Проверки инспекций по труду: новый Порядок — прежние полномочия

КЗоТ — Кодекс законов о труде Украины от 10.12.71 г.

КоАП — Кодекс Украины об административных правонарушениях от 07.12.84 г. № 8073-X.

Закон № 877 — Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 05.04.2007 г. № 877-V.

Порядок № 390 — Порядок проведения проверок должностными лицами Государственной инспекции Украины по вопросам труда и ее территориальными органами, утвержденный приказом Минсоцполитики от 02.07.2012 г. № 390.

Общие основания осуществления контроля за соблюдением трудового законодательства установлены КЗоТ, в котором указывается, что надзор за соблюдением законодательства о труде осуществляют специально уполномоченные на это органы и инспекции, которые не зависят в своей деятельности от собственника или уполномоченного им органа.

Функции специально уполномоченного органа по контролю за соблюдением законодательства о труде (кроме вопросов охраны труда) на предприятиях, в учреждениях и организациях всех форм собственности и у физических лиц, которые используют наемный труд, выполняют Государственная инспекция по вопросам труда (Гоструда), положение о которой утверждено Указом Президента Украины от 06.04.2011 г. № 386/2011, и территориальные инспекции труда, перечень которых утвержден постановлением Кабмина от 17.08.2011 г. № 879.

Долгое время инспекторы руководствовались в своей деятельности Порядком проведения проверки состояния соблюдения законодательства о труде и общеобязательном государственном социальном страховании, которая проводится должностными лицами Государственного департамента надзора за соблюдением законодательства о труде и его территориальных органов, утвержденным приказом Минтруда от 21.03.2003 г. № 72. И вот ему на смену пришел Порядок № 390 (см. с. 4 этого номера газеты), вступивший в силу 17.08.2012 г. Остановимся на основных моментах, о которых следует знать хозяйствующим субъектам в случае визита инспекторов по вопросам труда.

Проверки соблюдения законодательства о труде имеют привычное для субъектов хозяйствования деление на плановые и внеплановые. Самим Порядком № 390 предусмотрено, что проводиться они могут как по месту ведения деятельности субъектом хозяйствования (выездные проверки), так и по месту расположения самого контролирующего органа (невыездные проверки).

Что касается выездных проверок, то их проведение не ограничено тем помещением, которое указано в качестве адреса госрегистрации субъекта хозяйствования. Цель инспектора по вопросам труда — в первую очередь, проверить рабочие места, а потому совершить свой визит инспекция может как в любое производственное, служебное либо административное помещение работодателя, так и на те рабочие места, которые расположены вне указанных помещений (к примеру, если свои трудовые функции работник выполняет за лотком на рынке либо осуществляет выездную торговлю).

В части невыездных проверок следует обратить внимание на тот факт, что Закон № 877, положения которого являются обязательными для инспекций по вопросам труда, требует, чтобы плановые и внеплановые проверки осуществлялись в присутствии руководителя либо его заместителя, другого уполномоченного лица субъекта хозяйствования (ч. 11 ст. 4 Закона № 877). Реализовать данное требование инспекторы по труду в рамках действующего законодательства вряд ли смогут: за ними не закреплено полномочие вызывать руководителя предприятия либо заменяющее его лицо в помещение надзорного органа с целью проведения невыездной проверки. Поэтому, говоря о проводимых ими контрольных мероприятиях, речь в первую очередь следует вести о выездных проверках.

Обратим внимание, что Законом Украины «Об особенностях осуществления государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности в отношении физических лиц — предпринимателей и юридических лиц, которые применяют упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности» от 23.02.2012 г. № 4448-VI введен запрет на проведение плановых и внеплановых проверок, ревизий, осмотров и других мероприятий госнадзора в отношении таких групп субъектов хозяйствования:

1) физических лиц — предпринимателей, не являющихся плательщиками НДС. Важно обратить внимание, что несмотря на недостаточную четкость законодательных предписаний, они все же позволяют сделать вывод, что предусмотренные указанным Законом ограничения на проведение проверок распространяются как на физлиц-единоналожников, так и на предпринимателей, работающих на общей системе налогообложения;

2) юридических лиц, уплачивающих единый налог по ставке 5 % либо 10 % (поскольку речь идет о юрлицах, применяющих упрощенную систему налогообложения, предусматривающую включение НДС в состав единого налога).

Данное ограничение распространяется в том числе на проверки соблюдения законодательства о труде. При этом необходимо учесть следующее: указанные выше субъекты хозяйствования освобождаются от проведения в отношении них контрольных мероприятий только при условии, что их деятельность не отнесена к высокой степени риска.

В отношении тех субъектов хозяйствования, на которых указанное выше ограничение в части проведения проверок не распространяется:

плановые проверки осуществляются согласно графикам проведения проверок в соответствии с годовыми либо квартальными планами, которые должны утверждаться до 1 декабря года, предшествующего плановому, либо до 25-го числа последнего месяца квартала, предшествующего плановому;

внеплановые — при наличии любого из предусмотренных Законом № 877 оснований для их проведения.

Периодичность плановых проверок зависит от того, к какой категории степени риска отнесен субъект хозяйствования. Критерии, по которым оценивается степень риска от осуществления хозяйственной деятельности субъектами хозяйствования в части соблюдения требований законодательства о труде и определяется периодичность осуществления плановых мероприятий государственного надзора (контроля), утверждены постановлением Кабмина от 17.11.2010 г. № 1059 (с учетом изменений, внесенных постановлением Кабмина от 10.10.2012 г. № 937 // см. «ОТ», 2012, № 20, с. 4).

Указанный документ, как это и предусмотрено Законом № 877, предусматривает распределение субъектов хозяйствования на три категории с установлением такой периодичности плановых проверок соблюдения законодательства о труде:

— с высокой степенью риска — не чаще одного раза в год;

— со средней степенью риска — не чаще одного раза в два года;

— с незначительной степенью риска — не чаще одного раза в пять лет.

Контролирующий орган не обязан отдельно официально уведомлять каждого субъекта хозяйствования, контроль за деятельностью которого он осуществляет, о том, какую степень риска имеет деятельность такого субъекта; субъекты хозяйствования имеют возможность ориентироваться на утвержденные критерии и самостоятельно делать выводы о том, к какой категории они могут быть отнесены. Если в ходе судебного разбирательства возникает спор о том, к какой категории по степени риска должен быть отнесен субъект хозяйствования, контролирующий орган обязан предоставить доказательства, на основании которых им был сделан вывод о той или иной степени риска субъекта хозяйствования; если он такие доказательства не предоставляет, суд может признать проведение проверки неправомерным.

Иначе говоря, субъектам хозяйствования необходимо самостоятельно следить за тем, чтобы не нарушалась периодичность проверок, установленная в зависимости от того, к какой степени риска они отнесены. Так, например, если субъект хозяйствования отнесен к субъектам со средней степенью риска и последняя плановая проверка соблюдения им законодательства о труде проводилась менее двух лет назад, то до истечения указанного периода с очередной плановой проверкой представители инспекции по труду прийти не могут, в противном случае — их можно не допустить к проверке.

Обращаем внимание: рассматриваемые ограничения периодичности проведения проверок касаются только плановых проверок. Внеплановые проверки проводятся независимо от утвержденных критериев в случае выявления установленных законодательством оснований для их осуществления.

Предваряя традиционно возникающий вопрос о проверяемом периоде, вынуждены констатировать, что для «трудовых» проверок, как, к примеру, и для налоговых, такого ограничения нет. Но действуют объективные ограничители:

во-первых, в части сроков хранения документов;

во-вторых, в виде сроков давности для применения санкций за выявленные нарушения трудового законодательства, о чем мы еще скажем.

Основания для проведения внеплановых проверок названы в ч. 1 ст. 6 Закона № 877. Такими основаниями, в частности, могут послужить:

— подача субъектом хозяйствования письменного заявления в соответствующий орган государственного надзора (контроля) об осуществлении мероприятия государственного надзора (контроля) по его желанию;

— выявление и подтверждение недостоверности данных, заявленных в документах обязательной отчетности, предоставленных субъектом хозяйствования;

— проверка выполнения субъектом хозяйствований предписаний, распоряжений или других распорядительных документов по устранению нарушений требований законодательства, выданных по результатам проведения плановых мероприятий госинспекцией труда;

— обращение физических и юридических лиц о нарушении субъектом хозяйствования требований законодательства о труде. Внеплановое мероприятие в этом случае осуществляется только при наличии согласия Гоструда на его проведение;

— неподача в установленный срок субъектом хозяйствования документов обязательной отчетности без уважительных причин, а также письменных объяснений о причинах, препятствовавших подаче таких документов.

Во время проведения внепланового мероприятия выясняются только те вопросы, необходимость проверки которых стала основанием для осуществления этого мероприятия, с обязательным указанием этих вопросов в удостоверении (направлении) на проведение проверки.

Требования к проверяющим традиционны:

— у них при себе должно быть служебное удостоверение и направление на проверку, соответствующее по составу своих реквизитов требованиям Закона № 877;

— о плановой проверке субъект хозяйствования должен быть предупрежден заранее — не менее чем за 10 календарных дней до начала проверки;

— проверяющие по требованию субъекта хозяйствования должны расписаться в Журнале проверок, если такой ведется на предприятии;

— свой визит инспекторы могут совершать только в рабочее время субъекта хозяйствования, установленное правилами внутреннего трудового распорядка;

— плановая проверка должна проводиться без нарушения требований к периодичности плановых проверок в зависимости от степени риска осуществляемой субъектом хозяйствования деятельности.

Если хотя бы одно из приведенных требований не соблюдается, у субъекта хозяйствования появляются основания не допустить инспекторов по вопросам труда к проверке.

Обращаем внимание: если контролирующим органом допущены нарушения процедуры проведения проверки (не соблюдены требования к периодичности проведения проверок в зависимости от степени риска осуществляемой деятельности, субъект хозяйствования не уведомлен либо уведомлен несвоевременно о плановой проверке и т. д.), то субъекту хозяйствования предоставляется право не допустить должностных лиц к проведению проверки без применения каких-либо санкций и иных негативных последствий к нему. Однако если субъект хозяйствования допускает проверяющих, то сослаться в последующем на допущенные ими нарушения как на основание освобождения его от ответственности за выявленные нарушения он не сможет. В судебной практике, в том числе на уровне высших судебных инстанций, выработана позиция, согласно которой процедурные нарушения со стороны контролирующего органа не являются основанием для освобождения от ответственности субъекта хозяйствования за нарушения, выявленные в ходе такой проверки (см., например, постановление ВАСУ от 02.03.2011 г. № К-21684/07, определение ВАСУ от 12.07.2011 г. № К-23406/08). Приняли данную позицию на вооружение и суды более низких инстаний в спорах субъектов хозяйствования с инспекциями по вопросам труда (см. постановления Донецкого окружного админсуда от 26.04.2010 г. по делу № 2а-7478/10/0570, Окружного админсуда АРК от 21.08.2012 г. по делу № 2а-3891/12/0170/16).

Впрочем, даже учитывая это, должностным лицам субъекта хозяйствования не лишним будет с вниманием отнестись к разделу Акта проверки, который носит название «Перелік питань для контролю дій осіб, які проводять перевірку». Данная часть акта заполняется уполномоченным лицом субъекта хозяйствования. В ней делаются отметки о соблюдении проверяющими требований к процедуре проведения проверки.

Общую информацию о сроках проведения проверок по вопросам соблюдения законодательства о труде приведем в таблице.

Обращаем внимание: действующее законодательство не предусматривает возможности ни переноса сроков проведения проверок соблюдения законодательства о труде, ни приостановления ее проведения с последующим возобновлением, ни продления сроков проверки.

Любые виды проверок должны проводиться в присутствии субъекта хозяйствования или уполномоченного им лица. Под уполномоченным лицом предприятия следует понимать его директора (иного руководителя исполнительного органа) либо лицо, уполномоченное исполнять функции директора на время его отсутствия (соответствующие полномочия могут быть предоставлены уставом предприятия, решением общего собрания учредителей либо приказом директора).

Результаты каждой проверки оформляются актом проверки, в котором указывается состояние соблюдения требований законодательства субъектом хозяйствования, а в случае выявления нарушений — их детальное описание с указанием соответствующих норм законодательства. Как видим, порядок оформления результатов проверки соблюдения требований законодательства о труде несколько отличается от более знакомого субъектам хозяйствования оформления результатов налоговых проверок: как известно, при их проведении акт проверки составляется лишь в случае выявления нарушений, если же нарушения выявлены не были — составляется справка.

В случае выявления во время проверки нарушений составляется предписание (его форма приведена в приложении к приказу Минсоцполитики от 02.07.2012 г. № 390), в котором:

— делается запись о характере и содержании нарушения, о невыполнении законов и других нормативных актов (указываются реквизиты нормативного акта, его пункты, статьи и прочее);

— указывается требование к работодателю об устранении выявленных нарушений и письменном информировании лица, вынесшего предписание, о результатах предпринятых с этой целью мер;

— устанавливается срок, в течение которого выявленные нарушения должны быть устранены.

О результатах выполнения предписания субъект хозяйствования должен уведомить орган, вынесший его, в письменном виде. Уведомление составляется в произвольной форме. В нем обязательно необходимо указать номер и дату вынесения предписания, а также номера нарушений.

Результаты проверки могут также повлечь за собой направление в органы прокуратуры материалов, свидетельствующих о систематическом нарушении требований законодательства о труде, что, в свою очередь, может повлечь возбуждение уголовного дела при условии установления признаков преступления в действиях должностных лиц либо других работников предприятия.

Обращаем внимание на то, что за нарушения законодательства о труде на сегодня не предусмотрены административно-хозяйственные санкции, в связи с чем инспекции по труду наделены полномочиями только по применению мер административной ответственности должностных лиц предприятия и физических лиц — предпринимателей, использующих наемный труд.

После окончания срока, определенного предписанием для устранения выявленных нарушений, инспектор проводит повторную контрольную проверку выполнения предписания. В акте по результатам контроля выполнения предписания фиксируются результаты выполнения каждого требования предписания. Если все требования выполнены — на этом общение с инспектором заканчивается до следующей проверки. Если нет — должностным лицам грозит админштраф по ст. 188⁶ КоАП в размере от 50 до 100 ннмдг (от 850 до 1700 грн.). Срок давности для его применения составляет два месяца, которые отсчитываются со дня окончания срока, предусмотренного предписанием на устранение выявленных нарушений.

В случае выявления других нарушений законодательства о труде (предусмотренных, в частности, ч. 1 ст. 41, ст. 41¹— 41³ КоАП), к административной ответственности на основании составленного инспектором по вопросам труда админпротокола может привлечь только суд. Срок давности для вынесения постановления в этом случае составит 3 месяца со дня, когда нарушение было допущено, а если нарушение длящееся (например, непредоставление отпуска работнику либо невыплата положенных ему сумм при увольнении) — три месяца со дня составления акта проверки. Наиболее часто должностным лицам приходится нести ответственность по ст. 41 КоАП, которой предусмотрен штраф за нарушение установленных сроков выплаты зарплаты, выплату ее не в полном размере, а также за другие нарушения требований законодательства о труде. Размер штрафа составляет от 510 до 1700 грн.

Штраф должен быть уплачен не позднее 15 дней со дня вручения постановления о его наложении, а в случае если лицо прибегало к процедуре обжалования — в течение 15 дней со дня его уведомления о неудовлетворении жалобы.

Для подтверждения факта уплаты административного штрафа необходимо предоставить должностному лицу инспекции по труду расчетные документы с отметкой учреждения банка, предприятия связи о списании средств с расчетного счета плательщика либо приема платежей наличными.