 | ответственность |  |
О сроках наложения административного взыскания
Письмо Министерства доходов и сборов Украины от 13.05.2013 г. № 1101/Н/99-99-15-04-01-14
Министерство доходов и сборов Украины во исполнение поручения Администрации Президента Украины от 21.03.2013 г. № 22/033148-26 рассмотрело <…> обращение <…> и в пределах компетенции сообщает.
Статьей 38 Кодекса Украины об административных правонарушениях установлено, что административное взыскание может быть наложено не позднее чем через два месяца со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — два* месяца со дня его выявления.
* Уточним: в ст. 38 КоАП говорится «не позднее чем через два». — Примеч. ред.
В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Украины от 24 июня 1988 года № 6 «О практике рассмотрения судами жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях» постановлено, что при проверке соблюдения органом (должностным лицом) установленного статьей 38 КоАП Украины двухмесячного срока применения административного взыскания судам следует иметь в виду, что при длящихся правонарушениях (самоуправное занятие жилого помещения — статья 151 КоАП Украины, нарушение или невыполнение установленных правил пожарной безопасности — статья 175, неисполнение обязанностей по воспитанию и обучению детей — статья 184 и др.) указанный срок исчисляется со дня выявления правонарушения.
В теории административного права различают продолжаемые и длящиеся административные правонарушения следующим образом.
Так, продолжаемым административным проступком называют ряд идентичных проступков, которые совершаются неоднократно с одинаковой целью, формой вины, теми же субъектами, средствами действия и которые составляют в совокупности единое правонарушение (например, мелкое хищение государственного или коллективного имущества).
Однако длящимися административными проступками являются проступки, связанные с длительным, непрерывным неисполнением обязанностей, предусмотренных правовой нормой (например, проживание без паспорта, самовольное строительство домов или сооружений и т. п.), прекращающиеся либо исполнением регламентированных обязанностей, либо привлечением виновного в неисполнении лица к ответственности. Очень часто эти правонарушения являются последствиями противоправного бездействия.
То есть длящиеся правонарушения характеризуются тем, что лицо, совершившее какие-либо определенные действия или бездействие, находится далее в состоянии непрерывного продолжения этих действий (бездействия). Эти действия непрерывно нарушают закон в течение какого-либо времени. Иногда такое состояние продолжается значительное время и все время виновный непрерывно совершает правонарушение в виде неисполнения возложенных на него обязанностей.
Таким образом, длящиеся правонарушения прекращаются, если факт этих правонарушений выявлен компетентным органом при проведении проверок (например, в случае выявления следующих проступков: отсутствия учета доходов и расходов, для которых установлена обязательная форма учета (учета результатов предпринимательской деятельности в соответствии с требованиями действующего законодательства), бухгалтерского учета объектов налогообложения, ведения его с нарушением национальных положений (стандартов) бухгалтерского учета, других правонарушений, связанных с начислением налогов, и установить которые можно только в ходе документальной проверки на основании первичных документов). Взыскание за такие административные правонарушения может быть наложено в срок не позднее чем через два месяца со дня его выявления (с даты составления и подписания акта проверки).
К административным правонарушениям, имеющим разовый характер, относятся следующие проступки: несвоевременное предоставление деклараций, расчетов, аудиторских заключений, платежных поручений на внесение платежей в бюджеты и государственные целевые фонды и т. п. День совершения правонарушения — это, например, нарушение предельного дня предоставления декларации о доходах в налоговый орган, нарушение предельного срока предоставления платежных документов в учреждения банков, относительно уплаты налогов, сборов и т. п.
Взыскание за такие административные правонарушения может быть наложено в срок не позднее чем через два месяца со дня совершения правонарушения. При решении вопроса об отнесении административного правонарушения к категории длящегося правонарушения или правонарушения, носящего разовый характер, необходимо учитывать суть нарушения.
Заместитель Министра А. Игнатов
| коментарий редакции |  |
Нарушения бывают разовыми и длящимися: как это влияет на наложение админсанкций?
Проверки налоговиков редко обходятся без наложения санкций. В их числе не только финансовые, но и, как правило, административные согласно Кодексу Украины об административных правонарушениях (далее — КУоАП). Последние, напомним, налагаются на должностных и прочих лиц, а также предпринимателей. Перечень таких нарушений, условия и порядок их применения прописаны в КУоАП.
Одним из главных условий для наложения подобных санкций является срок, минувший с момента совершения/выявления нарушения. Он определен ст. 38 КУоАП, причем в зависимости от вида нарушения он составляет:
1) для длящихся — 2 месяца (3 месяца, если дело рассматривает суд*) с даты выявления правонарушения;
2) для всех остальных (разовых) — 2 месяца (3 месяца, если дело рассматривает суд) с даты совершения правонарушения.
* Перечень нарушений, рассматриваемых судами, см. в ст. 221 КУоАП.
К сожалению, КУоАП не содержит положений, позволяющих разграничить указанные нарушения. Более того, он вообще не производит подобную классификацию. Законодательство также не отвечает на данный вопрос (см. Единую базу налоговых знаний, раздел 137.03). В связи с этим понять, какое нарушение является длящимся, а какое разовым, не так-то просто. Благо, на помощь в свое время пришел Минюст, раскрыв в письме от 01.12.2003 г. № 22-34-1465 соответствующие критерии. Именно их дословно процитировали налоговики. Подробно данные критерии изложены в тексте письма, поэтому здесь мы укажем лишь на основные отличия указанных нарушений.
Длящиеся правонарушения. К ним, как правило, причисляют факты противоправного бездействия. Это проступки, которые характеризуются длительным, непрерывным неисполнением каких-либо обязанностей. В качестве примера таких нарушений налоговики приводят: отсутствие учета доходов и расходов (учета результатов предпринимательской деятельности), бухгалтерского учета объектов налогообложения, ведение его с нарушениями. При этом мы бы также добавили к ним и отсутствие налогового учета, отсутствие РРО при обязательности его применения, деятельность без приобретения патента или без размещения патента (его копии) в доступном месте, невыплату заработной платы и т. п.
Длящиеся правонарушения следует отличать от продолжаемых. К последним относится ряд идентичных проступков (нарушений), которые совершаются неоднократно с одинаковой целью, формой вины, теми же субъектами, средствами действия. В совокупности они составляют единое правонарушение. Его примером может быть нераспечатка в течение определенного промежутка времени Z-отчетов по РРО и/или их неподклеивание в КУРО. Несмотря на то, что в данном случае по факту имеет место несколько нарушений, все они в совокупности должны квалифицироваться как одно правонарушение (см. постановление ВСУ от 04.06.2013 г. по делу № 21-155а13).
Разовые правонарушения. К ним относятся все остальные нарушения, которые исчерпываются в момент их совершения. В их числе контролеры, в частности, назвали: несвоевременное предоставление деклараций*, расчетов, аудиторских заключений, платежных поручений на перечисление платежей в бюджет. Такой подход не нов. К сожалению, он ошибочен. Исходя из названных Минюстом критериев, если лицо должно выполнить определенную обязанность, однако не выполняет ее, такое нарушение должно считаться длящимся. С учетом этого мы убеждены, что несвоевременное предоставление декларации или неуплату налогов следует квалифицировать как длящееся, а не разовое нарушение (см. «Налоги и бухгалтерский учет», 2012, № 86, с. 24).
С другой стороны, подход налоговиков лишь на руку плательщикам. Ведь в таком случае максимальный срок для наложения санкции будет исчисляться не с момента выявления нарушения (составления акта проверки), а с даты его совершения. Таковой же в части указанных нарушений будет предельная дата для подачи декларации или уплаты налогов. При таком подходе шансов для избежания админсанкций намного больше.
Универсального рецепта по отнесению нарушений к разовым/длящимся не предоставили ни Миндоходов, ни в свое время Минюст. Однако без участия законодателя это и вряд ли возможно. В то же время изложенные выше положения все равно помогут вам с их корректной классификацией. Главное при этом — помнить, что с данной целью следует учитывать суть каждого нарушения. На это, к слову, обратили внимание и налоговики.
Виталий Смердов
