 грн.;

2) проведение документальной внеплановой проверки на основании п.п. 78.1.2 НКУ с начислением налоговых обязательств и штрафа согласно п. 123.1 НКУ.

* Хотя в идеале предоставление декларации подобного статуса законодательством не предусмотрено, что в том числе подтверждают и правоохранительные органы (см. письмо Генеральной прокуратуры Украины от 16.05.2011 г. № 07/2/1-194 вих-11).

Защититься от подобных действий можно следующим образом.

1. Устный отказ в приеме декларации**. Как известно, прием налоговой декларации является обязанностью налоговых органов, причем в процессе такого приема налоговики вправе проверять лишь наличие и правильность заполнения всех обязательных реквизитов, перечисленных в пп. 48.3 — 48.4 НКУ (остальные показатели декларации на данном этапе проверке не подлежат). При этом инспектор не вправе выставлять каких-либо условий для такого приема, в том числе об увеличении налоговой нагрузки***, что подтверждает и ГНСУ (см. Единую базу налоговых знаний, раздел 030.01). Более того, в идеале декларация должна быть принята даже в том случае, если в ней обнаружены нарушения в заполнении обязательных реквизитов, с дальнейшим направлением плательщику письменного уведомления с мотивированным отказом в ее приеме.

*** В том числе, если подобные требования предусмотрены приказами ГНСУ. В качестве примера можно вспомнить нашумевшую в свое время операцию «Бюджет» (она была введена в действие приказом ГНАУ от 09.04.2010 г. № 236), во исполнение которой налоговики иногда отказывались признавать декларации у рисковых, по их мнению, налогоплательщиков. В то же время суды в данном вопросе заняли сторону налогоплательщиков (см. определение Севастопольского апелляционного административного суда от 21.09.2011 г. по делу № 2а-8222/10/14/0170).

Таким образом, если инспектор отказывается принять декларацию, то в качестве побуждения к выполнению им своих обязанностей можно изложить ему представленные выше аргументы****. К сожалению, на деле подобный вариант малоэффективен, поэтому наиболее оптимальным выходом из сложившейся ситуации является предоставление декларации дистанционно (главным преимуществом подобного подхода является наличие документального подтверждения предоставления декларации и, как правило, отказа в ее приеме):

1) по почте — в таком случае декларация должна быть направлена не позднее чем за 10 дней до истечения предельного срока для ее предоставления (в то же время, если этот срок будет нарушен, но декларация поступит до истечения предельного срока для ее предоставления, то штрафы за несвоевременную подачу отчетности не применяются, о чем см. Единую базу налоговых знаний, раздел 020.02), с соблюдением норм Порядка оформления почтовых отправлений с вложением материалов отчетности, расчетных документов и деклараций, утвержденного постановлением Кабмина от 28.07.97 г. № 799;

2) в электронной форме — при наличии ЭЦП, необходимого специализированного программного обеспечения и договора с налоговой о признании электронных документов (см. его примерную форму в приложении 1 к Инструкции по подготовке и предоставлению налоговых документов в электронном виде средствами телекоммуникационной связи, утвержденной приказом ГНАУ от 10.04.2008 г. № 233).

Кроме того, считаем допустимым предоставление декларации с привлечением курьера или курьерской службы. Напоминаем, что, на наш взгляд, препятствий для подобных действий нет (см. письмо ГНАУ от 20.09.2011 г. № 1067/6/10-1015/3695 // «Налоги и бухгалтерский учет», 2011, № 89, с. 15), однако налоговики традиционно выступают против. О возможных способах разрешения проблемы с непринятием деклараций также см. «Налоги и бухгалтерский учет», 2010, № 88, с. 14.

Подводя итог данной проблеме, хотелось бы также отметить о таком способе защиты своих прав, как видеофиксация неправомерного отказа в приеме декларации. Несмотря на то что при общении с правоохранительными органами, в частности с ГАИ, видеофиксация стала уже обыденной, в сфере налогообложения она применяется довольно редко. Основной вопрос, возникающий в этой связи: законно ли это? Для ответа на него вспомним ст. 34 Конституции Украины, в которой в том числе прописано право каждого собирать информацию любыми способами (кроме случаев, установленных законом). В то же время ст. 20 Закона об информации делит всю информацию на две категории: с открытым доступом и с ограниченным. К последней относится конфиденциальная, секретная и служебная информация, содержание которой раскрыто в Законе Украины «О доступе к публичной информации» от 13.01.2011 г. № 2939-VI. При этом можем с уверенностью заключить, что информация, полученная путем видеофиксации действий налоговиков по приему деклараций, не является конфиденциальной или служебной. В то же время с секретной информацией все несколько сложнее. Так, п. 4 ст. 8 Закона Украины «О государственной тайне» от 21.01.94 г. № 3855-XII называет в ее числе информацию об организации и порядке осуществления охраны административных и прочих государственных объектов. В свою очередь, очевидно, что в процессе видеофиксации действий налоговиков в объектив попадает и часть инспекции как охраняемого государственного объекта, а потому, при должном желании, такую информацию можно признать секретной. В связи с этим до появления соответствующих разъяснений осуществлять видеосъемку в пределах инспекций не рекомендуем.

2. Письменное непринятие декларации. Нередко в ответ на предоставление деклараций, заполненных в соответствии с требованиями законодательства, плательщики получают уведомления об их непризнании*. В этой ситуации единственным вариантом защиты является обжалование решения налоговиков в административном или судебном порядке. Подробно эти вопросы рассматривались в тематическом номере «Налоги и бухгалтерский учет», 2011, № 44, в то время как здесь мы выделим лишь несколько тезисов. Так, обжаловать действия налоговиков можно уже на этапе получения от них уведомления о непризнании декларации (п.п. 49.12.2 НКУ). При этом в части судебного обжалования такую возможность подтверждает и непосредственно ВАСУ, который в информационном письме от 15.06.2012 г. № 1503/12/13-12 признал, что рассматриваемое уведомление является актом индивидуального действия. Кроме того, что важно: в названном письме ВАСУ указал, что суд должен открывать производство по делу даже в том случае, если исковые требования сформулированы неточно, но из них следует, что предмет иска связан с неправомерным отказом в приеме декларации.

Письменные запросы налоговиков. Как известно, п. 73.3 НКУ наделяет налоговиков правом обращаться к плательщикам с письменными запросами** о предоставлении определенной информации. Причем, как свидетельствует практика, нередко предметом таких запросов является обоснование уровня низкой налоговой отдачи. Как же действовать при получении подобного запроса?

* Причем, по мнению ГНСУ, такое уведомление может быть направлено плательщику в том числе и после получения им квитанции № 2 (см. Единую базу налоговых знаний, раздел 020.03). Надеемся, что налоговики имели в виду ситуацию, когда вторая квитанция содержала информацию о непринятии декларации. В противном случае действия контролеров следует считать незаконными, о чем также см. «Налоги и бухгалтерский учет», 2010, № 88, с. 33.

** Стоит отметить: хотя в НКУ об этом прямо не сказано, но налоговики могут подать запрос не только лично или по почте, но и через Интернет с соблюдением условия об ЭЦП (п. 9 Порядка периодического предоставления информации органам государственной налоговой службы и получения информации указанными органами по письменному запросу, утвержденного постановлением Кабмина от 27.12.2010 г. № 1245 // «Налоги и бухгалтерский учет», 2011, № 22, с. 41).

Среди специалистов в области права можно встретить мнение о том, что выявление низкой налоговой отдачи не является достаточным основанием для направления запроса, в связи с чем они рекомендуют отвечать налоговикам отказом в предоставлении затребованной ими информации. Мы, в свою очередь, поступать подобным образом категорически не рекомендуем и вот почему. Не спорим: состав и основания для направления налоговыми органами запросов действительно ограничены НКУ. В то же время в числе оснований для отсылки запроса п. 73.3 НКУ называет выявление фактов, свидетельствующих о нарушении налогового законодательства. Несложно заметить, что данное основание сформулировано таким образом, что под него при желании можно подвести практически любое событие, имеющее налоговое значение*. Причем мы считаем, что к таким событиям может быть отнесен и факт обнаружения пониженной налоговой отдачи в сравнении с ее среднеотраслевым показателем. Более того, есть вероятность, что аналогичного мнения будут придерживаться и суды (см. постановление Тернопольского окружного административного суда от 13.02.2012 г. по делу № 2-а/1970/176/12).

* В том числе налоговики относят к таким событиям и расхождения между данными Единого реестра налоговых накладных и Реестра выданных и полученных налоговых накладных, о чем см. в Обобщающей налоговой консультации по отдельным вопросам отражения в налоговом учете по налогу на добавленную стоимость отчетного периода налоговых накладных, выписанных в предыдущих периодах, и формирования на их основании налогового кредита, утвержденной приказом ГНСУ от 16.02.2012 г. № 127 (см. «Налоги и бухгалтерский учет», 2012, № 17, с. 9).

В связи с этим, если запрос от контролеров все-таки поступил, рекомендуем плательщику осуществить следующие действия.

Во-первых, проверить факт составления запроса на специальном бланке ГНС, а также наличия в нем (п. 73.3 НКУ):

1) подписи руководителя органа ГНС или его заместителя;

2) перечня запрашиваемой информации и, при необходимости, подтверждающих ее документов;

3) основания для направления запроса со ссылкой на соответствующую норму НКУ.

При этом не стоит недооценивать значение этих действий. Дело в том, что если запрос не будет соответствовать хотя бы одному из названных условий, у плательщика формально появится право на него не отвечать (п. 73.3 НКУ), хотя точнее — ответить все-таки придется, но мотивированным отказом о предоставлении соответствующей информации. В то же время прибегать к подобным мероприятиям советуем лишь самым принципиальным или же в крайних случаях (например, если налоговики не указали перечень запрашиваемой информации), поскольку, как минимум, в этой ситуации появляется опасность проведения документальной внеплановой проверки на основании п.п. 78.1.1 НКУ (ведь не исключено, что налоговики не согласятся с изложенными в ответе доводами). Кроме того, даже если контролеры признают ошибочность ранее направленного запроса, то за ним последует новый запрос и на него все равно придется ответить.

Во-вторых, относительно ответа налоговикам. На него дается 10 рабочих дней со дня получения запроса. При составлении ответа в нем необходимо обязательно указать:

1) номер и дату запроса налоговиков;

2) запрашиваемую информацию с приложением необходимых документов.

Форма ответа при этом не установлена, в связи с чем предоставить его можно лично, по почте или через Интернет (при соблюдении условия об ЭЦП) — вне зависимости от того, в какой форме был получен запрос.

Если плательщик не уложится в отведенный срок, то у налоговиков появятся основания для проведения документальной внеплановой проверки (п.п. 78.1.1 НКУ). В то же время никакой другой ответственности за это не предусмотрено.

Устные запросы/требования налоговиков. На практике не менее редко встречаются устные просьбы/требования налоговиков явиться в инспекцию для обсуждения причин низкой налоговой отдачи, внести изменения в налоговую отчетность, добровольно доплатить недостающую сумму налога и т. п. Разумеется, подобные действия незаконны и сродни вымогательству, поэтому каждый волен осуществлять их по своему усмотрению с учетом взаимоотношений с местными налоговиками.